​“ที่ยุ่งเหยิงอยู่แล้ว จะยิ่งแย่ไปอีก” ว่าด้วยการแก้ไขกฎหมายสิ่งแวดล้อม

ด้วยเหตุผลกลใดก็เกินจะคาดเดา ที่ทำให้ ‘กฎหมายสิ่งแวดล้อมฯ’ เป็นหนึ่งในกฎหมายที่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 เขียนเอาไว้ในบทเฉพาะกาลว่า หน่วยงานต้นสังกัดต้องเร่งเสนอร่างฉบับแก้ไขเข้าสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ภายใน 240 วัน และ สนช. ต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายใน 60 วันนับแต่วันที่ได้รับร่างกฎหมาย

เพราะเป็นการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายที่มีอยู่เดิม หลายฝ่ายจึงต่างหวังว่า การเปลี่ยนแปลงจะนำไปในทางที่ดีขึ้น

แต่ดูเหมือนว่าการแก้ไขกฎหมายครั้งนี้ ไม่เพียงจะไม่ได้สะสางปัญหาที่มีอยู่ แต่ยังสร้างปมปัญหาใหม่ๆ ขึ้นมาด้วย

คำถามมากมายจากนักวิชาการที่ทำงานด้านสิ่งแวดล้อม ผุดออกมาในเวทีเสวนา “วิเคราะห์ร่าง พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อม กับเจตนารมณ์ตามรัฐธรรมนูญ” เมื่อวันที่ 7 ธันวาคม 2560 สะท้อนความกังวลต่อร่าง พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อมฉบับใหม่หลายประเด็น

ตัวอย่างเช่น ทุกวันนี้ถ้าจะมีโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ที่อาจจะกระทบต่อชีวิตและชุมชน สมมติจะมีการสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินในซอยถัดไปจากบ้านเรา คนในชุมชนแทบไม่มีหนทางปฏิเสธ เพราะโครงการต่างๆ มักมีเหตุว่าเป็นเรื่องเร่งด่วน เนื่องด้วยเกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางพลังงาน

นี่เป็นส่วนหนึ่ง และเป็นใจความหลักของเสียงสะท้อนที่มีต่อกฎหมายสิ่งแวดล้อมฯ ว่าเป็นกฎหมายที่ไม่ให้หลักประกันให้กับประชาชนเลยว่าจะได้รับการคุ้มครองจากรัฐอย่างเป็นธรรม

รายงานอีไอเอไร้คุณภาพ

กระบวนการจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (อีไอเอ) ซึ่งเป็นกลไกที่เกิดขึ้นมาจากพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 (พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อม 2535) ถูกออกแบบมาเพื่อแก้ไขความขัดแย้ง แต่ที่ผ่านมา มันกลับเป็นสาเหตุสำคัญของความขัดแย้งรุนแรงระหว่างหน่วยงานรัฐและประชาชนที่ได้รับผลกระทบจากโครงการต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นการสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหิน สัมปทานเหมืองแร่ ฯลฯ

ทั้งนี้ เพราะมีข้อสังเกตว่า กระบวนการจัดทำรายงานและรับฟังความคิดเห็นที่ไร้คุณภาพ ข้อมูลในรายงานไม่ตรงกับความเป็นจริง และไม่โปร่งใส ซึ่งบริษัทเอกชนที่จะดำเนินโครงการเป็นผู้ว่าจ้างบริษัทที่ปรึกษาให้จัดทำรายงานอีไอเอในฐานะ ‘ผู้เชี่ยวชาญ’

ไชยณรงค์ เศรษฐเชื้อ นักวิชาการจากคณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหาสารคาม เห็นว่า นี่เป็นความสัมพันธ์เชิงอำนาจระหว่างเจ้าของโครงการและผู้จัดทำรายงาน อีกทั้งยังทำให้ ‘ธุรกิจที่ปรึกษา’ ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นอาจารย์ในมหาวิทยาลัยต่างๆ เติบโตอย่างรวดเร็ว

การแก้ไขกฎหมายครั้งนี้ ไม่เพียงจะไม่ได้สะสางปัญหาที่มีอยู่ แต่ยังสร้างปมปัญหาใหม่ๆ ขึ้นมาด้วย

 

ข้อเสนอหนึ่งที่มีขึ้นในวงเสวนาคือ น่าจะต้องเปิดเผยความเห็นของคณะกรรมการผู้ชำนาญการพิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมต่อสาธารณะ ทั้งความเห็นรายบุคคลและรายคณะ เพื่อความโปร่งใส

ไม่เพียงเกิดข้อกังขาที่มีต่อกระบวนการจัดทำรายงานอีไอเอ ไชยณรงค์เห็นว่าบทลงโทษในกรณีที่ผู้จัดทำรายงานอีไอเอผิดพลาดยังอ่อนแอเกินไป ยกตัวอย่างกรณีรายงานอีไอเอของการก่อสร้างโรงไฟฟ้าแห่งหนึ่งที่ระบุว่า พื้นที่นั้นไม่มีปะการัง ซึ่งไม่เป็นความจริง แต่มีการวางแผนนำสารเคมีไปทิ้งในทะเลเพื่อให้ปะการังตาย แต่ถูกจับได้เสียก่อน บทลงโทษที่ผู้เชี่ยวชาญกลุ่มนี้ได้รับคือการพักใบอนุญาตหกเดือน หลังจากนั้นก็กลับเข้าไปทำงานในบริษัทที่ปรึกษาอื่นได้อีก

ส่วนการแก้ไขเยียวยา ในรายงานอีไอเอไม่ระบุแนวปฏิบัติอย่างชัดเจนและไม่เป็นไปตามหลักวิชาการ เช่น กรณีเหมืองแร่ทองคำ ในรายงานระบุว่าให้แก้ไขปัญหาสารพิษที่รั่วไหลด้วยการปลูกกล้วยน้ำว้า หรือกรณีโรงไฟฟ้าถ่านหิน ถ้าเรือขนถ่านหินล่ม ก็ให้นักประดาน้ำไปเก็บ

การจัดงานรับฟัง แต่เสียงไม่เคยถูกได้ยิน

นอกจากนี้ การรับฟังความความเห็นของประชาชน ก็เป็นเพียงการทำตามขั้นตอนทางกฎหมาย มากกว่าจะให้ความสำคัญกับความเห็นของผู้ได้รับผลกระทบอย่างแท้จริง นั่นคือ ในทางปฏิบัติ กิจกรรมการรับฟังความคิดเห็น มักเป็นรูปแบบซ้ำๆ มีเจ้าของโครงการให้ข้อมูล ไม่มีการตอบคำถามและชี้แจงเหตุผล จัดเวลาให้ประชาชนในพื้นที่แสดงความคิดเห็นคนละประมาณห้านาทีพอเป็นพิธี อีกทั้งเจ้าของโครงการยังแจกของให้ผู้เข้าร่วมโดยอ้างว่าเป็นของชำร่วย

ไชยณรงค์ตั้งข้อสังเกตว่า กระบวนการรับฟังความคิดเห็นที่ไร้ความหมายเช่นนี้ อาจเป็นผลมาจากการแก้ไขระเบียบสํานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ซึ่งเดิม ในปี 2539 เกิดการต่อสู้ของชุมชนบ้านครัวกับการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ไชยณรงค์มองว่า ในยุคนั้น ระเบียบสำนักนายกฯ กำหนดขั้นตอนการรับฟังความเห็นโดยละเอียดและเป็นไปตามหลักสากล แต่ปี 2548 ระเบียบดังกล่าวก็ถูกยกเลิก พร้อมกับออกระเบียบใหม่ขึ้นโดยตัดทอนเนื้อหาที่สำคัญออกไป เช่น กติกาในการรับฟังความคิดเห็น เหลือเพียงกำหนดให้มีการรับฟังความคิดเห็นเท่านั้น

ข้อเสนอเพื่อแก้ไขความขัดแย้งถูกปัดตก

ข้อเสนอหนึ่งจากหลายฝ่ายเพื่อแก้ไขปัญหาความขัดแย้งจากการจัดทำรายงานประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมที่นับวันจะรุนแรงมากขึ้นคือ การประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ (Strategic Environmental Assessment – SEA ) ที่เป็นการประเมินศักยภาพและข้อจำกัดของสิ่งแวดล้อม ซึ่งจะช่วยทำให้เห็นถึงความเหมาะสมของพื้นที่และเป้าหมายการพัฒนาพื้นที่

เพื่อให้เห็นภาพว่าการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ทำงานอย่างไร ยกตัวอย่างเช่น ในพื้นที่หนึ่ง ก่อนที่จะมีการเสนอโครงการต่างๆ ว่าควรทำอะไร ต้องพิจารณาดูก่อนว่า พื้นที่นี้มีศักยภาพพัฒนาด้านใดบ้าง ระบุทางเลือกต่างๆ แล้วจึงหาข้อตกลงร่วมกัน ก่อนที่จะเสนอโครงการและจัดทำรายงานอีไอเอ

รวมทั้ง ควรจัดตั้งองค์กรอิสระเพื่อพิจารณารายงานอีไอเอ ที่เดิมเป็นคณะกรรมการผู้ชำนาญการแต่งตั้งโดยรัฐ ให้เป็นคณะกรรมการอิสระเพื่อจัดจ้างผู้จัดทำรายงานอีไอเอ

แต่ข้อเสนอเหล่านี้ ไม่ถูกบรรจุไว้ในร่างฉบับแก้ไข

คำสั่ง คสช. ตามมาตรา 44 จะอยู่ตลอดกาลใน พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อม

แทนที่จะปรับปรุงให้การจัดทำรายงานอีไอเอมีคุณภาพมากยิ่งขึ้น ในร่าง พ.ร.บ.ฯ ใหม่นี้กลับเปิดโอกาสให้โครงการที่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมเดินหน้าต่อไปได้ โดยไม่ต้องทำรายงานอีไอเอ

ที่มาของเรื่องนี้ มาจากคำสั่ง คสช. ที่ 9/2559 ที่เติมเข้ามาในมาตรา 53 ของร่างแก้ไข พ.ร.บ. สิ่งแวดล้อมฯ ด้วย คำสั่งนี้เปิดช่องให้เอกชนสามารถดำเนินโครงการหรือกิจการต่างๆ ก่อนได้ ในระหว่างรอผลการพิจารณารายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม ในกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วน

นั่นคือ ในกรณีเร่งด่วน สามารถดำเนินโครงการที่เกี่ยวกับการคมนาคมขนส่ง การชลประทาน การป้องกันสาธารณภัย โรงพยาบาล ที่อยู่อาศัย หรือความมั่นคงทางพลังงาน ไปก่อน แล้วค่อยมีรายงานศึกษาผลกระทบตามมาภายหลัง แน่นอนว่าคำสั่งของ คสช.ข้อนี้ ขัดต่อหลักการของการจัดทำรายงานประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมทั้งระดับชาติและสากล

ถ้าจะมีโครงการก่อสร้างขนาดใหญ่ที่อาจจะกระทบต่อชีวิตและชุมชน คนในชุมชนแทบไม่มีหนทางปฏิเสธ เพราะโครงการต่างๆ มักมีเหตุว่าเป็นเรื่องเร่งด่วน เนื่องด้วยเกี่ยวข้องกับความมั่นคงทางพลังงาน

 

ไม่เพียงแต่การไม่ปรับปรุงเนื้อหาใน พ.ร.บ.ฉบับเดิม ซึ่ง สมิทธ์ ตุงคะสมิต วิทยาลัยนวัตกรรมสังคม มหาวิทยาลัยรังสิต เห็นว่า ข้อกังวลหลักคือการรวมอำนาจไว้ที่จุดใดจุดหนึ่ง เช่น คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ นอกจากนี้ เขายังตั้งข้อสังเกตต่อวิธีการเผยแพร่ร่าง พ.ร.บ.ฯ ของกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ที่ปรากฏบนเว็บไซต์ที่มีผู้เข้าไปให้ความคิดเห็นหกรายเท่านั้น โดยแบ่งเป็นห้าหน่วยงานและหนึ่งบุคคล

สร้างปมปัญหาใหม่

ในร่าง พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อมฉบับนี้ ยังเปิดโอกาสให้เจ้าของโครงการไม่ต้องทำรายงานอีไอเอแล้ว หากเคยทำโครงการในลักษณะเดียวที่รายงานอีไอเอของโครงการนั้นผ่านแล้ว ในมาตรา 48 ที่ระบุว่า

‘ในกรณีที่โครงการหรือกิจการหรือการดำเนินการใดของรัฐหรือที่รัฐจะอนุญาตให้ผู้ใดดำเนินการที่ต้องจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามมาตรา 47 หรือที่จะจัดตั้งขึ้นในพื้นที่ใดที่มีการจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมและได้รับความเห็นชอบแล้ว และเป็นมาตรฐานที่สามารถใช้กับโครงการหรือกิจการหรือการดำเนินการในประเภทและขนาด หรือในพื้นที่ลักษณะเดียวกันได้ รัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติอาจประกาศกำหนดให้โครงการหรือกิจการหรือการดำเนินการในทำนองเดียวกันถือปฏิบัติโดยได้รับยกเว้นไม่ต้องจัดทำรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อมได้’

อาจตีความได้ว่า ถ้าสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินที่พื้นที่หนึ่งได้แล้ว ก็สามารถไปสร้างโรงงานไฟฟ้าถ่านหินแบบเดียวกันในพื้นที่อื่นได้ โดยไม่ต้องทำรายงานอีไอเอ?

เพราะไม่แก้ปัญหาให้ถูกจุด เพิ่มเงื่อนไขความขัดแย้งใหม่ ไม่ยึดเอาการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและประชาชนเป็นตัวตั้ง ผู้เข้าร่วมเสวนาต่างลงความเห็นว่า การแก้ไขกฎหมายนี้ จะยิ่งทำให้แหที่ยุ่งเหยิงอยู่แล้วยุ่งเพิ่มขึ้นไปอีก เช่นเดียวกับความขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชนที่จะรุนแรงมากขึ้น

DID YOU KNOW?

ติดตามความเคลื่อนไหวของการแก้ไขร่าง พ.ร.บ.สิ่งแวดล้อมฯ ได้ที่เว็บไซต์มูลนิธินิติธรรมเพื่อสิ่งแวดล้อม http://enlawfoundation.org/newweb/?p=3373