การยึดกุมกลไกกำกับดูแล: มติอัปยศ กสทช. กรณีดีลควบรวมทรู-ดีแทค

สองตอนก่อนหน้านี้ผู้เขียนยกตัวอย่างการทำงานของสำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) กรณีโดนคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) สั่งให้ชดเชยผู้ประกอบการทีวีดิจิทัลภาคพื้นดินและโทรคมนาคม ว่า น่าจะเข้าข่าย ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ (Regulatory Capture) โดยกลุ่มผลประโยชน์

  ทว่าเมื่อคณะกรรมการ กสทช. มีมติเมื่อวันที่ 20 ตุลาคม 2565 ‘3 ต่อ 2’ (โดยที่ประธานกรรมการ กสทช. ออกเสียงคนเดียว 2 รอบ!) ว่า ‘รับทราบ’ การควบรวมกิจการระหว่าง บริษัท ทรู คอร์ปอเรชั่น จำกัด (มหาชน) หรือทรู และบริษัท โทเทิ่ล แอ็คเซ็ส คอมมูนิเคชั่น จำกัด (มหาชน) หรือดีแทค พร้อมกำหนดเงื่อนไข/มาตรการเฉพาะ “เพื่อการคุ้มครองผู้บริโภคและการพัฒนากิจการโทรคมนาคม”

  ผู้เขียนเห็นด้วยกับ ดร. สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ผู้เชี่ยวชาญด้านเศรษฐศาสตร์โทรคมนาคมและหนึ่งในผู้ ‘ทำคลอด’ กฎหมาย กสทช. ที่โพสเฟซบุ๊กตำหนิและเรียกมติครั้งนี้ว่า ‘มติอัปยศ’ โดยอาจารย์ให้เหตุผลว่า “เนื่องจากเป็นมติที่ กสทช. จงใจตัดอำนาจของตน ไม่ทำหน้าที่ตามกฎหมาย และก่อให้เกิดความเสียหายต่อประชาชนอย่างร้ายแรง เพราะทำให้ตลาดโทรศัพท์เคลื่อนที่ของไทยมีการผูกขาดมากขึ้น”

  ผู้เขียนอยากร่วมบันทึกลักษณะความ ‘อัปยศ’ ของมติ กสทช. ครั้งนี้ในซีรีส์บทความ ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ (Regulatory Capture) เนื่องจากเห็นว่าเข้าข่ายการยึดกุมโดยกลุ่มผลประโยชน์อย่างชัดเจน

  ความวิปริตผิดเพี้ยนของมติ กสทช. ในเรื่องนี้ ชวนชี้ให้เราเห็นปัญหาตั้งแต่กระบวนการคัดเลือกกรรมการ กสทช. โดยวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งของ คสช. ด้วย ทั้งหมดนี้ผู้เขียนรวบรวมได้ 4 ข้อ ดังต่อไปนี้

1. กรรมการ กสทช. 2 คน มองว่าทรูกับดีแทคไม่ใช่กิจการประเภทเดียวกัน (!)

  ปกป้อง จันวิทย์ บรรณาธิการอำนวยการ The101.world ตั้งข้อสังเกตในบทความ “รับทราบ vs ไม่อนุญาต” : สิ่งที่เลวร้ายยิ่งกว่าการอนุญาตให้ควบรวมทรู-ดีแทค ว่า

  “ในเอกสารข่าวประชาสัมพันธ์ของสำนักงาน กสทช. ที่ 51/2565 ลงวันที่ 20 ตุลาคม 2565 ที่ส่งให้สื่อมวลชนหลังประชุม เขียนว่า “ที่ประชุมเสียงข้างมาก (ประธาน กสทช. และ กสทช. ต่อพงศ์ฯ) มีมติเห็นว่าการรวมธุรกิจในกรณีนี้ไม่เป็นการถือครองธุรกิจในบริการประเภทเดียวกันตามข้อ 8 ของประกาศ [กสทช.] ฉบับปี 2549 … และให้พิจารณาดำเนินการตามประกาศฉบับปี 2561 โดยรับทราบการรวมธุรกิจ”

  “นั่นคือ ถ้าเป็นการเข้าถือครองธุรกิจในบริการประเภทเดียวกัน กสทช. มีอำนาจอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ควบรวมได้ แต่นี่ไม่ใช่การถือครองธุรกิจประเภทเดียวกัน! ดังนั้น กสทช. จึงทำได้แค่ ‘รับทราบ’ เฉยๆ !!”

  ผู้เขียนเชื่อว่าคนไทยทั้งประเทศคงงงเป็นไก่ตาแตกว่า ทรูกับดีแทคไม่ใช่ ‘ธุรกิจประเภทเดียวกัน’ ตรงไหน!

  อย่างไรก็ดี เรื่องนี้มีนักกฎหมายบางคนที่ผู้เขียนเห็นว่าตีความแบบ ‘ศรีธนญชัย’ อย่างเหลือเชื่อ เช่นรายหนึ่งออกมาให้ความเห็นว่า “การควบรวม ทรู และ ดีแทค เป็นการที่สองบริษัทควบรวมกันและเกิดเป็นบริษัทใหม่ (A+B=C) ซึ่งเป็นกรณีที่เรียกว่า Amalgamation ไม่มีฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเข้าไปมีอำนาจ Take Over หรือควบคุมในผู้รับใบอนุญาตอีกฝ่าย แต่เป็นการควบรวมกันและเกิดเป็นบริษัทใหม่ ตามประกาศจึงไม่ได้กำหนดให้ กสทช. มีอำนาจอนุญาตหรือไม่อนุญาต แต่ยังคงมีอำนาจในการกำหนดมาตรการเฉพาะเพื่อประโยชน์สาธารณะ”

  ผู้เขียนอ่านแล้วก็อึ้งมาก เนื่องจากการควบรวมกิจการแบบ Amalgamation เป็นการควบรวมแบบ ‘ลึกที่สุด’ เท่าที่จะทำได้ในโลกธุรกิจสมัยใหม่ เพราะยุบสองบริษัทเดิมไปเลยแล้วตั้งบริษัทใหม่ เจ้าของสองบริษัทเดิมเพียงแต่ตกลงกันว่าจะแบ่งความเป็นเจ้าของในบริษัทใหม่ยังไง แบ่งงานด้านบริหารกันยังไง แต่ทั้งหมดทั้งมวลคือตัดสินใจแบบ ‘เป็นพวกเดียวกัน’ แน่ๆ เพราะบริษัทเดิมหายไปแล้วเหลือแต่บริษัทใหม่

  ในฐานะที่เคยประกอบอาชีพวาณิชธนกร ให้คำปรึกษาเกี่ยวกับการเข้าซื้อและควบรวมกิจการมาหลายปี ผู้เขียนยืนยันได้ว่า ลำพังการตัดสินใจของทรูและดีแทคที่จะควบรวมโดยใช้รูปแบบ Amalgamation ก็ควรเป็นข้อพิสูจน์ที่ชัดเจนแจ่มแจ้งแล้วว่า ทั้งสองบริษัทประกอบธุรกิจประเภทเดียวกัน เพราะถ้าไม่ได้ทำธุรกิจเดียวกัน จะไม่ได้ประโยชน์หรือ Synergies จากการควบรวมกิจการแบบ ‘ลึกที่สุด’ ขนาดนี้เท่านี้

  ตลกร้ายมากถ้านักกฎหมายหรือใครก็ตามจะตีความว่า รัฐธรรมนูญและกฎหมาย กสทช. ให้อำนาจ กสทช. เพียงแค่กำกับการ Takeover ไม่ให้กำกับ Amalgamation การควบรวมที่ลึกที่สุด ทั้งที่กฎหมายทุกระดับเขียนชัดเจนว่า ให้ กสทช. กำกับการแข่งขันและป้องกันการผูกขาด

  การตีความแบบ ‘ศรีธนญชัย’ ว่า กสทช. มีอำนาจเพียง ‘รับทราบ’ การควบรวมกิจการแบบ Amalgamation เท่านั้น นอกจากจะเป็นการละเมิดเจตนารมมณ์ของรัฐธรรมนูญและกฎหมาย กสทช. อย่างชัดเจนแล้ว ยังเท่ากับเป็นการเปิดทางให้เกิดการผูกขาดแบบสุดขั้วในอุตสาหกรรมโทรคมนาคม อันเป็น ‘ต้นน้ำ’ ของเศรษฐกิจดิจิทัลทั้งระบบ

  คิดง่ายๆ ว่า อีกหน่อยถ้าหากบริษัทใหม่ที่เกิดจากการควบรวมระหว่างทรูดีแทค อยากไปควบรวมแบบ Amalgamation กับเอไอเอส ผู้เล่นรายใหญ่หนึ่งเดียวที่เหลืออยู่ ยุบรวมกิจการกันเป็นบริษัทใหม่อีก ถ้าตีความแบบนี้ กสทช. ก็ทำได้เพียง ‘รับทราบ’ ให้มีบริษัทโทรคมนาคมรายใหญ่เพียงแห่งเดียวในประเทศ

  การตีความจำกัดอำนาจตัวเองให้เหลือเพียง ‘รับทราบ’ การควบรวมกิจการ ของ ศาสตราจารย์คลินิก นพ.สรณ บุญใบชัยพฤกษ์ ประธานกรรมการ กสทช. และ ต่อพงศ์ เสลานนท์ กรรมการ กสทช. จึงยากยิ่งที่จะมองเป็นอื่นนอกจากการเอื้อประโยชน์ให้กับบริษัทเอกชนภายใต้การกำกับดูแล

2. ประธาน กสทช. ออกเสียงคนเดียวสองครั้งในมติเดียวกัน (!)

  สื่อมวลชนบางสำนักรายงานข่าวการลงมติครั้งนี้ว่า ‘เสียงข้างมาก’ ลงมติ ‘รับทราบ’ การควบรวมกิจการ ด้วยคะแนน 3 ต่อ 2

  แต่ในความเป็นจริง มติที่ประชุมคือ 2 (รับทราบ) ต่อ 2 (ไม่อนุญาต) ต่อ 1 (งดออกเสียง)

  ปกป้อง จันวิทย์ อธิบายในบทความข้างต้นว่า “สองเสียงแรกคือเสียงของสรณและต่อพงศ์ที่ต้องการแค่ “รับทราบ” รายงานการควบรวมจากผู้ควบรวม สองเสียงหลังคือเสียงของ พิรงรอง [รามสูต กรรมการ กสทช.] และศุภัช [ศุภชลาศัย กรรมการ กสทช.] ที่ชี้ว่า กสทช. มีอำนาจ และทั้งสองให้บันทึกว่า “ไม่อนุญาต” การรวมธุรกิจ”

  “รับทราบ vs ไม่อนุญาต” ไม่ใช่ “อนุญาต vs ไม่อนุญาต”

  “ส่วน กสทช. อีกคนที่บทหายไป คือ พลอากาศโท ดร.ธนพันธุ์ หร่ายเจริญ คนนี้ ‘งดออกเสียง’ ในเอกสารข่าวประชาสัมพันธ์บันทึกเหตุผลไว้ว่า ‘เนื่องจากยังมีประเด็นการตีความในแง่กฎหมายจึงยังไม่สามารถพิจารณาได้อย่างชัดเจน จึงของดออกเสียง’ เรื่องนี้ขอยกไว้ก่อนว่าการงดออกเสียงไม่ยอมทำหน้าที่ชี้ขาดเหมาะสมหรือไม่อย่างไร โดยเฉพาะการอ้างเหตุผลง่ายๆ แบบนี้” 

“ทีนี้เมื่อคะแนนเสียงเท่ากัน จึงต้องให้ประธานชี้ขาด สรณเลยได้ลงคะแนนเสียงชี้ขาดอีกเสียงหนึ่ง ผลลัพธ์สุดท้ายเลยออกมาว่าฝ่ายอยากให้ตัวเองไร้อำนาจชนะไป”

  ผู้เขียนเห็นว่า การที่ประธาน กสทช. ‘โหวตซ้ำ’ สองครั้งในมติเรื่องเดียวกันนั้น เป็นเรื่อง ‘น่าเกลียด’ ที่ไม่ควรเกิดขึ้นเป็นอย่างยิ่ง สิ่งที่ควรเกิดขึ้นคือ ประธานงดออกเสียงในเบื้องต้น ทุกคนอภิปรายเหตุผลของตัวเองและเรียกร้องให้ ธนพันธุ์ กรรมการ กสทช. (คนที่ ‘งดออกเสียง’) ให้ทำหน้าที่ที่ควรทำ ตัดสินใจทางใดทางหนึ่งแทนที่จะงดออกเสียง เมื่อกรรมการทุกคนลงมติแล้ว ประธานกรรมการ กสทช. จึงลงมติ

3. กรรมการ กสทช. ที่ลงมติ ‘รับทราบ’ จำกัดอำนาจตัวเอง คนหนึ่งได้รับการสรรหามาในฐานะกรรมการด้านการคุ้มครองผู้บริโภค อีกคนเป็นกรรมการด้านการส่งเสริมสิทธิเสรีภาพของประชาชน

  เรื่องนี้เป็นตลกร้ายอย่างไร ผู้เขียนคงไม่ต้องสาธยายให้มากความ

4. ประธานกรรมการ กสทช. ที่ออกเสียงสองครั้ง ไม่เคยมีประวัติหรือผลงานใดๆ ด้านการคุ้มครองผู้บริโภค แต่ผ่านการสรรหาจากวุฒิสภา

  The Momentum สรุปประวัติของประธานกรรมการ กสทช. ที่ ‘โหวตซ้ำ’ จนทำให้ดีลควบรวมผ่านฉลุยว่า

  “นายแพทย์สรณ ปัจจุบันอายุ 62 ปี เป็นรองศาสตราจารย์ด้านอายุรแพทย์โรคหัวใจมือหนึ่งจากคณะแพทยศาสตร์ โรงพยาบาลรามาธิบดี หากย้อนกลับไปมีประวัติรักษา ‘นักการเมือง’ หลายคน ไม่ว่าจะเป็น บรรหาร ศิลปอาชา อดีตนายกรัฐมนตรี สุวิทย์ คุณกิตติ อดีตรองนายกรัฐมนตรีสมัย ทักษิณ ชินวัตร หรือไพบูลย์ วัฒนศิริธรรม อดีตรองนายกรัฐมนตรีในรัฐบาล พลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ ขณะเดียวกันยังมีรายงานว่าเป็นหมอประจำตัวให้กับนายทหารชั้นผู้ใหญ่อีกหลายคน ที่มักจะเป็นโรคหัวใจในช่วงใกล้เกษียณ และมีรายงานว่าสนิทสนมกับนายทหารชั้นผู้ใหญ่ใน คสช. หลายคน ไม่ว่าจะเป็นพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา พลเอก ประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรี หรือพลเอก อุดมเดช สีตบุตร อดีตผู้บัญชาการทหารบก อีกทั้งยังมีชื่อในฐานะแพทย์โรคหัวใจของโรงพยาบาลเอกชนชั้นนำอย่างโรงพยาบาลบำรุงราษฎร์

  “หลังการรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เมื่อปี 2557 ชื่อของนายแพทย์สรณปรากฏอีกครั้ง ในนาม ‘สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ’ และหลังจากนั้น เมื่อมีข่าวว่า ‘โรงพยาบาลเอกชน’ เรียกเก็บเงินค่ารักษาพยาบาลแพงเกินจริง สนช. ก็ได้ตั้ง นายแพทย์สรณเป็นอนุกรรมาธิการศึกษามาตรฐานค่ารักษาพยาบาลของสถานพยาบาลเอกชน ซึ่งสุดท้ายได้ข้อสรุปว่าเป็นเรื่องของ ‘ต้นทุน’ และค่าอำนวยความสะดวกที่ทำให้ค่ารักษาโรงพยาบาลเอกชนนั้นสูงกว่าโรงพยาบาลรัฐไปมาก”

  “…เมื่อมีการสรรหา กสทช. ชุดใหม่ เมื่อปี 2561 มีชื่อของนายแพทย์สรณเข้ารับการสรรหา เป็น สนช. ด้านการคุ้มครองผู้บริโภคหรือส่งเสริมสิทธิและเสรีภาพของประชาชน แต่ในครั้งนั้นมีการล้มกระบวนการสรรหา กว่าจะเริ่มมีการสรรหารอบใหม่ก็ในปี 2564 ซึ่งนายแพทย์สรณลงสมัครอีกครั้งในด้านการคุ้มครองผู้บริโภคฯ และได้รับเลือกในที่สุด”

  ทั้งที่ไม่เคยมีประวัติการทำงานด้านการคุ้มครองผู้บริโภค ไม่เคยมีประวัติการทำงานในธุรกิจสื่อสารหรือโทรคมนาคมมาก่อน สรณกลับผ่านกระบวนการสรรหา วุฒิสภาลงมติคัดเลือกให้มาเป็นกรรมการ กสทช. ด้านการคุ้มครองผู้บริโภค และสุดท้ายก็ได้รับการลงมติจาก กสทช. 5 คน ให้ดำรงตำแหน่ง ‘ประธานกรรมการ กสทช.’

  นำมาซึ่งสิทธิของประธานกรรมการ ที่ถูกอ้างเพื่อการตัดสินใจ ‘โหวตซ้ำ’ ใน ‘มติอัปยศ’ ครั้งนี้ในที่สุด

ลักษณะความอัปยศทั้ง 4 ประการที่กล่าวมาข้างต้น น่าจะทำให้เราทุกคนในฐานะ ‘ผู้บริโภค’ ที่ได้รับผลกระทบจากดีลควบรวมนี้ ตั้งคำถามดังๆ ว่า ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ ในกรณีนี้เกิดขึ้นที่ระดับใดบ้าง – ระดับสำนักงาน กสทช. คณะกรรมการ กสทช. และ/หรือระดับวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้งของ คสช.

  ผู้เขียนสนับสนุนความเคลื่อนไหวของสภาองค์กรของผู้บริโภค ที่ออกมาประกาศเมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2565 ว่า “จะยื่นร้องศาลปกครองขอให้มีคำสั่งคุ้มครองฉุกเฉิน รวมทั้งจะร้องต่อคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) วินิจฉัยว่ามติของ กสทช. นั้นเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบหรือไม่ และเรียกร้องให้ กสทช. เปิดเผยมติฉบับเต็มให้สาธารณะรับทราบ”

  กรณี ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ ครั้งนี้ ควรถูกจับตามองและเรียกร้องการเปลี่ยนแปลงเชิงโครงสร้างต่อไปอย่างไม่ลดละ – จนกว่าเราจะสามารถขจัด ‘การฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ ที่เปิดโอกาสให้เกิดการยึดกุมชนิดที่ขัดต่อเจตนารมณ์ของกฎหมายและค้านสายตาคนไทยทั้งประเทศ