วิกฤตและโอกาส เมื่อหนี้สาธารณะไทยใกล้ทะลุเพดานกรอบการเงินและการคลัง

หากไม่ใช่คนที่สนใจ หรือคลุกคลีอยู่ในแวดวงเศรษฐศาสตร์ คำว่า ‘หนี้สาธารณะ’ อาจจะไม่ใช่คำที่คุ้นหูนัก แต่หากจะให้อธิบายอย่างง่าย คงแปลตามตัวได้เลยว่า หนี้ที่ทุกคนในประเทศหนึ่งต้องแบกรับร่วมกัน

ทั่วไปแล้ว หนี้สาธารณะจะเพิ่ม-ลดขึ้นอยู่กับการใช้จ่ายของภาครัฐ และถูกควบคุมดูแลโดยการกำกับของรัฐบาล ผ่านเครื่องมือ อาทิ การทำงบประมาณแบบขาดดุล ที่ให้รัฐบาลใช้จ่ายงมากกว่าที่หาได้ เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ หรือนโยบายการคลังแบบเกินดุล ที่มุ่งหวังประหยัดค่าใช้จ่ายภาครัฐ และเพื่อความเหมาะสมจึงมีการกำหนดกรอบวินัยทางการเงินการคลังไว้ที่ร้อยละ 60 ของ GDP กล่าวคือ หาก GDP ของประเทศอยู่ที่ 1,000,000 บาท หนี้สาธารณะก็ไม่ควรเกิน 600,000 บาทนั่นเอง

อย่างไรก็ตาม ตัวเลขหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้น ไม่ได้หมายความว่าประเทศกำลังเข้าสู่หายนะหรือกลียุคเสมอไป หากการใช้จ่ายของรัฐบาลนำไปสู่ผลประโยชน์ที่มากขึ้น อาทิ การลงทุนกับโครงสร้างพื้นฐาน หรือการศึกษา

สถานการณ์การแพร่ระบาดของโควิด-19 ทำให้รัฐบาลต้องกู้เงินจำนวนมหาศาล เพื่อเยียวยาด้านสังคมรวมถึงเศรษฐกิจ จนกำลังทำให้หนี้สาธารณะไทยใกล้ชนกรอบที่เหมาะสมทางการเงินการคลัง จนทำให้หลายคนหวนนึกถึงช่วงวิกฤตต้มยำกุ้ง 2540 ซึ่งประเทศไทยเคยหนักหนาสาหัสมาแล้วจนต้องกู้หนี้ยืมสินจาก กองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ IMF 

เราจึงอยากชวนมองจากปัญหาหนี้สาธารณะที่กำลังเกิดขึ้น และคาดเดาผลกระทบที่รอคอยท่าทั้งในเชิงเศรษฐกิจและสังคมอยู่ในอนาคต ตลอดจนตามหาโอกาสที่พอฉายเป็นแสงแห่งความหวังได้บ้าง ในภาวะมืดมนเช่นนี่

จากหนี้รัฐบาลลุง ถึง หนี้ในอดีต

นับตั้งแต่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เข้ายึดอำนาจ ตลอดจนการเลือกตั้งเมื่อเดือนมีนาคมปี 2562 ที่ผ่านมา รัฐบาล พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นับว่าบริหารประเทศเป็นปีที่ 6 ติดต่อกันแล้ว ซึ่งนโยบายการคลังส่วนใหญ่ที่รัฐบาลใช้เป็นไปในรูปแบบ ‘ขาดดุล’ โดยประชาชาติรายงานว่า ตั้งแต่ปี 2557-2562 รัฐบาลประยุทธ์ กู้ชดเชยขาดดุลงบประมาณไปแล้วทั้งสิ้น 2,042,258 ล้านบาท

 จากข้อมูลล่าสุดจำสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง ชี้ว่า ในเดือนมีนาคม 2563 ภาครัฐมีหนี้สาธารณะรวมทั้งสิ้น 7.01 ล้านล้านบาท โดยแบ่งเป็น

• หนี้ของรัฐบาล 5.8 ล้านล้านบาท 
• หนี้รัฐวิสาหกิจ 8.87 แสนล้านบาท

• หนี้รัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจในภาคการเงินฯ โดยมีรัฐบาลค้ำประกัน 3.15 แสนล้านบาท
• หนี้หน่วยงานของรัฐ 8 พันล้านบาท

ขณะที่เทียบกับประมาณการ GDP ที่ 17 ล้านล้านบาท ขณะนี้ประเทศไทยมีหนี้สาธารณะที่ร้อยละ 41.28 

และหากเทียบกับเดือนมิถุนยน 2557 ที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติเข้ามาบริหารประเทศอย่างเต็มตัวในวาระแรก (ยึดอำนาจ 22 พฤษภาคม 2557) ภาครัฐมีหนี้สาธารณะรวมทั้งสิ้น 5.65 ล้านล้านบาท โดยแบ่งเป็น

• หนี้ของรัฐบาล 3.93 ล้านล้านบาท 

• หนี้รัฐวิสาหกิจ 1.09 ล้านล้านบาท

• หนี้รัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจในภาคการเงินฯ โดยมีรัฐบาลค้ำประกัน 6.2 แสนล้านบาท
• หนี้หน่วยงานของรัฐ 3.65 พันล้านบาท

ขณะที่เทียบกับประมาณการ GDP ที่ 13.05 ล้านล้านบาท ตอนนั้น ประเทศไทยมีหนี้สาธารณะที่ร้อยละ 43.33 ดังนั้น หากมองคร่าวๆ จะเห็นจากตัวเลขได้ว่าหนี้ของภาครัฐโดยรวมเพิ่มสูงขึ้นทุกตำแหน่ง แต่อัตราหนี้สาธารณะต่อ GDP ลดลง 

รัฐบาลก่อนหน้าของ ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่ก่อนถูกยึดอำนาจในวันที่ 7 พฤษภาคม 2557 จาก คสช. มีหนี้สาธารณะทั้งหมดอยู่ที่ 5.5 ล้านล้านบาท 

• แบ่งเป็นหนี้ของรัฐบาล 3.9 ล้านล้านบาท 
• หนี้รัฐวิสาหกิจ 1.08 ล้านล้านบาท 
• หนี้รัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจในภาคการเงินฯ โดยมีรัฐบาลค้ำประกัน 6.2 แสนล้านบาท 
• หนี้หน่วยงานของรัฐ 1.7 หมื่นล้านบาท 

ขณะที่การประมาณ GDP อยู่ที่ 13 ล้านล้านบาท หรือหนี้สาธารณะอยู่ที่ราวร้อยละ 42.5 ของ GDP ทั้งนี้ ช่วงปี 2554 ประเทศไทยต้องเผชิญกับน้ำท่วมครั้งใหญ่ จึงทำให้รัฐบาลยิ่งลักษณ์ตัดสินใจออก พ.ร.ก. กู้เงินเพื่อการวางระบบบริหารจัดการน้ำและสร้างอนาคตประเทศ พ.ศ. 2555 วงเงินไม่เกิน 3.5 แสนล้านบาท และ พ.ร.ก. Sofloan ของธนาคารแห่งประเทศไทย  3 แสนล้านบาท

ในสมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ที่มี กรณ์ จาติกวานิชนั่งเป็นรัฐมนตรีคลัง ในเดือนสิงหาคม 2554 หรือเดือนสุดท้ายที่ดำรงตำแหน่ง (สิ้นสุด 5 สิงหาคม 2554) ภาครัฐมีหนี้สินรวมทั้งสิ้น 4.2 ล้านล้านบาท 

• แบ่งเป็นหนี้รัฐบาล 3 ล้านล้านบาท
• หนี้รัฐวิสาหกิจ 1 ล้านล้านบาท 
• หนี้รัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจในภาคการเงินฯ โดยมีรัฐบาลค้ำประกัน 1.5 แสนล้านบาท 
• หนี้กองทุนฟื้นฟู 3 หมื่นล้านบาท 
• หนี้หน่วยงานของรัฐ 400 ล้านบาท

ขณะที่การประมาณ GDP อยู่ที่ 11.3 ล้านล้านบาท หรือหนี้สาธารณะอยู่ที่ราวร้อยละ 37.78 ของ GDP 

หากเทียบกับเดือนกันยายน 2549 หรือช่วงเดือนสุดท้ายที่รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี (สิ้นสุด 19 กันยายน 2549) หนี้สาธารณะทั้งหมดของภาครัฐอยู่ที่ 3.2 ล้านล้านบาท แบ่งเป็น

• หนี้รัฐบาล 1.9 ล้านล้านบาท 
• หนี้รัฐวิสาหกิจ 9.11 แสนล้านบาท
• หนี้หน่วยงานของรัฐ 8 หมื่นล้านบาท 
• หนี้กองทุนฟื้นฟูฯ 8 หมื่นล้านบาท 

โดยมีการประมาณ GDP ที่ 8.2 ล้านล้านบาท หรือหนี้สาธารณะอยู่ที่ราวร้อยละ 39.18 ของ GDP 

และรัฐบาลชวน หลีกภัย (9 พ.ย. 2540 – 8 ก.พ. 2544) ที่ต้องเผชิญกับวิกฤตต้มยำกุ้ง (2540) จากข้อมูลของธนาคารกลางแห่งประเทศไทยชี้ว่า หนี้ทั้งหมดในประเทศได้เพิ่มขึ้นจากช่วงที่รัฐบาลชวนเข้ารับตำแหน่งที่ 5.43‬ แสนล้านบาท เป็น 3.07 ‬ล้านล้านบาท หรือเพิ่มขึ้นราว 2.52‬ ล้านล้านบาท ในสิ้นเดือนมกราคม

รัฐบาลประยุทธ์วางแผนออก พ.ร.ก. เงินกู้ 1 ล้านล้าน เพื่อนำมาต่อสู้กับการแพร่ระบาดของโควิด-19 ซึ่งอาจจะทำให้หนี้สาธารณะของประเทศเพิ่มขึ้นเป็นร้อยละ 57 ในปีหน้าและใกล้ชนเพดานที่เหมาะสม หรือที่ร้อยละ 60 ของ GDP ภายในประเทศ ขณะที่ธนาคารแห่งประเทศไทยก็ได้เปลี่ยนการคาดการณ์การเติบโตของ GDP จากเดิมที่ร้อยละ 2.8 เป็นหดตัวเหลือเพียงร้อยละ -5.3

จึงทำให้หลายฝ่ายเป็นกังวลว่าวิกฤติครั้งนี้ อาจจะรุนแรง เลวร้าย และส่งผลเป็นวงกว้างกว่าครั้งวิกฤตต้มยำกุ้ง ในปี 2540 ที่ภาครัฐต้องกู้เงินจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ IMF กว่า 17,200 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ซึ่งทำให้สาธารณะพุ่งจากร้อยละ 15 ของ GDP จนถึงใกล้ร้อยละ 60 ของ GDP ในช่วงต้นวิกฤต และยังทำให้มีหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ค้างอยู่ในระบบมาถึงปี 2560 ถึง 9.5 แสนล้านบาท 

อนาคตไทยในพายุหนี้สาธารณะ

หลายฝ่ายไม่คัดค้านการกู้เงินของรัฐบาล และบ้างเรียกร้องให้กู้เพิ่มเสียด้วยซ้ำ เพราะกลัวว่าเศรษฐกิจไทยจะพบกับฝันร้ายคล้ายเมื่อครั้งวิกฤตต้มยำกุ้ง (2540) ซึ่งเกิดภาวะฟองสบู่แตกในประเทศไทย ธุรกิจขนาด เล็ก-กลาง-ใหญ่ ล้มภพังคลืน และธนาคารกลางแห่งประเทศไทยต้องประกาศลอยตัวค่าเงินบาท จนในที่สุดรัฐบาลต้องกู้เงินจาก กองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ IMF เพื่อพยุงเศรษฐกิจ

ดร.สมชัย จิตสุชน ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ TDRI เป็นอีกคนหนึ่งที่เห็นด้วยกับการกู้เงินเพื่อต่อสู้วิกฤตครั้งนี้ อย่างไรก็ตาม เขาชึ้ว่าวิกฤตครั้งนี้และครั้งปี 2540 แตกต่างกันในหลายประเด็น ที่เห็นได้ชัดอย่างแรกคือ วิกฤตต้มยำกุ้งส่งผลกับภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เป็นหลัก ขณะที่ครั้งวิกฤตแฮมเบอเกอร์ (2007) ก็ส่งผลกับนอกประเทศเป็นหลัก ผิดกับการแพร่ระบาดครั้งนี้ที่เขย่าระบบเศรษฐกิจทั้งโลกให้ชะลอตัวลง 

นอกจากนี้ ไทยยังต้องเผชิญอยู่กับภาวะ ‘Perfect Strom’ กล่าวคือ ไม่มีใครสามารถหลบเลี่ยงผลกระทบที่เกิดขึ้นได้ โดยในปี 2540  ผู้ได้รับผลกระทบหลักคือ สถาบันการเงินและผู้ประกอบการ แต่ในวิกฤติครั้งนี้ ผลกระทบส่งเป็นวงกว้างไปทั่วและทันที อีกทั้งภาคเกษตรยังต้องเผชิญกับปัญหาภัยแล้งที่ว่ากันว่ารุนแรงขนาด ‘ปลูกข้าวไม่ขึ้น’ 

นอกจากนี้ โครงสร้างภาคเกษตรในปัจจุบันยังแตกต่างกับในอดีต เพราะครัวเรือนในภาคเกษตรมีรายได้มาจากส่วนอื่นมากขึ้น เช่น กลุ่มเกษตรกรที่เข้ามารับจ็อบก่อสร้าง หรือหาบเร่ แผงลอยนอกฤดูทำนา ซึ่งเป็นรายได้ที่สูงถึงร้อยละ 60-70 ของรายได้ทั้งหมดของพวกเขาเลยทีเดียว ดังนั้น ผลกระทบจากโควิด-19 ย่อมทำให้คนกลุ่มนี้ขาดรายได้จากที่เคยมีไปในทั้งสองทาง

เขาจึงเน้นอย่างมากว่า ภาครัฐควรปรับเปลี่ยวิธีการจ่างเงินเยียวยา โดยควรมอบให้กับทุกครอบครัวที่มีสินทรัพย์รวมกันน้อยกว่า 5 ล้านบาท อย่างเท่าเทียม เพื่อไม่ให้เกิดการตกสำรวจ

ดร.สมชัยมองว่า เป็นการน่าเสียดายในทางหนึ่ง ที่หนี้สาธารณะของไทยจำเป็นต้องเพิ่มขึ้น เพราะมันอาจทำให้รัฐบาลต้องยั้งมือ ในการลงทุนกับสวัสดิการสังคมสำหรับสังคมผู้สูงอายุของไทย อย่างไรก็ตาม เขาเสนอว่า ภาครัฐต้องปฏิรูปภาษีอย่างจริงจัง เพื่อเยียวยาในจุดนี้ โดยเฉพาะการบังคับใช้ พ.ร.บ.ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และ พ.ร.บ.ภาษีการรับมกดก ซึ่งที่ผ่านมาเป็นไปแบบ ‘หน่อมแน้ม’ เพราะยังคงมีลูกหลานเศรษฐีที่หลบเลี่ยงภาษีมรดกเป็นจำนวนมาก นอกจากนี้ ในบางกรณี กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างกลับยังทำให้เจ้าของอาคารหลายแห่งจ่ายภาษีน้อยลงกว่าครั้งจ่ายภาษีโรงเรือนและที่ดินด้วยซ้ำ 

ดร.สมชัย มองทางออกของวิกฤตครั้งนี้ว่าคือ วัคซีนป้องกันโรค ซึ่งคาดว่าจะใช้เวลาในการคิดค้นประมาณ 2 ปี ซึ่งจะทำให้การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจน่าจะแตกต่างกับครั้งต้มยำกุ้งที่เป็นตัว V แต่จะค่อยๆ ฟื้นตัวแบบ ‘ซึมซึม’ ไปมากกว่า 

ความคิดเห็นของ ดร.สมชัย ใกล้เคียงกับ ดร.อมรเทพ จาวะลา ผู้ช่วยกรรมการผู้จัดการใหญ่ สำนักวิจัย ธนาคาร ซีไอเอ็มบี ไทย ที่มองว่าโควิด-19 จะทำให้เศรษฐกิจได้รับผลกระทบรุนแรงกว่าวิกฤตต้มยำกุ้ง และอาจจะรุนใกล้เคียงระดับวิกฤติการถอดถอยครั้งใหญ่ 1929 (Great Depression) ซึ่งเศรษฐกิจไทยจะมีการฟื้นตัวเป็นรูปตัว J กล่าวคือ ลงลึก ฟื้นช้า และโตต่ำกว่าเดิม 

หรือในวิกฤตครั้งนี้ ยังมีโอกาส

ดร.สมชัย ให้ความเห็นว่า การกู้เงินซึ่งเพิ่มระดับหนี้สาธารณะในครั้งนี้ อาจเป็นโอกาสให้เม็ดเงินลงไปพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานของชนบท รวมถึงเป็นการดีที่จะสำรวจและจัดทำบิ๊กดาต้าของประชาชน อย่างไรก็ตาม ข้อควรระวังคือ การเลือกโครงการให้เหมะสมกับพื้นที่นั้นจริงๆ เพราะไม่ใช่ว่าทุกพื้นที่ต้องการฝายทดน้ำเหมือนกัน พวกเขามีความต้องการแตกต่างกัน 

ดร.สมชัยยังเห็นว่าควรมีการลงทุนในด้านสาธารณสุขเพิ่มเติม โดยเฉพาะให้ทำระบบระบุและติดตามผู้ติดเชื้อให้มีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยยกตัวอย่าง แอพลิเคชันหมอชนะที่ยังไม่ได้รับความนิยมจากประชาชนเท่าที่ควร

ด้าน อนุสรณ์ ธรรมใจ อดีตกรรมการและผู้อำนวยการสำนักงานพัฒนานโยบายสาธารณะ สำนักนายกรัฐมนตรี เคยเสนอไว้ว่า ผลกระทบทางเศรษฐกิจและสังคมที่เกิดขึ้นจากการระบาดระลอกแรกของโควิด-19 และการประกาศ พ.ร.ก.ฉุกเฉินจะอยู่ที่ราว 1.2-1.3 ล้านล้านบาท แต่หากมีการระบาดระลอกที่สอง จะเพิ่มขึ้นเป็นที่ราว 1.9 ล้านล้านบาท ดังนั้น จึงควรยกเลิก พ.ร.ก.ฉุกเฉิน และเปลี่ยนมาใช้ พ.ร.บ.ควบคุมโรค แทน

อนุสรณ์ ยังเสนอให้รัฐบาลลงทุนกับด้านการสาธารณสุขเพิ่มขึ้น 2.5-3 แสนล้านบาท เพื่อทำการ Large Scale Testing หรือกล่าวง่ายๆ ว่าคือ การเพิ่มจำนวนการตรวจหาผู้ติดเชื้อ ซึ่งการลงทุนในส่วนนี้ไม่เพียงแต่จะช่วยบรรเทาการแพร่ระบาดในครั้งนี้ แต่ยังรวมไปถึงการแพร่ระบาดครั้งใหม่ในอนาคต นอกจากนี้ ยังสามารถต่อยอดให้ไทยกลายเป็น ศูนย์กลางบริการทางการแพทย์ และการท่องเที่ยวเชิงสุขภาพในอนาคต

และอีกเสียงหนึ่งที่สำคัญ จาก ดร.วีรไท สันติประภพ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ประเมินว่าว่า หลังวิกฤติครั้งนี้จะเกิดการเชื่อมโยงของกระแสโลกาภิวัฒน์รูปแบบใหม่ เทคโนโลยีดิจิทัลจะมีบทบาทมากขึ้น หลายประเทศจะใส่ใจระบบเศรษฐกิจภายในประเทศและภายในภูมิภาคมากขึ้น และการเรียกความเชื่อมั่นให้นักท่องเที่ยวเดินทางมาเที่ยวปีละ 40 ล้านคนเช่นเดิม อาจต้องใช้เวลาอีกหลายปี

ผู้ว่า ธปท. ยังชวนให้มองวิกฤตครั้งนี้เป็นโอกาสที่ดีที่จะทำให้ภาคเศรษฐกิจไทยเคลื่อนตัวเข้าสู่โลกดิจิทัล และยังอยากให้มองว่า ภายใต้การถดถอยของเกือบทุกภาคอุตสาหกรรม อุตสาหกรรมอาหารยังคงมั่นคงและปักหลักแน่นหนา ซึ่งเป็นโอกาสอันดีของไทย ในฐานะอู่ข้าวอู่น้ำของโลก รวมถึงยังเสนอให้มีการลงทุนในเทรนด์ที่จะมาแรงหลังจากนี้ เช่น เทรนด์การดูแลสุขภาพ