คสช. มาตรา 44 และการแบ่งเขตเลือกตั้ง ที่เต็มไปด้วยกลเม็ดเด็ดพราย

หลัง พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้าคสช. ใช้มาตรา 44 ออกคำสั่งที่ 16/2561 ให้ กกต. มีอิสระในการแบ่งเขตเลือกตั้งใหม่และให้คสช. และครม. เข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องกับการแบ่งเขตเลือกตั้งใหม่ ผลปรากฏว่า มีเขตเลือกตั้งเปลี่ยนแปลงไป 11 เขต

ทั้ง 11 เขตนั้น เป็นเขตเลือกตั้งในพื้นที่ของพรรคที่สนับสนุนคสช. จนเกิดเป็นคำถามว่า คสช. กำลังใช้วิธีการแบ่งเขตเลือกตั้งแบบอยุติธรรม (Gerrymandering) เพื่อผลประโยชน์ทางการเมืองของตัวเองหรือไม่

Gerrymandering การแบ่งเขตเลือกตั้งที่เต็มไปด้วยเล่ห์เหลี่ยม 

เขตเลือกตั้งเป็นปัจจัยสำคัญอย่างหนึ่งที่จะมีผลต่อการเลือกตั้ง นอกจากจะบอกถึงขอบเขตความรับผิดชอบของผู้แทนในพื้นที่นั้นๆ ที่ประชาชนจะไปลงคะแนนว่าอยากได้ใครมาเป็นผู้แทนหรือเป็นส.ส.เขต พรรคการเมืองก็ต้องประเมินว่าจะกระจายผู้สมัครรับเลือกตั้งในเขตไหนอย่างไร เพื่อจะชนะในเขตเลือกตั้งนั้นๆ และได้ที่นั่งในสภาให้ได้มากที่สุด

การแบ่งเขตเลือกตั้ง มีผลต่อคะแนนเสียงที่แต่ละพรรคจะได้รับ จึงไม่ใช่เรื่องแปลกที่จะมีการโกงด้วยการออกแบบเขตเลือกตั้งอย่างไม่เป็นธรรม หรือที่เรียกกันว่า Gerrymandering ซึ่งเป็นการแบ่งเขตเลือกตั้งเพื่อที่จะให้พรรคบางพรรคได้ประโยชน์สูงสุดจากการแบ่งเขตเลือกตั้ง

โดยที่มาของคำนี้ มาจากผู้ว่าการรัฐที่ชื่อ Elbridge Gerry ของรัฐแมสซาชูเซตส์ ที่ผ่านกฎหมายเพื่อเปลี่ยนแปลงเขตการเลือกตั้งขึ้นมาใหม่ เพื่อให้พรรคชื่อว่า Democratic-Republican เป็นพรรคชนะการเลือกตั้งวุฒิสภาในรัฐของตนเมื่อปี ค.ศ. 1812 และมีการอธิบายผ่านภาพตัวอย่างดังนี้

ภาพประกอบ Gerrymandering ของ WashingtonPost

จากภาพเราจะเห็นได้ว่า การออกแบบเขตเลือกตั้งสามารถกำหนดชัยชนะของผู้สมัคร ส.ส. ในแต่ละเขตได้เลย เช่นภาพตัวอย่างจากหนังสือพิมพ์วอชิงตันโพสต์ ที่กำหนดให้มีผู้แทนได้ 5 คน จากประชากร 50 คน แบ่งเป็น สีฟ้า 30 คน และสีแดง 20 คน ทั้งนี้ หากเราแบ่งเขตเลือกตั้งตามภาพรูปแบบที่ 1 เราก็จะได้สัดส่วนตัวแทนเป็นแดง 2 คน และ ฟ้า 3 คน ซึ่งตรงกับจำนวนประชากรจริงที่มีสีฟ้าคิดเป็นสัดส่วน 3 ต่อ 5 ของประชาชนทั้งหมด

แต่ถ้าเราแบ่งเขตตามภาพรูปแบบที่ 2 จำนวนสัดส่วนตัวแทนจะเปลี่ยนไปกลายเป็นมีตัวแทนที่เป็นสีน้ำเงิน 5 คน จากเดิมที่มีแดง 2 คน ฟ้า 3 คนที่ตรงกับสัดส่วนของประชาชน และในขณะเดียวกัน หากเราแบ่งเขตตามภาพรูปแบบที่ 3 จะพบว่าสัดส่วนตัวแทนจะเปลี่ยนไปเป็น แดง 3 คน ฟ้า 2 คน ทั้งที่ถ้าเราดูจำนวนประชากรทั้งหมด สีฟ้าคิดเป็นสัดส่วนที่มากกว่าสีแดงด้วยซ้ำ ดังนั้น การแบ่งเขตเลือกตั้งแบบอยุติธรรม (Gerrymandering) จึงเป็นวิธีการสำคัญในการบิดเบือนเสียงของประชาชนอย่างไม่เป็นธรรมผ่านการแบ่งเขตเลือกตั้ง

เกณฑ์การแบ่งเขตเลือกตั้ง ตาม พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.

ย้อนกลับมาที่การแบ่งเขตเลือกตั้งของไทย กำหนดว่า ส.ส.จะมีทั้งหมด 500 คน เป็นส.ส.เขต 350 คน และส.ส.บัญชีรายชื่อ 150 คน

ในการแบ่งเขตเลือกตั้งนั้น ตามหลักการที่หวังจะให้ ส.ส.เขตทำหน้าที่ดูแลประชาชนในพื้นที่ของตัวเอง ดังนั้นจึงใช้วิธีคำนวณจำนวนราษฎรตามฐานทะเบียนราษฎรปี 2560 ซึ่งมีทั้งหมด 66,188,503 คน หารด้วยจำนวน ส.ส. 350 เขต ผลออกมาได้ว่า ราษฎรเฉลี่ย 189,110 คน ต่อ ส.ส. หนึ่งคน

จังหวัดที่มีจำนวนราษฎรไม่ถึง 189,110 คน ให้จังหวัดนั้นมี ส.ส. แบบแบ่งเขตได้หนึ่งคน (มี 8 จังหวัดที่มี ส.ส. แบบแบ่งเขตจังหวัดละหนึ่งคน คือ ตราด นครนายก พังงา แม่ฮ่องสอน ระนอง สมุทรสงคราม สิงห์บุรี และอ่างทอง) ส่วนจังหวัดที่มีจำนวนราษฎรเกินจำนวนราษฎรต่อ ส.ส.แบบแบ่งเขตหนึ่งคน ให้เพิ่มที่นั่ง ส.ส.ไปตามสัดส่วน

ส่วนเรื่องที่ว่าจะแบ่งเขตเลือกตั้งอย่างไร ในพ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2561 หรือ “พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.ฯ” มาตรา 27 ระบุเกณฑ์การแบ่งเขตเลือกตั้งไว้ว่า

1. เขตเลือกตั้งต้องมีพื้นที่ติดกัน คือ ให้รวมอําเภอต่างๆ เป็นเขตเลือกตั้ง โดยคํานึงถึงพื้นที่ที่ติดต่อใกล้ชิดกัน ความสะดวกในการคมนาคมระหว่างกัน และการเคยอยู่ในเขตเลือกตั้งเดียวกัน ทั้งนี้ ถ้าการรวมอําเภอแล้วทําให้มีจํานวนราษฎรมากหรือน้อยเกินไป ให้แยกตําบลในอำเภอเดียวกันได้ แต่จะแยกหรือรวมเฉพาะเพียงบางส่วนของตําบลไม่ได้
2. ในกรณีที่ไม่สามารถแบ่งเขตเลือกตั้งตามข้อ (1) ได้ ให้แบ่งเขตเลือกตั้งตามสภาพของชุมชนที่ราษฎรมีการติดต่อกันเป็นประจําในลักษณะที่เป็นชุมชนเดียวกันหรือใกล้เคียงกันและสามารถเดินทางติดต่อกันได้โดยสะดวก โดยจะต้องทําให้จํานวนราษฎรมีจํานวนใกล้เคียงกันมากที่สุด
3. เปิดโอกาสให้พรรคการเมืองและประชาชนมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาเกี่ยวกับการแบ่งเขตเลือกตั้งตามข้อ 1 และ 2 ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่ กกต. กําหนด

กล่าวโดยสรุปก็คือ หลักการในการแบ่งเขตเลือกตั้งจะวางอยู่บนเรื่อง ‘จำนวนประชากรในเขตเลือกตั้ง’ ที่ควรมีสัดส่วนที่เท่ากัน และเรื่อง ‘พื้นที่’  ที่ควรมีรูปทรงต่อกัน พยายามไม่ตัดอำเภอหรือห้ามตัดพื้นที่ในตำบลเดียวกัน และต้องไม่สร้างภาระให้กับผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง เช่น ประชาชนเดินทางสะดวกและมีความคุ้นชิน

คสช. ใช้ ม.44 รื้อเขตเลือกตั้งใหม่

เมื่อการเลือกตั้งขยับเข้ามาเรื่อยๆ ทำให้ คสช. เข้ามา ‘ช่วย’ กกต.แบ่งเขตเลือกตั้งถึงสองครั้ง ครั้งแรก ได้แก่ คำสั่งหัวหน้าคสช. ที่ 13/2561 ที่ให้อำนาจ กกต. แบ่งเขตเลือกตั้งได้ก่อนโดยไม่จำเป็นต้องรอ พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.ฯ มีผลใช้บังคับ ส่วนครั้งที่สอง คือ คำสั่งหัวหน้าคสช.ที่ 16/2561 ที่ให้ กกต. สามารถแบ่งเขตเลือกตั้งใหม่ได้ หาก คสช. และ ครม. ได้รับเรื่องร้องเรียน และ กกต. มีอำนาจโดยอิสระในการแบ่งเขตเลือกตั้งโดยไม่ต้องยึดตามระเบียบหรือกฎหมายที่เกี่ยวข้องก็ได้

ทั้งนี้ แม้ พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.ฯ พ.ศ. 2561 กำหนดหลักเกณฑ์ในการแบ่งเขตเลือกตั้งไว้ว่า ให้รวมอำเภอต่างๆ เข้าเป็นเขตเลือกตั้ง แต่หากจำเป็นอาจแยกตำบลออกมาจากอำเภอได้ แต่จะแบ่งตำบลออกจากกันไม่ได้ ทั้งนี้ การแบ่งเขตต้องคำนึงถึงชุมชนและความสะดวกในการคมนาคมของชุมชน และต้องเปิดโอกาสให้ประชาชนและพรรคการเมืองมีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็น

ดังนั้น ภายใต้คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 16/2561 ทำให้ กกต. ไม่จำเป็นต้องทำตามระเบียบหรือหลักเกณฑ์ของกฎหมาย เช่น การคำนึงถึงจำนวนประชาชน พื้นที่ที่ต้องมีความใกล้เคียงเหมาะสม รวมถึงไม่ต้องพิจารณาการรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับเขตเลือกตั้งที่ผ่านมาได้ และถือว่า กกต. กระทำการดังกล่าวโดยชอบด้วยกฎหมาย

กกต. แก้เขตเลือกตั้งใหม่ ในพื้นที่พรรคหนุนคสช.

ภายหลังมีคำสั่งหัวหน้าคสช. ที่ 16/2561 กกต. ได้มีการแบ่งเขตเลือกตั้งใหม่ โดยมีเขตเลือกตั้งจำนวน 11 จังหวัดที่มีรูปแบบเขตเลือกตั้งไม่ตรงตามรูปแบบที่ กกต.จังหวัด เคยเสนอไว้ คือ นครราชสีมา สุรินทร์ มหาสารคาม ยโสธร สกลนคร อุดรธานี นครสวรรค์ นครปฐม เชียงราย สุโขทัย และชัยนาท โดยการแบ่งเขตดังกล่าวถูกวิจารณ์ว่าเป็นการเอื้อประโยชน์ให้กับพรรคพลังประชารัฐ และส่วนใหญ่เป็นพื้นที่เดิมของพรรคเพื่อไทย

สำหรับเขตเลือกตั้งที่ถูกพูดถึงเป็นอันดับต้นๆ คือ เขตเลือกตั้งในพื้นที่จังหวัดสุโขทัย ซึ่งเป็นฐานที่มั่นสำคัญของสมศักดิ์ เทพสุทิน อดีตรัฐมนตรีคนสำคัญของพรรคไทยรักไทย และปัจจุบันย้ายมาเป็นสมาชิกพรรคพลังประชารัฐและแกนนำกลุ่มสามมิตรที่เดินสายดูดอดีต ส.ส. และรัฐมนตรีให้เข้ามาร่วมงานด้วย

นอกจากนี้ นักการเมืองของจังหวัดสุโขทัยที่ย้ายไปพรรคพลังประชารัฐ ยังได้แก่ จักรวาล ชัยวิรัตน์กูล อดีตส.ส.ภูมิใจไทยและส.ส.เพื่อไทย และพรรณสิริ กุลนาถศิริ อดีตส.ส.พรรคภูมิใจไทย ด้วย

ทั้งนี้ ถ้ามองย้อนกลับไปยังการเลือกตั้งครั้งล่าสุดปี 2554 จะพบว่าเขตเลือกตั้งของจังหวัดสุโขทัยมี 4 เขต โดยผู้ชนะคือส.ส.ประชาธิปัตย์ ได้ไป 2 ที่นั่ง และพรรคภูมิใจไทยได้ไป 2 ที่นั่ง ตามการแบ่งเขต ดังนี้

• เขตเลือกตั้งที่ 1 : อําเภอเมืองสุโขทัย (ยกเว้นตําบลตาลเตี้ย, ตําบลบ้านสวน, ตําบลบ้านหลุม และตําบลปากพระ) อําเภอศรีสําโรง (พรรคประชาธิปัตย์ชนะ)
• เขตเลือกตั้งที่ 2 : อําเภอกงไกรลาศ อําเภอคีรีมาศ อําเภอเมืองสุโขทัย (เฉพาะตําบลตาลเตี้ย, ตําบลบ้านสวน, ตําบลบ้านหลุมและตําบลปากพระ) (พรรคประชาธิปัตย์ชนะ)
• เขตเลือกตั้งที่ 3 : อําเภอทุ่งเสลี่ยม อําเภอบ้านด่านลานหอย อําเภอสวรรคโลก (ยกเว้นตําบลป่ากุมเกาะ, ตําบลในเมือง, ตําบลคลองยางและตําบลนาทุ่ง) (พรรคภูมิใจไทยชนะ)
• เขตเลือกตั้งที่ 4 : อําเภอศรีสัชนาลัย อําเภอศรีนคร อําเภอสวรรคโลก (เฉพาะตําบลป่ากุมเกาะ, ตําบลในเมือง, ตําบลคลองยางและตําบลนาทุ่ง) (พรรคภูมิใจไทยชนะ)

ส่วนการเลือกตั้งที่ไม่สามารถเกิดขึ้นได้ในปี 2557 จังหวัดสุโขทัยมีการเปลี่ยนแปลงเขตเลือกตั้งใหม่ จาก 4 เขต เหลือ 3 เขต ดังนี้

• เขตเลือกตั้งที่ 1 : อำเภอเมืองสุโขทัย (ยกเว้น ตำบลตาลเตี้ย ตำบลบ้านสวน ตำบลบ้านหลุม และตำบลปากพระ) อำเภอศรีสำโรง และอำเภอทุ่งเสลี่ยม
• เขตเลือกตั้งที่ 2 : อำเภอเมืองสุโขทัย (เฉพาะ ตำบลตาลเตี้ย ตำบลบ้านสวน ตำบลบ้านหลุม และ ตำบลปากพระ), อำเภอบ้านด่านลานหอย, อำเภอกงไกรลาศ และ อำเภอคีรีมาศ
• เขตเลือกตั้งที่ 3 : อำเภอสวรรคโลก, อำเภอศรีสัชนาลัย และอำเภอศรีนคร

ในปี 2561 เมื่อจะมีการจัดการเลือกตั้งในปี 2562 กกต. ได้แบ่งเขตเลือกตั้งใหม่อีกครั้ง แต่ผลของการแบ่งเขตเลือกตั้งใกล้เคียงกับการแบ่งเขตเลือกตั้งในปี 2557 แต่หลังมีคำสั่งหัวหน้าคสช. ที่ 16/2561 ออกมา ปรากฏว่า เขตเลือกตั้งในจังหวัดสุโขทัยถูกเปลี่ยนใหม่ ดังนี้

• เขตเลือกตั้งที่ 1 : อำเภอเมืองสุโขทัย อำเภอศรีสำโรง อำเภอกงไกรลาศ (เฉพาะตำบลไกรกลาง ตำบลไกรใน ตำบลกกแรต และตำบลบ้านใหม่สุขเกษม)
• เขตเลือกตั้งที่ 2 : อำเภอบ้านด่านลานหอย, อำเภอคีรีมาศ อำเภอทุ่งเสลี่ยม และ อำเภอกงไกรลาศ (ยกเว้น ตำบลไกรใน ตำบลไกรนอก ตำบลกกแรต และตำบลบ้านใหม่สุขเกษม)
• เขตเลือกตั้งที่ 3 : อำเภอสวรรคโลก, อำเภอศรีสัชนาลัย และอำเภอศรีนคร

สิ่งที่เปลี่ยนแปลงไปจากการแบ่งเขตเลือกตั้งครั้งใหม่ล่าสุดของ กกต. คือ มีการย้ายอำเภอทุ่งเสลี่ยมไปไว้เขตเลือกตั้งที่ 2 ทั้งที่เดิมอยู่ในเขตเลือกตั้งที่ 3 ของปี 2554 และเขตเลือกตั้งที่ 1 ของปี 2557  และตัดแบ่งอำเภอกงไกรลาศที่เคยอยู่ในเขตเลือกตั้งที่ 2 ทั้งของปี 2554 และปี 2557 ให้บางตำบลของอำเภอกงไกรลาศอยู่ในเขตเลือกตั้งที่ 1 และ 2 ของเขตเลือกตั้งล่าสุด

หากเรานำการแบ่งเขตดังกล่าวหากนำมาเปรียบเทียบกับผลการเลือกตั้งปี 2554 จะเห็นความน่าสนใจว่า เดิมเขตเลือกตั้งที่ 1 และ 2 เป็นเขตที่พรรคประชาธิปัตย์ชนะการเลือกตั้ง ส่วนเขตเลือกตั้งที่ 3 และ 4 เป็นของพรรคภูมิใจไทยที่สมศักดิ์ เทพสุทิน เป็นแกนนำ ดังนั้น การที่ กกต. ย้ายอำเภอทุ่งเสลี่ยมซึ่งเคยอยู่ในเขตเลือกตั้งที่ 3 และเป็นอำเภอในเขตที่พรรคภูมิใจไทยเคยชนะการเลือกตั้ง ก็อาจจะทำให้ผลของการเลือกตั้งในเขตที่ 1 ที่เคยเป็นพื้นที่ของพรรคประชาธิปัตย์ ได้รับผลกระทบ

หรือ การที่แยกอำเภอกงไกรลาศไปที่เขตเลือกตั้งที่ 1 และ 2 ทั้งที่เดิมอยู่ในเขตเลือกตั้งที่ 2 ที่พรรคประชาธิปัตย์ชนะการเลือกตั้ง ก็อาจจะทำให้ผลการเลือกตั้งเปลี่ยนแปลงได้ เพราะในเขตเลือกตั้งที่ 1 และ 2 ของปี 2554 คนของพรรคภูมิใจไทยก็ได้คะแนนเสียงเป็นอันดับสองและสูสีกับพรรคประชาธิปัตย์มาตลอด

สุดท้ายแล้ว การแบ่งเขตเลือกตั้งครั้งนี้อาจจะทำให้คำกล่าวของสมศักดิ์ เทพสุทิน ที่เคยประกาศในที่ประชุมพรรคพลังประชารัฐว่า “รัฐธรรมนูญฉบับดีไซน์มาเพื่อพวกเรา” มีความชัดเจนยิ่งขึ้นไปอีก