ปลายเดือนมีนาคม 2563 ชัดเจนแล้วว่าวิกฤติโคโรนาไวรัส 2019 หรือโควิด-19 จะส่งผลสะเทือนทั่วโลกรวมถึงในประเทศไทยไปอีกอย่างน้อยเป็นเวลาหลายเดือน การชะงักงันของห่วงโซ่อุปทานสินค้าและบริการซึ่งมีจีนเป็นหัวจักรสำคัญ ตลอดจนมาตรการ “ปิดเมือง” “ปิดประเทศ” และ “กักตัว 14 วัน” ของรัฐบาลทั่วโลกรวมทั้งไทยเพื่อรักษาระดับการติดเชื้อให้ไม่เกินกำลังของระบบสาธารณสุขในประเทศ กำลังส่งผลกระทบรุนแรงกว้างขวาง ไม่เพียงแต่เฉพาะภาคการท่องเที่ยวและการบินซึ่งได้รับผลกระทบทางตรงเท่านั้น แต่ยังรวมถึงชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนธรรมดา โดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อยที่ยังชีพแบบหาเช้ากินค่ำ ไม่อาจทำตามนโยบาย “ห่างกันทางสังคม” หรือ social distancing ของรัฐได้ ถ้าปราศจากมาตรการเยียวยาและชดเชยรายได้ที่หายไป

ในประเทศไทยที่เศรษฐกิจชะลอตัวอยู่แล้ว วิกฤติโควิด-19 เท่ากับซ้ำเติมเศรษฐกิจให้ดิ่งหนักยิ่งกว่าเดิม โดยเฉพาะในเมื่อภาคการท่องเที่ยวเปรียบเป็น “เส้นเลือดใหญ่” ของระบบเศรษฐกิจ เกี่ยวข้องกับคนไทยทั้งทางตรงและทางอ้อมมากกว่า 30 ล้านคนทั่วประเทศ

เศรษฐกิจที่ถูกซ้ำเติมด้วยโควิด-19 ย่อมทำให้ปัญหา “หนี้สิน” ของลูกหนี้ โดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อย ยิ่งหนักอึ้งยากรับมือ ยิ่งขาดรายได้ยิ่งไม่มีเงินจ่าย ยิ่งไม่จ่ายดอกเบี้ยยิ่งพอกพูน ยิ่งยากที่จะปลดหนี้ได้ในระยะยาว เมื่อเดือนมกราคม 2563 ที่ผ่านมา ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) เปิดเผยในรายงานการประเมินเสถียรภาพระบบการเงินไทยปี 2562 ว่า สถานการณ์หนี้ครัวเรือนไทยยังอยู่ในระดับที่น่ากังวล โดยอยู่ที่ 79.1% ของจีดีพี และแนวโน้มยังเพิ่มสูงขึ้นจากภาวะเศรษฐกิจที่ชะลอตัว โดยหนี้ครัวเรือนนั้น “ส่วนใหญ่เป็นหนี้เพื่อการบริโภค ผ่อนสั้นแต่ดอกเบี้ยสูง และหากครัวเรือนเผชิญปัจจัยลบในอนาคต เช่น รายได้ลดลง จะเพิ่มโอกาสของการผิดนัดชำระหนี้สูงขึ้น”

ด้วยเหตุนี้ การแบ่งเบาภาระหนี้สินจึงเป็นมาตรการที่ขาดไม่ได้ในภาวะวิกฤติโควิด-19

จนถึงวันนี้เราได้เห็นธนาคารแทบทุกแห่งทยอยออกมาตรการช่วยเหลือลูกหนี้ มากบ้างน้อยบ้างต่างกันไป (เปรียบเทียบมาตรการของธนาคารต่างๆ ได้จากหน้านี้ของเว็บไซต์ ธปท.) ส่วนรัฐบาลก็เริ่มประกาศมาตรการเยียวยาและเพิ่มสภาพคล่อง ยกตัวอย่างเช่น วันที่ 24 มีนาคม 2563 แถลงว่าจะให้ธนาคารเฉพาะกิจของรัฐ อาทิ กรุงไทย ออมสิน ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) ปล่อยสินเชื่อฉุกเฉิน 10,000 บาทต่อคน ดอกเบี้ย 0.1% โดยไม่ต้องมีหลักประกัน ให้กับผู้ประกอบอาชีพอิสระที่ไม่อยู่ในระบบประกันสังคม เป็นต้น

ผู้เขียนเห็นว่ามาตรการเหล่านี้แม้เป็นเรื่องดี แต่ก็ยังไม่เพียงพอเมื่อเทียบกับขนาดของปัญหา และแนวโน้มที่สถานการณ์หนี้ครัวเรือนจะเลวร้ายลงอีกมาก เมื่อดูแนวโน้มเศรษฐกิจว่าจะดิ่งลงตลอดหลายเดือนข้างหน้า

ย้อนไปสมัยที่เกิดวิกฤติต้มยำกุ้ง 2540 ภาคธนาคารของเราอ่อนแอ ประชาชนโดยเฉพาะรากหญ้าเข้มแข็ง วันนี้ในวิกฤติโควิด-19 สถานการณ์กลับข้าง ประชาชนอ่อนแอ แต่ภาคธนาคารเข้มแข็งมาก (ทำกำไรรวมกันกว่า 200,000 ล้านบาทในปี 2562) ดังนั้นก็ถูกต้องแล้วที่ธนาคารจะแสดงบทบาทมากขึ้น ยกระดับมาตรการช่วยเหลือลูกหนี้ที่แสดงเจตนารมณ์อย่างชัดเจนว่า จะ “ร่วมทุกข์ร่วมสุข” กับคนในสังคม มากไปกว่าการใช้มาตรการปรับโครงสร้างหนี้ที่ธนาคารทำเป็นปกติอยู่แล้วสำหรับลูกหนี้ที่ประสบปัญหา

ผู้เขียนแบ่งข้อเสนอเกี่ยวกับมาตรการบรรเทาทุกข์ลูกหนี้ที่ธนาคารและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องควรทำเพิ่มเติมจากมาตรการที่ประกาศไปแล้ว ออกเป็น 5 ประเด็น ดังต่อไปนี้

1. แนวคิดหลักที่ควรใช้ในการบรรเทาทุกข์

1.1 การผ่อนปรนกฎเกณฑ์ปกติ – ดังที่ได้กล่าวข้างต้นว่า วิกฤติโควิด-19 เป็นโรคระบาดระดับโลกซึ่งส่งผลกระทบอย่างรุนแรงและมีแนวโน้มที่จะยืดเยื้อต่อไปอีกหลายเดือน และเป็น “เหตุสุดวิสัย” ที่ส่งผลต่อความสามารถในการชำระหนี้ โดยที่ไม่ใช่ความผิดของลูกหนี้ ด้วยเหตุนี้ สถาบันการเงินจึงสมควรผ่อนปรนหรือยกเว้นกฎเกณฑ์ที่ปกติลูกหนี้ต้องจัดเตรียมในการขอปรับโครงสร้างหนี้ เช่น แผนการหารายได้ในระยะ 12 เดือนข้างหน้า ฯลฯ สำหรับทั้งลูกหนี้รายย่อยและลูกหนี้ธุรกิจที่ทำงานในธุรกิจที่ได้รับผลกระทบโดยตรงจากโควิด-19 และมาตรการบังคับระยะห่างทางสังคม (social distancing) ของภาครัฐ อาทิ ธุรกิจท่องเที่ยว โรงแรม การบิน สถานบันเทิง และร้านอาหาร เป็นต้น ทั้งนี้ เนื่องจากเป็นที่ชัดเจนอยู่แล้วว่าผู้ที่เกี่ยวข้องกับธุรกิจเหล่านี้ได้รับผลกระทบ ธนาคารไม่จำเป็นต้องขอดูหลักฐานเพิ่มเติมอีก ยิ่งผ่อนปรนกฎเกณฑ์ได้มากเพียงใด ก็จะช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบได้อย่างทันท่วงทีเพียงนั้น

1.2 การพักชำระหนี้ ควรพักชำระทั้งเงินต้นและดอกเบี้ย (payment holiday) – ธนาคารหลายแห่งประกาศมาตรการช่วยเหลือด้วยการขยายเวลาผ่อนชำระ ลดยอดผ่อนต่องวด ลดอัตราดอกเบี้ย และพักชำระหนี้ แต่การพักชำระหนี้ของธนาคารแทบทุกแห่งให้พักชำระแต่เงินต้นเท่านั้น ลูกหนี้ยังคงต้องจ่ายดอกเบี้ยต่อไปตามกำหนดการเดิม วิธีนี้ดูเผินๆ อาจเป็นเรื่องดี แต่แท้ที่จริงลูกหนี้ยังต้องวิ่งหาเงินมาจ่ายดอกเบี้ย และภาระหนี้รวมจะเพิ่มขึ้นภายหลังจากที่ช่วงเวลาพักชำระหมดลง เนื่องจากเวลาที่เราผ่อนธนาคารแต่ละงวด ธนาคารจะเอาเงินที่เราจ่ายไป “ลดต้นลดดอก” คือธนาคารคำนวณบางส่วนเป็นเงินต้น บางส่วนเป็นดอกเบี้ย ในเมื่อเงินต้นไม่ลดลงระหว่างช่วงเวลาพักชำระหนี้ แปลว่าสุดท้ายเมื่อจบช่วงนี้ไปแล้ว ภาระหนี้ของเราจะเพิ่มขึ้น เพราะต้องจ่ายดอกเบี้ยบนเงินต้นที่มากกว่าถ้าผ่อนแบบลดต้นลดดอกตามปกติ (ยังไม่นับว่าภาระดอกเบี้ยอาจปรับตัวสูงกว่าเดิม ถ้าเป็นอัตราดอกเบี้ยแบบขั้นบันไดหรือลอยตัวภายหลัง) ด้วยเหตุนี้ การพักชำระแต่เงินต้นจึงช่วยได้เพียงชั่วคราว และในอนาคตลูกหนี้สุ่มเสี่ยงที่จะเดือดร้อนกว่าเดิมจากภาระหนี้ที่สูงขึ้น การพักชำระหนี้เพื่อบรรเทาทุกข์จึงสมควรพักชำระ ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ย และสำหรับกลุ่มที่เดือดร้อนที่สุด ธนาคารควรพิจารณาผ่อนผันไม่คิดดอกเบี้ยผิดนัดบนยอดหนี้ที่ค้างชำระ และยกหนี้บางส่วน (haircut) ให้ด้วย

1.3 โดยปกติ ธนาคารจะคำนึงถึงความเสี่ยง “จริยวิบัติ” (moral hazard) นั่นคือ ถ้าลูกหนี้ปักใจเชื่อว่าธนาคารจะยกหนี้หรือลดหนี้ให้ ลูกหนี้บางรายอาจเอาสินเชื่อไปใช้ผิดวัตถุประสงค์ ใช้เงินสุรุ่ยสุร่ายแทนที่จะเอาเงินกู้ไปทำกิจกรรมที่จะก่อให้เกิดรายได้ (จะได้มีเงินมาใช้หนี้) อย่างไรก็ดี ในเมื่อชัดเจนว่าวิกฤติโควิด-19 และเศรษฐกิจซบเซาไม่ใช่ความผิดของลูกหนี้ ธนาคารก็ไม่ควรเป็นห่วงเรื่องความเสี่ยงจริยวิบัติมากนัก ตราบใดที่ธนาคารสื่อสารอย่างชัดเจนว่า มาตรการของธนาคารในช่วงนี้เป็นการ “บรรเทาทุกข์” ให้กับลูกหนี้ชั่วคราวในช่วงโควิด-19 ระบาดเท่านั้น เพื่อร่วมทุกข์ร่วมสุขกับสังคม

REUTERS/Soe Zeya Tun

2. แนวทางบรรเทาทุกข์สำหรับลูกหนี้รายย่อยและ SMEs

ผู้เขียนเห็นว่า สำหรับลูกหนี้ของธนาคารพาณิชย์ ธปท. ควรกำหนดให้ธนาคารทุกแห่งมีมาตรการดังต่อไปนี้ สำหรับหนี้ทุกประเภทของลูกหนี้รายย่อยที่ได้รับผลกระทบทางตรงจากโควิด-19 และมาตรการของภาครัฐ อาทิ ภาคการท่องเที่ยว โรงแรม ร้านอาหาร สถานบันเทิง – ไม่ว่าจะเป็นผู้ประกอบการรายย่อย SMEs หรือลูกจ้างในธุรกิจเหล่านี้ก็ตาม

2.1 พักชำระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ย เป็นเวลาไม่น้อยกว่า 3 เดือน (ตรงกับมาตรการที่ ธปท. ประกาศ ณ 25 มีนาคม 2563)

2.2 งดการเก็บค่าธรรมเนียมที่จำเป็นต่อการรักษาสภาพคล่อง อาทิ ค่าธรรมเนียมบัตรเครดิต ค่าธรรมเนียมเงินกู้เบิกเกินบัญชี (overdraft) ชั่วคราว

2.3 สำหรับผู้ประกอบการขนาดย่อยและ SMEs – ธปท. อาจปล่อยกู้ดอกเบี้ยต่ำให้ธนาคารไปปล่อยต่อเพื่อเสริมสภาพคล่อง โดยยกหนี้ (haircut) หนี้ส่วนที่ผู้ประกอบการใช้ในการจ่ายเงินเดือนหรือค่าจ้าง เพื่อสร้างแรงจูงใจให้กิจการไม่ไล่ลูกจ้างออกในช่วงวิกฤติ

ธปท. ควรให้ธนาคารพิจารณาผ่อนผันไม่คิดดอกเบี้ยผิดนัดบนยอดหนี้ที่ค้างชำระ และยกหนี้บางส่วน (haircut) ให้กับลูกหนี้ที่ได้รับผลกระทบรุนแรงด้วย

ธปท. สามารถแบ่งเบาภาระและต้นทุนทางการเงินของสถาบันการเงินในการดำเนินนโยบายข้างต้น ด้วยการผ่อนปรนเกณฑ์การปรับโครงสร้างหนี้ ผ่อนปรนกฎการตั้งสำรอง (reserve requirements) ของธนาคารเป็นการชั่วคราวในช่วงวิกฤติสำหรับหนี้บรรเทาทุกข์ รวมถึงเข้าไปเป็นผู้ค้ำประกันหนี้บรรเทาทุกข์บางส่วนด้วย

สำหรับลูกหนี้นอกระบบ ซึ่งโดยมากเป็นผู้มีรายได้น้อย นอกเหนือจากมาตรการที่รัฐประกาศเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2563 (เงินอุดหนุน, สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ) แล้ว ควรส่งเสริมให้ธนาคารเฉพาะกิจของรัฐ โดยเฉพาะธนาคารออมสิน เข้าไป refinance หนี้นอกระบบบางส่วน โดยผ่อนปรนหลักเกณฑ์ปกติของธนาคารในการปล่อยสินเชื่อ (เนื่องจากปัญหาหนึ่งของโครงการ refinance หนี้นอกระบบที่ผ่านมาก็คือ รัฐบาลประกาศนโยบาย แต่ธนาคารของรัฐยังคงใช้เกณฑ์ปกติของธนาคารในการปล่อยสินเชื่อ ส่งผลให้ลูกหนี้นอกระบบจำนวนมากไม่ผ่านเกณฑ์ (เพราะมีรายได้น้อยกว่าและเดือดร้อนกว่าคนทั่วไป) ทำให้เข้าไม่ถึงโครงการดังกล่าว

สำหรับลูกหนี้กลุ่มเกษตรกร (ซึ่งเดือดร้อนมากอยู่แล้วจากภัยแล้งติดกันตั้งแต่ปีกลาย) ควรให้ ธกส. ยกหนี้ (haircut) บางส่วนให้กับกลุ่มที่เป็นหนี้เรื้อรัง รวมถึงพักชำระหนี้ ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ย เช่นเดียวกับลูกหนี้ของธนาคารพาณิชย์ และรัฐควรถือโอกาสนี้ปฏิรูป ธกส. ให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น (อ่านเพิ่มเติมได้ในบทความ “fair loan ต้องมาก่อน smart farmer”)

3. แนวทางบรรเทาทุกข์และสร้างแรงจูงใจสำหรับลูกหนี้ธุรกิจ

ธุรกิจขนาดใหญ่ และกิจการที่ไม่ได้รับผลกระทบทางตรงจากโควิด-19 และมาตรการ “ปิดเมือง” ของภาครัฐอาจได้รับผลกระทบทางอ้อมที่กินเวลาหลายเดือนเช่นกันจากภาวะซบเซาของภาคการท่องเที่ยวและเศรษฐกิจโดยรวม ผู้เขียนเห็นว่าธนาคารควรมีมาตรการช่วยเหลือธุรกิจเหล่านี้เช่นกัน เพียงแต่เข้มข้นน้อยกว่าผู้ประกอบการรายย่อยและลูกหนี้รายย่อยที่ได้รับผลกระทบทางตรง (ในข้อ 1.) ซึ่งอาจใช้ส่วนผสมระหว่างการปรับลดอัตราดอกเบี้ย ขยายเวลาผ่อนชำระ งดค่าธรรมเนียมชั่วคราว และการพักชำระหนี้และดอกเบี้ย แล้วแต่กรณี

ในกรณีที่ธนาคารปรับโครงสร้างหนี้ หรือปล่อยสินเชื่อเพิ่มเติมให้กับลูกหนี้ธุรกิจ (เพื่อเสริมสภาพคล่อง) ธนาคารควรเสนอเงื่อนไขพิเศษสำหรับบริษัทที่ไม่ไล่ลูกจ้างออก หรือบีบบังคับให้ลูกจ้างลางานโดยไม่ได้ค่าจ้าง (leave without pay) ในช่วงนี้ เพื่อสร้างแรงจูงใจให้กิจการไม่ไล่ลูกจ้างออกในช่วงวิกฤติ

(อันที่จริง ผู้เขียนเห็นว่ากองทุนเสริมสภาพคล่องมูลค่ากว่า 1 ล้านล้านบาท ที่ ธปท. ออกมาเพื่อเสริมสภาพคล่องในตลาดเงิน ก็สามารถใส่เงื่อนไขทำนองนี้ได้เช่นกัน เพื่อจูงใจไม่ให้บริษัทผู้ออกหุ้นกู้ไล่ลูกจ้างออก)

4. แนวทางบรรเทาทุกข์ลูกหนี้ของกรมบังคับคดี ศาล และเครดิตบูโร

องคาพยพอื่นๆ ในระบบหนี้ของไทย ไม่ว่าจะเป็นกรมบังคับคดี ศาล และเครดิตบูโร ควรมีบทบาทในการบรรเทาทุกข์ของลูกหนี้เช่นกัน เพื่อให้แนวนโยบายทั้งหมดเป็นไปในทิศทางเดียวกัน ยกตัวอย่างเช่น ศาลและกรมบังคับคดีสามารถร่วมกันประกาศว่า จะชะลอการบังคับคดีล้มละลาย และชะลอการตัดสินคดีที่เกี่ยวกับหนี้สินทั้งหมดในศาล อาทิ คดีค้างหนี้บัตรเครดิต ออกไปเป็นเวลา 3 เดือน ส่วนเครดิตบูโรก็สามารถประกาศให้ความรู้ทางการเงินกับลูกหนี้ที่จำเป็นต้องปรับโครงสร้างหนี้ และยกเว้นการปรับเครดิตสกอร์ (credit score) ของลูกหนี้รายย่อยที่ประสบปัญหาเป็นการชั่วคราว ระหว่างที่ลูกหนี้รายนั้นเข้าโครงการบรรเทาทุกข์ของธนาคาร (ตามข้อ 2. ข้างต้น)

5. มาตรการเชิงโครงสร้างในระยะยาว และโอกาสทางธุรกิจของธนาคาร

ปัญหาหนี้ครัวเรือนของคนไทยนั้นเป็นปัญหามาช้านาน แต่เราแทบไม่เคยเห็นการแก้ไขในระดับโครงสร้างอย่างจริงจัง ผู้เขียนเห็นว่า มาตรการบรรเทาทุกข์ของลูกหนี้ดังที่อธิบายไปข้างต้นนั้น ควรนับเป็น “จุดเริ่มต้น” ของมาตรการเชิงโครงสร้างอื่นๆ ที่จำเป็นต่อการแก้ปัญหาหนี้ครัวเรือนในระยะยาว ไม่ว่าจะเป็นการผลักดันกฎหมายล้มละลายโดยสมัครใจของบุคคล (ปัจจุบันเรามีแต่กฎหมายล้มละลายโดยสมัครใจของธุรกิจเท่านั้น) หรือการผลักดันระบบการไกล่เกลี่ยข้อพิพาททางเลือกนอกชั้นศาล (Alternative Dispute Resolution: ADR) ในการเจรจาข้อพิพาททางการเงิน เพื่อลดการนำข้อพิพาทระหว่างธนาคารกับลูกหนี้รายย่อยขึ้นสู่ชั้นศาลและลดภาวะช่องว่างทางการกำกับดูแล (อ่านรายละเอียดเรื่อง ADR ได้ในรายงาน “นวัตกรรมผลิตภัณฑ์ทางการเงินที่รับผิดชอบสำหรับลูกค้ารายย่อย” ซึ่งผู้เขียนเป็นหัวหน้าโครงการ

นอกจากนี้ ธนาคารต่างๆ ควรมองปัญหาหนี้ครัวเรือน และความเดือดร้อนของลูกนี้ในภาวะโควิด-19 ระบาด ว่าเป็น “โอกาสทางธุรกิจ” ของธนาคารเช่นกัน อาทิ โอกาสในการผนวกความรู้เรื่องทางการเงิน (financial literacy) เข้าไปในผลิตภัณฑ์และการให้บริการ โดยเฉพาะแอปพลิเคชันธนาคารมือถือหรือ mobile banking และโอกาสในการดึงดูดลูกค้ารายใหม่ ด้วยการแสดงความจริงใจว่าธนาคารอยาก “ร่วมทุกข์ร่วมสุข” อยากช่วยลดภาระหนี้ให้กับลูกค้ายามลำบาก ช่วยให้รอดพ้นจากภาวะวิกฤติ และลืมตาอ้าปากได้อย่างแท้จริง ซึ่งก็นับเป็นการช่วยเหลือเศรษฐกิจไทยโดยรวมด้วย

Tags: , , ,