รัฐบาลสายเปย์ หาเสียงหรือวิเศษนิยม จากมุมมองเศรษฐศาสตร์การเมือง   

ช่วงนี้เราจะเห็นข่าวสารพัดนโยบายของรัฐบาล เช่นการเพิ่มเติมโครงการบัตรสวัสดิการของรัฐ การจัดคณะรัฐมนตรีสัญจรตามจังหวัดต่างๆ จนหลายคนออกมาค่อนขอดว่า เป็นการนำเงินภาษีมาหาเสียงก่อนเลือกตั้งหรือเปล่า แน่นอนว่า รัฐบาลย่อมปฏิเสธ โดยรองนายกรัฐมนตรีวิษณุ เครืองามได้ให้สัมภาษณ์ว่า นโยบายเหล่านี้ ไม่ใช่ประชานิยม หากแต่เป็นวิเศษนิยม!!

ในทางเศรษฐศาสตร์การเมือง ปรากฏการณ์เร่งใช้จ่ายของรัฐบาลก่อนเลือกตั้งถือเป็นเรื่องที่ได้รับความสนใจมานานแล้ว โดยคนแรกที่พูดถึงประเด็นนี้คือ มิคัล คาเลซกี (Michal Kalecki) ตั้งแต่ปี 1943 ในบทความเรื่อง Political Aspect of Full Employment ที่อธิบายถึงการเร่งใช้จ่ายของรัฐบาลเพื่อหวังจะกระตุ้นเศรษฐกิจและทำให้มีการจ้างงานมากขึ้น โดยเฉพาะเมื่อเศรษฐกิจโลกในยุคก่อนหน้านั้นเพิ่งผ่านพ้นวิกฤตเศรษฐกิจครั้งใหญ่ (Great Depression) มาหมาดๆ ทั้งนี้ก็เพื่อหวังผลทางการเมือง จึงทำให้นโยบายส่วนใหญ่จะเกิดขึ้นในช่วงก่อนเลือกตั้ง

ต่อมานักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลคนล่าสุดอย่าง วิลเลียม นอร์ดเฮาส์ (William Nordhaus) ได้ต่อยอดแนวคิดนี้ (1975) เพื่อชี้ให้เห็นถึงวัฎจักรของการใช้จ่ายเงินของรัฐบาล จนกระทั่ง เคนเน็ธ ร็อกออฟ (Kenneth Rogoff) จึงตั้งชื่อปรากฏการณ์นี้ว่า วัฏจักรงบประมาณทางการเมือง (Political Budget Cycle) (1987) โดยมีหลักการง่ายๆ คือในช่วงก่อนการเลือกตั้งรัฐบาลมีแนวโน้มจะขยันมากเป็นพิเศษ ทั้งนำเสนอนโยบายใหม่หรือเร่งเครื่องนโยบายเก่าเพื่อหวังผลเป็นคะแนนเสียงนั่นเอง

ในประเทศประชาธิปไตยปกติที่มีการเลือกตั้งทุกรอบ 4 ปี (ส่วนประเทศไหนไม่ปกติบ้าง ต้องพิจารณาเองนะครับ) นักการเมืองที่ชนะการเลือกตั้งเข้ามาก็มีแนวโน้มจะเร่งใช้จ่ายในปีสุดท้ายเสมอๆ จนเกิดเป็นวัฏจักรงบประมาณขึ้น ซึ่งร็อกออฟวิเคราะห์ปรากฏการณ์นี้ว่าเป็นผลของข้อมูลข่าวสารที่ไม่สมบูรณ์ นโยบายที่ออกมาช่วงก่อนการเลือกตั้งจึงเป็นการส่งสัญญาณของรัฐบาลให้ประชาชนรู้ว่า ที่ผ่านมามีผลงานมากมาย เพราะประชาชนมีแนวโน้มจะใช้ข้อมูลที่ได้รับในช่วงเวลาไม่นานก่อนการเลือกตั้งในการตัดสินใจเป็นหลัก หลังจากนั้นก็มีงานศึกษาเพื่อต่อยอดแนวความคิดนี้อีกเป็นจำนวนมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การศึกษาว่าวัฏจักรงบประมาณทางการเมืองนั้นมีอยู่จริงหรือไม่

งานวิจัยชิ้นแรกคือ เอ็ดเวิร์ด ทัฟตี (Edward Tufte) ที่ศึกษาการใช้จ่ายของรัฐบาลสหรัฐอเมริกาได้วิเคราะห์ว่า (1978) ในปีก่อนที่จะมีการเลือกตั้ง เงินอุดหนุนประกันสังคมและทหารผ่านศึกจะเพิ่มสูงขึ้น ต่อมา เฟรย์ (Frey) และ ชไนเดอร์ (Schneider) วิเคราะห์สหรัฐอเมริกา สหราชอาณาจักร และเยอรมันตะวันตก พบว่าทั้งสามประเทศมีวัฏจักรงบประมาณทางการเมืองทั้งสิ้น เพียงแต่มีรูปแบบงบประมาณที่ใช้แตกต่างกันไป เช่นในเยอรมันตะวันตกที่จะมีการขึ้นเงินเดือนข้าราชการ ยังมีอีกหลายประเทศที่มีงานวิจัยแล้วพบว่ามีวัฏจักรงบประมาณทางการเมืองเช่นกัน อาทิ อิสราเอล ตุรกี และเม็กซิโก (ดูเพิ่มเติม Ben-Porath (1975) Krueger และ Turan (1993) และ Gonzalez (2002)) ในขณะที่ Sorenson (1987) ได้ศึกษางบประมาณของรัฐบาลนอร์เวย์ แต่ไม่พบว่ามีวัฏจักรงบประมาณทางการเมืองเกิดขึ้น

หากพิจารณาเพียงประเทศเดียว นั่นยากที่จะเข้าใจว่ามีวัฏจักรงบประมาณทางการเมืองเกิดขึ้นจริงหรือไม่ เพราะมีหลายปัจจัยที่อาจจะส่งผลต่อการใช้จ่ายของรัฐบาลในปีนั้นๆ เช่น สภาพเศรษฐกิจโลก ภัยธรรมชาติ เป็นต้น งานวิจัยในยุคต่อมาจึงมักสนใจที่จะทำการเปรียบเทียบข้อมูลระหว่างประเทศเพื่อศึกษาปรากฏการณ์นี้ โดย อเลสินา และคณะ ได้ศึกษาข้อมูลกลุ่มประเทศพัฒนาแล้ว (OECD) จำนวน 13 ประเทศระหว่างปี 1960 – 1993 พบว่ามีวัฏจักรงบประมาณทางการเมืองเกิดขึ้น แต่เฉพาะงบประมาณรวมของรัฐบาลเท่านั้น ถ้าแยกเป็นหมวดค่าใช้จ่ายย่อยจะไม่พบวัฎจักรนี้เกิดขึ้น ซึ่งเป็นไปได้ว่ารูปแบบนโยบายที่แต่ละรัฐบาลใช้ในช่วงก่อนเลือกตั้งเป็นคนละแบบกัน

สำหรับประเทศรายได้น้อยและรายได้ปานกลาง งานวิจัยส่วนใหญ่ชี้ให้เห็นว่า วัฏจักรงบประมาณทางการเมืองจะมีความรุนแรงกว่าประเทศรายได้สูง เช่น Ames (1987) ที่ศึกษากลุ่มประเทศอเมริกาใต้ 17 ประเทศช่วงปี 1947 – 1982 พบว่า ปีก่อนการเลือกตั้งรัฐบาลจะใช้จ่ายเพิ่มขึ้นร้อยละ 6.3 ในขณะที่ปีหลังจากการเลือกตั้งมักจะใช้จ่ายลดลงร้อยละ 7.6

ในขณะที่งานของ Block (2000) ทำการศึกษากลุ่มประเทศซับซาฮาร่า (Sub-Sahara Africa) จำนวน 44 ประเทศพบว่าปีก่อนการเลือกตั้ง จะมีการใช้จ่ายที่มากขึ้นของรัฐบาล และการอัดฉีดเศรษฐกิจผ่านนโยบายการเงิน

สำหรับงานวิจัยที่วิเคราะห์รวมประเทศทุกกลุ่มรายได้ ก็มีงานของ Shi และ Svenson (2006) ใช้ข้อมูลระหว่างปี 1975 – 1995 ของ 85 ประเทศ รวมทั้งประเทศไทย พบว่า โดยเฉลี่ยในปีที่มีการเลือกตั้งรัฐบาลจะขาดดุลงบประมาณมากขึ้นราวร้อยละ 1 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (GDP) โดยจะมีมากกว่าในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา ทั้งนี้การขาดดุลงบประมาณดังกล่าวสัมพันธ์กับดัชนีคอรัปชั่นและความเป็นอิสระของสื่อมวลชน กล่าวคือถ้าดัชนีคอรัปชั่นสูงและสื่อมวลชนมีเสรีภาพต่ำ รัฐบาลมีแนวโน้มจะขาดดุลงบประมาณมากในปีที่มีการเลือกตั้ง วัฏจักรงบประมาณทางการเมืองก็จะรุนแรง  

งานวิจัยของ Brander และ Drazen (2005) แบ่งประเทศจำนวน 68 ประเทศออกเป็นสองกลุ่มโดยไม่สนใจระดับรายได้ โดยแบ่งออกเป็นกลุ่มประเทศประชาธิปไตยเก่า และกลุ่มประเทศประชาธิปไตยใหม่ซึ่งหมายถึงประเทศที่เพิ่งเปลี่ยนมาเป็นประชาธิปไตยหลังปี 1978 หรือ พ.ศ. 2521 โดยประเทศไทยไม่ถูกนับรวมอยู่ในงานวิจัยชิ้นนี้ ผลการศึกษาพบว่าวัฏจักรงบประมาณทางการเมืองมีแนวโน้มจะเกิดในกลุ่มประเทศประชาธิปไตยใหม่มากกว่า นั่นคือ หากผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีประสบการณ์กับการเลือกตั้งมายาวนานมากขึ้น ก็มีแนวโน้มที่การเร่งใช้จ่ายก่อนการเลือกตั้งจะไม่ใช่ยุทธศาสตร์ที่ได้ผลของรัฐบาล

งานวิจัยจำนวนไม่น้อยก็ยังศึกษาไปยังการเลือกตั้งระดับท้องถิ่น ซึ่งผลการศึกษาก็ไม่แตกต่างกันคือพบวัฏจักรงบประมาณทางการเมืองในหลายประเทศ อาทิ อิตาลี รัสเซีย และแคนาดา (ดูเพิ่มเติม Alesina และ Paradisi (2017) Akhmedov and Zhuravskaya (2004) และ Kneebone and McKenzie (2001))

สุดท้ายเราจะเห็นได้ว่า วัฏจักรงบประมาณทางการเมืองเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นในหลายประเทศประชาธิปไตย รัฐบาลทุกรัฐบาลย่อมอยากจะชนะการเลือกตั้งและกลับมาอยู่ในอำนาจอีก แรงจูงใจในการลดแลกแจกแถมช่วงก่อนเลือกตั้งเป็นเรื่องปกติของ ‘นักการเมือง’

แต่สุดท้ายสิ่งที่ทุกประเทศต้องเผชิญเหมือนๆ กันหลังจากการใช้จ่ายเงินของรัฐบาล คือหนี้สาธารณะที่เพิ่มขึ้นซึ่งก็จะเป็นภาระของรัฐบาลที่จะเข้ามาหลังเลือกตั้ง แต่ไม่ว่า ‘นักการเมือง’ ฝั่งไหนจะเป็นผู้ชนะ ภาระทั้งหมดก็ตกอยู่กับประชาชนคนเสียภาษีทั้งหลายอยู่ดี  

อ้างอิง:

• Alesina, Alberto, Gerald Cohen, and Nouriel Roubini. 1993. “Electoral Business Cycles in Industrial Democracies.” European Journal of Political Economy 9: 1-24.
• Ben-Porath, Y. (1975), “The Years of Plenty and the Years of Famine — A Political Business Cycle,” Kyklos 28.
• Blais, A., & Nadeau, R. (1992). “The electoral budget cycle,” public choice, 74(4), 389-403.
• Brender, A. and A. Drazen. (2005). “Political Budget Cycles in New Versus Established Democracies.” Journal of Monetary Economics 52(7): 1271-1295.
• Gonzalez, M. D. L. A. (2002). Do changes in democracy affect the political budget cycle? Evidence from Mexico. Review of Development Economics, 6(2), 204-224.
• Kalecki, M. (1943). “Political Aspects of Full Employment,” The Political Quarterly, 14(4), 322-330.
• Krueger, A. and I. Turan (1993), “The Politics and Economics of Turkish Policy Reform in the 1980’s,” in R. Bates and A. Krueger, eds. (1993), Political and Economic Interactions in Economic Policy Reform: Evidence from Eight Countries, Oxford: Basil Blackwell.
• Nordhaus, W. (1975). “The Political Business Cycle.” The Review of Economic Studies,42(2), 169-190.  
• Rogoff, K. (1990). “Equilibrium Political Budget Cycles.” The American Economic Review, 80(1), 21-36
• Shi, M. and J. Svensson (2006), “Political Budget Cycles: Do They Different Across Countries and Why?,” Journal of Public Economics 90 (2006) 1367 – 1389.