กว่าจะมาถึงแนวคิด ‘รัฐสวัสดิการ’: ความแตกต่างของโลกตะวันออกและตะวันตก

รัฐสวัสดิการตะวันตก: รัฐสวัสดิการที่วางรากฐานบนสิทธิ

ในโลกตะวันตก ประวัติศาสตร์การสร้าง ‘รัฐสวัสดิการ’ มีลักษณะสำคัญ คือ เป็นการเรียกร้องของภาคประชาสังคมในภาวะวิกฤต เพื่อสร้างสิทธิทางสังคมและเศรษฐกิจขึ้นมาใหม่ภายใต้รัฐทุนนิยมอุตสาหกรรม

เช่น ในระบบของ ออทโท ฟอน บิสมาร์ค (Otto von Bismarck) ของปรัสเซีย รัฐสวัสดิการเกิดขึ้นเพื่อลดความไม่พอใจและความไม่สงบของชนชั้นกรรมาชีพ ที่มีต่อความเป็นอยู่และสภาพการทำงานอันเลวร้าย และต่อสู้กับภัยคุกคามของคอมมิวนิสม์

สำหรับสาธารณรัฐที่สามของฝรั่งเศส บทบาทของ ‘สหภาพแรงงาน’ มีความสำคัญอย่างยิ่งยวดต่อการสร้างสิทธิขึ้นมาใหม่ๆ แล้วค่อยๆ พัฒนาเป็นรัฐสวัสดิการในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง เพื่อจุดประสงค์ในการบูรณะซ่อมแซมความเสียหายจากสงครามและรวบรวมคนในชาติให้เป็นหนึ่งเดียวกัน

อาจกล่าวได้ว่า การเมืองในภาคพื้นยุโรปได้ผ่านทั้งช่วงเวลาเสรีสุดโต่ง (laissez-faire) ในช่วงศตวรรษที่ 17-18 และช่วงรุ่งเรืองของสังคมนิยมในศตวรรษที่ 19 ถึงต้นศตวรรษที่ 20 และได้เห็นข้อด้อยข้อดีของทั้งสองระบบ รัฐสวัสดิการจึงเป็นการประนีประนอมระหว่าง ‘เสรีนิยม’ และ ‘สังคมนิยม’ ระหว่าง ‘เสรีภาพส่วนบุคคล’ กับ ‘ผลประโยชน์สาธารณะ’ โดยรัฐจะเข้ามาแทรกแซงกิจกรรมของปัจเจกและสังคมได้ในขอบเขตกฎหมายที่สมาชิกในสังคมได้ทำสัญญาประชาคมร่วมบัญญัติไว้

ถึงแม้ภาครัฐจะสร้างระบบควบคุมและระบบแทรกแซงที่เข้มแข็งเพื่อควบคุมข้อมูล ร่างกาย พฤติกรรม และกิจกรรมต่างๆ ของปัจเจกชนก็ตาม ทางภาคประชาสังคมเองก็มีความเข้มแข็งเพื่อตรวจสอบไม่ให้รัฐกลายเป็นรัฐอำนาจนิยมที่ทำอะไรได้ตามอำเภอใจ แล้วเมื่อรัฐต้องมีหน้าที่ผูกพันต่อสังคมมากขึ้น สัดส่วนรายจ่ายเพื่อนโยบายสังคมของภาครัฐก็ค่อยๆ เพิ่มขึ้นเป็นลำดับ

การเมืองในภาคพื้นยุโรป รัฐสวัสดิการเป็นการประนีประนอมระหว่าง ‘เสรีนิยม’ และ ‘สังคมนิยม’ ระหว่าง ‘เสรีภาพส่วนบุคคล’ กับ ‘ผลประโยชน์สาธารณะ’

หนังสือ The Three Worlds of Welfare Capitalism ของ Gøsta Esping-Andersen นักสังคมวิทยาชาวเดนมาร์ก ในปี 1990 เป็นงานสำคัญเอกอุในวงการศึกษารัฐสวัสดิการ เขาชี้ว่า ความแตกต่างของสถาบันทางสังคมและประวัติศาสตร์ของแต่ละประเทศทุนนิยมอุตสาหกรรมในยุโรป มีผลทำให้สร้างรัฐสวัสดิการออกมาในรูปแบบที่แตกต่างกัน

โดยเขาแบ่งรัฐสวัสดิการในกลุ่มประเทศทุนนิยมอุตสาหกรรมในตะวันตกออกเป็น 3 กลุ่มคือ

กลุ่มเสรีนิยม ที่รัฐเข้าไปแทรกแซงกลไกตลาดน้อย และให้สวัสดิการแก่กลุ่มเฉพาะคนที่ยากลำบาก เช่น สหรัฐอเมริกา

กลุ่มอนุรักษ์นิยม ที่รัฐเข้าไปแทรกแซงกลไกตลาดปานกลาง บทบาทด้านสถาบันสังคมยังมีส่วนสำคัญในสวัสดิการ สิทธิประโยชน์ในแต่ละกองทุนมีความแตกต่างกันตามสาขาอาชีพ ตัวอย่างเช่น ฝรั่งเศส

กลุ่มสุดท้าย เป็นกลุ่มสังคมนิยมประชาธิปไตย ที่รัฐเข้าไปแทรกแซงกลไกตลาดสูง รัฐมีบทบาทสูงในการจัดหาสวัสดิการประชาชนให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกัน ตัวอย่างเช่น กลุ่มประเทศสแกนดิเนเวีย

อย่างไรก็ตาม งานของเขาถูกวิจารณ์อย่างมากเมื่อนำกรอบวิเคราะห์นี้ไปใช้อธิบายการเกิดและการแบ่งประเภทของรัฐสวัสดิการในเอเชีย เนื่องจากประเทศในเอเชียมีความแตกต่างจากโลกตะวันตก

รัฐสวัสดิการตะวันออก: รัฐสวัสดิการผลิตโดยผู้มีอำนาจ

สำหรับโลกตะวันออก ภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 การสร้างรัฐสวัสดิการและนโยบายเป็นเครื่องมือสำหรับการรวมชาติของรัฐบาลปลดแอกอาณานิคม เพื่อรวบรวมคนในชาติที่มีความแตกต่างทางด้านเชื้อชาติ ภาษา วัฒนธรรมความเชื่อ ให้เป็นหนึ่งเดียวกัน เพื่อสร้างอัตลักษณ์ร่วมกัน

การผลิตนโยบายด้านสวัสดิการในโลกตะวันออกขณะนั้น จึงแตกต่างจากโลกตะวันตก รัฐบาลปลดแอกอาณานิคมซึ่งอยู่ในช่วงเปลี่ยนผ่านสำคัญ จึงต้องรักษาความเป็นอำนาจนิยมไว้ นอกจากนี้ ประเทศอดีตอาณานิคมล้วนเป็นประเทศเกษตรกรรม ไม่ได้ผ่านการปฏิวัติอุตสาหกรรม ประชาชนส่วนใหญ่ทำงานในท้องทุ่งมากกว่าทำงานในโรงงาน สำนึกของชนชั้นกรรมาชีพ รวมถึงการเดินขบวนเรียกร้องต่อรองกับอำนาจรัฐ จึงเกิดขึ้นยากกว่าโลกตะวันตก ยกเว้นประเทศญี่ปุ่นที่ปฏิวัติอุตสาหกรรมและวางรากระบบประกันสังคมไว้ตั้งแต่ก่อนสงครามโลกที่ 2 จึงสามารถพัฒนาระบบประกันได้อย่างรวดเร็วกว่าประเทศอื่นๆ

นโยบายสวัสดิการในโลกตะวันออก จึงไม่ได้มาจากการเคลื่อนไหวเรียกร้องของภาคประชาสังคมเป็นหลัก แต่เป็นการตัดสินใจจากบนสู่ล่างของรัฐบาล ถึงแม้รัฐบาลจะพยายามเข้าไปแทรกแซงกิจกรรมภาคสังคมเพื่อส่งเสริมคุณภาพและสวัสดิการของประชาชน แต่ด้วยข้อจำกัดทั้งทางด้านทรัพยากรเศรษฐกิจ องค์ความรู้ และทรัพยากรบุคคล รัฐจึงไม่สามารถขยายสวัสดิการให้ครอบคลุมประชากรได้อย่างทั่วถึงและทันท่วงทีต่อความต้องการของประชาชน

สำหรับโลกตะวันออก การสร้างรัฐสวัสดิการและนโยบายเป็นเครื่องมือสำหรับการรวมชาติของรัฐบาลปลดแอกอาณานิคม เพื่อรวบรวมคนในชาติที่มีความแตกต่างทางด้านเชื้อชาติ ภาษา วัฒนธรรมความเชื่อ ให้เป็นหนึ่งเดียวกัน เพื่อสร้างอัตลักษณ์ร่วมกัน

นอกจากนี้ ภารกิจของรัฐบาลปลดแอก ล้วนให้ความสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจมหภาค เพื่อไล่ตามระดับการพัฒนาของประเทศอุตสาหกรรมตะวันตก เมื่อทรัพยากรมีจำกัดรัฐบาลจึงมักจะเลือกให้สวัสดิการกับกลุ่มประชากรที่มีความสำคัญต่อการเจริญเติบโตเศรษฐกิจมากกว่า เช่น ข้าราชการ ฯลฯ โดยไม่ได้ครอบคลุมประชากรทั้งหมดอย่างเท่าเทียมกัน

นโยบายสวัสดิการของโลกตะวันออกจึงอยู่ภายใต้อิทธิพลของนโยบายการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ มีไว้เพื่อกำจัดความเสี่ยงต่อการผลิต มากกว่าที่จะมุ่งส่งเสริมความสมานฉันท์ความเท่าเทียมกันในการกระจายรายได้แบบที่โลกตะวันตกเป็น

กรรมกรในรุ่นสร้างชาติจึงกลายเป็นกลุ่มคนที่น่าสงสารและเสียสละมากที่สุด เพื่อให้ชาติเจริญรุ่งเรือง รัฐบาลอำนาจนิยมในโลกตะวันออกมักดำเนินนโยบายค่าแรงขั้นต่ำเพื่อดึงดูดการลงทุนจากประเทศอุตสาหกรรม รัฐบาลเข้ามาควบคุมสหภาพแรงงานเพื่อไม่ให้มีอำนาจต่อรองเรียกร้องค่าแรงและสวัสดิการเพิ่มขึ้น ส่วนระบบประกันสังคมภาคบังคับก็ให้สิทธิประโยชน์ขั้นต่ำที่ไม่เพียงพอต่อความต้องการ ดังนั้น ภาคเอกชน สถาบันครอบครัว และสถาบันชุมชนที่ยังคงแข็งแรงจากการที่ไม่ได้เปลี่ยนผ่านสู่สังคมอุตสาหกรรมและปัจเจกชนนิยม จึงมีความสำคัญในการดูแลสวัสดิภาพในโลกตะวันออก

สิทธิประโยชน์ด้านสวัสดิการของประชาชนเริ่มเพิ่มมากขึ้น และครอบคลุมกลุ่มประชากรต่างๆ หลังจากทศวรรษ 80 ที่หลายประเทศในโลกตะวันออกเริ่มเปลี่ยนผ่านสู่รัฐบาลประชาธิปไตย สหภาพแรงงานมีเสรีภาพมากขึ้น การเติบโตของภาคประชาสังคม การเปลี่ยนผ่านสังคมเกษตรกรรมไปสู่สังคมอุตสาหกรรม แรงงานภาคไม่เป็นทางการ เริ่มเข้าสู่ภาคเป็นทางการที่ได้ค่าตอบแทนแน่นอนในรูปแบบเงินเดือน

ข้อดีข้อเสียของทั้งสองแบบ

อย่างไรก็ตาม ความแตกต่างทางวัฒนธรรม โดยเฉพาะค่านิยมเรื่องความกตัญญู เรื่องสถาบันครอบครัว เรื่องค่านิยมการทำงานอย่างหนัก ทำให้รัฐสวัสดิการแบบโลกตะวันออกและโลกตะวันตกมีความแตกต่างกัน และมีข้อดีข้อเสียแตกต่างกัน

แบบโลกตะวันตก มีข้อดีที่ส่งเสริมปัจเจกนิยม แต่ก็ลดคุณค่าสถาบันครอบครัว สวัสดิการที่มีคุณภาพสูงย่อมหมายถึงรัฐต้องเขามาเก็บอัตราภาษีจำนวนมาก ซึ่งส่งผลกระทบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจมหภาค การที่สมาชิกทุกคนต้องจ่ายเบี้ยประกันสังคมภาคบังคับ ทำให้ทุกคนต้องรับผิดชอบร่วมกันและสร้างความสมานฉันท์ในระดับชาติได้และช่วยให้เกิดการกระจายรายได้หลังภาษีมีความเป็นธรรมมากขึ้น แต่ระบบดังกล่าวต้องใช้ระบบราชการที่เข้มแข็งเพื่อคอยตรวจสอบและเก็บภาษีได้อย่างไม่ขาดตกบกพร่อง

รัฐสวัสดิการแบบโลกตะวันตก มีข้อดีที่ส่งเสริมปัจเจกนิยม แต่ก็ลดคุณค่าสถาบันครอบครัว

ส่วนรัฐสวัสดิการในโลกตะวันออก รัฐจะให้สวัสดิการเพียงแค่ขั้นพื้นฐานเท่านั้น เพื่อลดภาระการเงินของรัฐบาล ซึ่งมีข้อดีคือ ไม่กระทบต่อเศรษฐกิจมหภาคมากนัก และใช้สถาบันครอบครัวและภาคเอกชนเข้ามาช่วยเหลือภาครัฐ ข้อดีที่สถาบันครอบครัวยังเป็นตัวหลักด้านสวัสดิการคือ ช่วยเสริมสร้างสายสัมพันธ์ระหว่างสมาชิกครอบครัว แต่อาจจะไม่เกิดความสมานฉันท์ระดับประเทศและการกระจายรายได้ที่เป็นธรรม และครอบครัวที่ร่ำรวยไม่ต้องมีความรับผิดชอบต่อครอบครัวที่ยากจน

รัฐสวัสดิการในโลกตะวันออก รัฐจะให้สวัสดิการเพียงแค่ขั้นพื้นฐานเท่านั้น ซึ่งมีข้อดีคือ ไม่กระทบต่อเศรษฐกิจมหภาคมากนัก และใช้สถาบันครอบครัวและภาคเอกชนมาเป็นตัวหลักด้านสวัสดิการคือ แต่อาจจะไม่เกิดความสมานฉันท์และการกระจายรายได้ที่เป็นธรรม

ทว่า รัฐสวัสดิการแบบตะวันออกกลับมีความเหลื่อมล้ำสูงกว่า รัฐบาลไม่ได้ให้สิทธิประโยชน์ครอบคลุมทุกประชากรอย่างเท่าเทียมกัน แต่เลือกที่จะให้กลุ่มประชากรที่มีประโยชน์ต่อประเทศ

นอกจากนี้ ประสิทธิภาพของนโยบายขึ้นอยู่กับความสามารถของรัฐบาล ที่อาจจะเป็นรัฐอำนาจนิยมที่ยากจะตรวจสอบ ถ้าโชคดีมีรัฐบาลที่มีความสามารถ ก็ช่วยพัฒนาระบบสวัสดิการที่กระตุ้นการเติบโตทางเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมได้สำเร็จ

แต่ถ้าโชคร้าย เป็นรัฐบาลที่ไม่มีความสามารถและคอร์รัปชันสูง ก็จะใช้อำนาจควบคุมการตรวจสอบภาคประชาสังคมขูดรีดแรงงานแต่ล้มเหลวในการพัฒนาประเทศไปสู่อุตสาหกรรม

การที่รัฐไทยจะเลือกแนวทางพัฒนารัฐสวัสดิการแบบตะวันออกหรือตะวันตกจึงต้องคำนึงข้อดีข้อเสียที่แตกต่างกัน และเงื่อนไขทางค่านิยม สถาบันสังคมและวัฒนธรรมที่ต่างกัน

อ่านเพิ่มเติม

• Esping-Andersen, Gosta, The three worlds of welfare capitalism, Cambridge, Polity Press, 1990.
• Holliday, Ian, «Productivist Welfare Capitalism: Social Policy in East Asia», Political Studies, 48(4), 2000, pp.706-723.