เกลี่ย-ก่อ-กู้: ช่องทาง ‘หางบ’ สู้วิกฤตโควิด-19

การระบาดของโคโรนาไวรัสสายพันธุ์ใหม่ หรือ โควิด-19 นอกจากจะเป็นภัยคุกคามต่อชีวิตประชาชนแล้ว มันยังเป็นภัยคุกคามร้ายแรงต่อเศรษฐกิจไทยและเศรษฐกิจโลก เนื่องจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจต้องหยุดชะงักลงอย่างไม่มีท่าทีว่าจะกลับมาเริ่มต้นใหม่ได้อย่างง่ายๆ

ข้อมูลจากสำนักข่าวบีบีซีไทย ระบุว่า ธนาคารโลกประเมินว่า วิกฤตโควิด-19 จะส่งผลกระทบโดยตรงต่อการค้าระหว่างประเทศ การท่องเที่ยว การบริการ รวมถึงห่วงโซ่อุปทานของโลก และสำหรับประเทศไทย อาจจะทำให้การขยายตัวของเศรษฐกิจติดลบ 3% หรือเลวร้ายสุดอาจจะติดลบถึง 5% เนื่องจากประเทศไทยพึ่งพาอุตสาหกรรมท่องเที่ยวเป็นหลัก และมีขนาดเศรษฐกิจราว 13-16% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติหรือ จีดีพี แต่หลังมีมาตรการจำกัดการเดินทางระหว่างประเทศทำให้อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวและกลุ่มอุตสาหกรรมค้าปลีกได้รับผลกระทบ

การรับมือกับโควิด19 จึงไม่ได้จำกัดอยู่แค่ภารกิจด้านสาธารณสุขที่จะต้องจัดสรรหรือระดมทรัพยากรแก่ให้บุคลากรทางการแพทย์หรือประชาชน แต่รวมถึงมาตรการช่วยเหลือเยียวยาภาคธุรกิจ ผู้ประกอบการให้กลับมาฟื้นตัวหลังโรคระบาดได้ ดังนั้น รัฐบาลอาจจะจำเป็นต้องใช้เม็ดเงินมหาศาลฟื้นฟูประเทศ

อย่างไรก็ดี เงินงบประมาณของรัฐบาล ‘คสช.2’ ก็อยู่ในขั้นวิกฤติ เนื่องจากงบประมาณในส่วนของงบกลางเพื่อใช้ในยามฉุกเฉินกำลังร่อยหรอ เพราะถูกแบ่งไปใช้กระตุ้นเศรษฐกิจ การแก้ปัญหาภัยแล้ง หรือใช้ในการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากโควิดเบื้องต้น เช่น การจัดซื้อหน้ากาก การแจกเงินช่วยเหลือแรงงานนอกระบบ อาชีพอิสระ คนละ 5,000 บาท เป็นเวลา 3 เดือน และมีแนวโน้มจะขยายเงินเยียวยาออกไปอีกถึง 6 เดือน

ดังนั้น การที่รัฐบาลจะกลับมามีสภาพคล่องทางการเงินในสถานการณ์ฉุกเฉินได้ก็จำเป็นจะต้องพึ่งพาตัวเลือกหรือเครื่องไม้เครื่องมือทางการคลังอย่างน้อย 3 แนวทางด้วยกัน ได้แก่

หนึ่ง ‘เกลี่ย’ งบเก่ามาแบ่งใช้

การเกลี่ยงบประมาณ หรือภาษาในทางกฎหมายงบประมาณ ก็คือ ‘การโอนงบประมาณ’ เป็นวิธีการหนึ่งที่ทำให้รัฐบาลมีสภาพคล่องในการใช้จ่ายเงินแผ่นดินได้มากขึ้น แต่เนื่องจากรัฐธรรมนูญ กำหนดให้การจ่ายเงินแผ่นดิน จะกระทำได้เฉพาะที่ได้อนุญาตไว้ในกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่าย ดังนั้น การโอนงบประมาณจึงจำเป็นต้องกระทำตามกฎหมายงบประมาณ หรือ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ ปี 2561

การโอนเงินงบประมาณตาม พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ กำหนดให้ต้องตราเป็นกฎหมาย เรียกกว่า พ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่าย แต่ในกรณีที่เป็นการโอนงบประมาณรายจ่ายบูรณาการภายใต้แผนงานบูรณาการเดียวกัน การงบประมาณรายจ่ายบุคลากรภายใต้แผนงานบุคลากรภาครัฐ หรือมีพระราชกฤษฎีการวมหรือโอนส่วนราชการเข้าด้วยกัน ก็ไม่ต้องตราเป็นกฎหมายขึ้นมา ดังนั้น การโอนงบประมาณจึงมีทั้งที่เป็นการโอนงบประมาณภายใน ซึ่งทำได้ง่ายกว่าการตรากฎหมายไว้ด้วย

สำหรับการตรา พ.ร.บ.โอนงบประมาณรายจ่าย จะใช้วิธีการพิจารณาเช่นเดียวกับ พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี คือ ต้องให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาทั้งสามวาระ ไม่เกิน 105 วัน หลังจากนั้นจึงส่งให้วุฒิสภาพิจารณาต่อไม่เกิน 20 วัน แต่ในความเป็นจริง บางครั้งการพิจารณางบประมาณอาจจะรวดเร็วในวันเดียวเสร็จ เช่น การพิจารณากฎหมายโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ที่ใช้รูปแบบตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเต็มสภาพิจารณาสามวาระในครั้งเดียว

อย่างไรก็ดี ในอดีตที่ผ่านมา มีการโอนงบประมาณมาแล้วหลายครั้ง โดยเฉพาะในยุค คสช. มีการใช้ พ.ร.บ.โอนงบประมาณมาแล้ว 4 ครั้ง ตั้งแต่ปี 2558-2561 เป็นจำนวน 7,917.1 ล้านบาท, 22,106.5 ล้านบาท, 11,866.5 ล้านบาท และ 12,730.5 ล้านบาท ตามลำดับ หรือรวมกัน 54,620.6 ล้านบาท โดยการโอนงบประมาณพบว่า เป็นการโอนงบประมาณเข้าสู่งบกลางรายการเงินสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น เป็นจำนวน 7,917.1 ล้านบาท, 21,885.55 ล้านบาท 1,866.5 ล้านบาท และ 10,000 ล้านบาท หรือเงินงบประมาณส่วนมากที่ถูกโอนจะถูกโยกไปเป็นงบกลาง

ในแนวทางดังกล่าวมีนักการเมืองทั้งจากพรรคใหม่ พรรคเก่า หรือพรรคฝ่ายค้านและพรรคฝ่ายรัฐบาล ที่สนับสนุนแนวทางดังกล่าว เริ่มตั้งแต่พรรคใหม่ อย่างพรรคกล้า นำโดย กรณ์ จาติกวณิช หัวหน้าพรรคกล้า และอดีตรองหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ ที่เสนอให้ทุกกระทรวงตัดงบประมาณของตัวเอง กระทรวงละ 10% เพื่อมาใช้อุ้มเศรษฐกิจและเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากโรคระบาด สอดคล้องกับ ครม. ก็มีมติเมื่อ 5 เมษายน 2563 ที่บอกให้หน่วยงานรัฐต่างๆ จัดสรรงบประจำ ที่ไม่ใช่งบบุคลากร เช่น งบอบรมสัมมนา งบดำเนินการ ค่าน้ำค่าไฟ ที่ยังไม่จำเป็นต้องใช้ ให้กันออกมาร้อยละ 20 ต่อกระทรวง

ด้านพรรคฝ่ายค้าน นำโดย คุณหญิงสุดารัตน์ เกยุราพันธ์ ประธานยุทธศาสตร์พรรคเพื่อไทย ได้เสนอให้ตัดงบประมาณ อย่างน้อย 10-15% มาเป็นเงินแก้ปัญหาโควิด แต่พรรคก้าวไกล หรืออดีตพรรคอนาคตใหม่ นำโดย ศิริกัญญา ตันสกุล ที่เสนอให้มีการเกลี่ยงบประมาณ แต่ไม่ใช่วิธีการตัดงบทุกกระทรวงแต่ให้เลือกดูเป็นรายโครงการของแต่ละหน่วยงาน ว่าโครงการใดไม่มีความจำเป็นในสถานการณ์ปัจจุบัน เช่น งบของกรมส่งเสริมการค้าระหว่างประเทศ ที่มีหลายร้อยล้านบาท

ล่าสุด 7 เมษายน 2563 พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี แถลงว่า จะจัดทำพ.ร.บ.การโอนงบประมาณปี 2563 เพื่อนำเงินส่วนหนึ่งประมาณ 8 หมื่น-1 แสนล้านบาทกลับมาเติมงบกลาง และไม่ได้ทำการนำงบตัวเลขของแต่ละกระทรวงมาตัด 10% ด้วยเหตุผลว่า ทำได้ยาก เพราะมีงบบางส่วนที่โอนไม่ได้ เช่น งบประมาณบุคลากร

สอง ‘ก่อ’ งบใหม่ให้เข้ากับสถานการณ์

โดยปกติแล้ว รัฐบาลจะมี พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี เป็นกระเป๋าสตางค์หลักของรัฐบาล แต่ในกรณีจำเป็น รัฐบาลสามารถของบประมาณเพิ่มได้ด้วยการตรากฎหมายที่เรียกว่า พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม หรือ การตั้งงบกลางปี ซึ่งตามรัฐธรรมนูญ และ พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ ก็เขียนวิธีการได้มาซึ่งวงเงินงบประมาณเพิ่มเติมไม่ได้ต่างจากการจัดทำงบประมาณรายจ่ายประจำปีสักเท่าไร

ที่ผ่านมาในยุค คสช. มีการตั้งงบประมาณเพิ่มเติมถึง 3 ปีติดต่อกัน ตั้งแต่ปี 2559-2561 เป็นจำนวนเงิน 56,000 ล้านบาท, 32,661 ล้านบาท และ 190,000 ล้านบาท โดยการจัดทำงบกลางปี พบว่ามีการตั้งเป็นงบกลางถึง 60,182,748,600 ล้านบาท โดยตั้งเป็นงบกระตุ้นเศรษฐกิจและงบสำรองจ่ายกรณีฉุกเฉิน

แต่นอกเหนือไปจากการก่อตั้งงบกลางปีแล้ว อีกทางเลือกหนึ่งก็คือการก่องบประมาณก้อนใหม่ หรือการจัดทำ พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี 2564 ที่รัฐบาลสามารถวางแผนการเงินล่วงหน้าท่ามกลางสถานการณ์วิกฤติได้ ซึ่งปัจจุบัน ร่าง พ.ร.บ.งบประมาณฯ ปี 2564 กำลังอยู่ระหว่างการรับฟังความคิดเห็นของสำนักงบประมาณ จนถึงวันที่ 8 เมษายน 2563 และหลังจากมีการรับฟังความคิดเห็นแล้ว จะต้องให้คณะรัฐมนตรีเห็นชอบก่อนจะนำเสนอร่าง พ.ร.บ.งบประมาณฯ เข้าสู่สภาประมาณช่วงเดือนพฤษภาคม 2563

อย่างไรก็ดี ข้อมูลจากสำนักข่าวอิศรา ระบุว่า มติ ครม. เมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2563 พบว่าทุกกระทรวงและส่วนราชการยังคงได้รับจัดสรรงบประมาณตามกรอบเดิมที่ได้รับอนุมัติเมื่อวันที่ 17 มี.ค.2563 แต่มีการปรับปรุงรายละเอียดการจัดสรรงบภายในกระทรวงคิดเป็นวงเงิน 5,003 ล้านบาทเท่านั้น

ด้านพรรคฝ่ายค้าน นำโดยพรรคก้าวไกล ได้ออกมาให้ความเห็นว่า การจัดทำงบประมาณ 2564 โดยใช้งบปีก่อนเป็นตัวตั้ง แล้วขยับตัวเลขขึ้นลงเพียงเล็กน้อย ไม่สอดคล้องกับสถานการณ์ ควรจะใช้งบประมาณฐานศูนย์ (Zero-based budgeting) ที่ให้จัดทำงบประมาณโดยพิจารณาจากภารกิจและสถานการณ์ จัดลำดับความสำคัญงบประมาณใหม่ ตัดงบที่ไม่จำเป็น และเพิ่มงบให้รัฐมีสภาพคล่องในการรับมือวิกฤติ เช่น ตั้งเป็นงบกลางเพิ่มขึ้น

สาม ‘กู้’ เงินมาใช้เมื่อยามจำเป็น

วิธีการสุดท้ายในการเพิ่มสภาพคล่องให้กับรัฐบาลคือ ‘การกู้เงิน’ ซึ่ง การกู้เงินของรัฐบาลจะอยู่ภายใต้กฎหมาย พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 โดยกำหนดให้ กระทรวงการคลังกู้เงินได้ตามแต่ละกรณี เช่น การกู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ การกู้เพื่อเติมสภาพคล่องเงินคงคลัง การกู้เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม การกู้เพื่อปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะ หรือการให้หน่วยงานอื่นกู้ต่อ และการกู้เพื่อพัฒนาตราสารหนี้ในประเทศ ซึ่งการกู้ดังกล่าวก็จะมีกรอบเพดานการกู้ที่แตกต่างกันออกไป ดังนี้

หมายเหตุ: ข้อมูลจากบทความการพัฒนากรอบการชำระหนี้ของรัฐบาลเพื่อการรักษาวินัยการคลั่งอย่างยั่งยืน โดย ดร.พิมพ์เพ็ญ ลัดพลี และคณะ

นอกจากนี้ ตาม พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ ปี 2561 ยังมี ‘ช่องทางพิเศษ’ ไว้ให้รัฐบาลสามารถกู้เงินที่นอกเหนือไปจากที่บัญญัติไว้ตาม พ.ร.บ.หนี้สาธารณะ ได้ แต่ต้องตราเป็นกฎหมายและมีความจำเป็นเร่งด่วน 

ล่าสุด ได้มีการเปิดเผยข้อมูลแล้วว่า รัฐบาลจะทำการตราพระราชกำหนด 3 ฉบับ ด้วยกัน โดยฉบับแรก เป็นการออก พ.ร.ก.เงินกู้วงเงิน 1 ล้านล้านบาท ซึ่งจะแบ่งเป็น ใช้เยียวยาและด้านสาธารณสุข ประมาณ 6 แสนล้านบาท และ อีก 4 แสนล้านบาทเพื่อฟื้นฟูระบบเศรษฐกิจ ซึ่งเข้าข่ายเป็นการใช้ช่องทางพิเศษตาม พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลัง

ส่วน พ.ร.ก.อีก 2 ฉบับ เป็นการให้ธนาคารแห่งประเทศไทย ปล่อยกู้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ หรือ ซอฟต์โลน ให้ SMEs หรือกลุ่มผู้ประกอบการรายย่อย และให้อำนาจธนาคารแห่งประเทศไทยซื้อหุ้นกู้หรือตราสารหนี้ของเอกชน รวมวงเงินไม่เกิน 9 แสนล้านบาท แต่ยังไม่มีการเปิดเผยแหล่งที่มาของเงินอย่างชัดเจน

อย่างไรก็ดี การกู้เงินของรัฐบาลต้องเป็นไปตามกรอบการบริหารหนี้สาธารณะเพื่อความยั่งยืนทางการคลัง เช่น ยอดหนี้สาธารณะคงค้างต้องไม่เกินร้อยละ 60 ของจีดีพี ซึ่งข้อมูลของเดือนกุมภาพันธ์ ปี 2563 อยู่ที่ ร้อยละ 41.44 ต่อ GDP ทำให้ตัวเลขประมาณการที่รัฐบาลจะกู้เงินสร้างหนี้ได้ อยู่ที่ไม่เกิน 3.1 ล้านล้านบาท ซึ่งวงเงินรวมทั้งหมดที่มีการเปิดเผยยังอยู่ที่ 1.9 ล้านล้านบาทเท่านั้น

แต่หากรัฐบาลจะกู้เงินเพิ่มเกินจากกรอบเพดานดังกล่าว รมว.คลังฯ จะต้องรายงานเหตุผล วิธีการ และระยะเวลาในการทําให้สัดส่วนดังกล่าวอยู่ภายในสัดส่วนที่กําหนดต่อคณะรัฐมนตรี พร้อมต้องเปิดเผยข้อมูลให้สาธารณชนทราบ

จากทั้งสามแนวทางดังกล่าว จะเห็นได้ว่า รัฐบาลนั้นมีเครื่องมือมากมายในการเสริมสภาพคล่องโดยไม่จำเป็นจะต้องเลือกใช้วิธีการใดวิธีการหนึ่งอย่างสุดโต่ง เพราะการใช้งบประมาณอย่างไม่เหมาะสม ไม่ระมัดระวัง ท่ามกลางวิกฤติโรคระบาดที่กำลังจะเปลี่ยนโฉมหน้าเศรษฐกิจโลก อาจจะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจไทยอย่างหนักหน่วงและยาวนาน

รัฐบาลจำเป็นจะต้องรู้จักรีดไขมัน เกลี่ยงบประมาณที่ไม่จำเป็นมาใช้ในภารกิจสำคัญ และต้องวางแผนตั้งงบประมาณให้เข้ากับสถานการณ์ รวมถึงหากรัฐบาลจำเป็นจะต้องกู้ ก็ต้องทำให้ประชาชนแน่ใจก่อนว่า มีการเกลี่ยงบประมาณและการตั้งงบประมาณอย่างเหมาะสมเพียงพอแล้ว เพื่อให้แน่ใจว่าการกู้เงินรัฐบาลจะเปลี่ยนวิกฤติเป็นโอกาสในการพัฒนาประเทศ มิใช่การเพิ่มวิกฤติใหม่ให้กับประเทศ