ราคาของฝุ่นพิษ ต้นทุนชีวิตที่ประชาชนต้องจ่าย

ย้อนกลับไปเมื่อ พ.ศ. 2550 รัฐบาลพลเอก สุรยุทธ์ จุลานนท์ เคยยกปัญหาฝุ่นพิษเป็นวาระแห่งชาติครั้งแรกเมื่อภาคเหนือเผชิญกับปัญหา PM2.5 ทะลุเพดาน ผ่านไป 12 ปี รัฐบาลภายใต้การนำของพลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชาก็ประกาศยกระดับปัญหาฝุ่นพิษเป็นวาระแห่งชาติอีกครั้ง เพราะปัญหาได้ลุกลามจากภาคเหนือสู่ท้องฟ้าทั่วประเทศ รวมถึงกรุงเทพมหานคร

ช่วงปีใหม่ที่ผ่านมา ผู้เขียนเงยหน้ามองท้องฟ้าสีขุ่นขมุกขมัว ชวนให้สงสัยว่า วาระแห่ง ‘ชาติ’ ของท่านนายกทั้งในอดีตและปัจจุบัน หมายถึงชาติไทย ชาตินี้ หรือว่าชาติหน้า!

ในฐานะคุณพ่อมือใหม่ ผมต้องกังวลใจอยู่เสมอเมื่อจะพาเจ้าตัวเล็กไปชมต้นไม้ มองท้องฟ้า ดูผีเสื้อที่สวนแถวบ้าน เพราะการศึกษาพบว่าฝุ่น PM2.5 ส่งผลต่อพัฒนาการของเด็กเล็ก ดูมาตรวัดระดับจังหวัดก็ไม่ค่อยละเอียด สุดท้ายจึงยอมควักกระเป๋าสตางค์ซื้อเครื่องวัดฝุ่นมาไว้ที่บ้านเพื่อความสบายใจ

วันไหนฝุ่นหนาแต่เด็กน้อยอยากไปเที่ยวนอกบ้านก็ต้องยอมขัดใจ อดทนเสียงร้องโยเยของหนูน้อยที่มองโลกภายนอกผ่านกระจก จนอดสงสัยไม่ได้ว่า ทำไมเราต้องมาทนกับปัญหาเหล่านี้ที่รัฐบาลแก้ไขไม่ได้สักที

ช่วงสองสามปีที่ผ่านมา ประชาชนเริ่มตระหนักถึงปัญหาฝุ่นพิษมากขึ้น พร้อมทั้งเรียกร้องให้รัฐบาลแก้ไข แต่สิ่งที่ได้กลับมาคือเสียงบ่นกระปอดกระแปด โทษประชาชน โทษดินฟ้าอากาศ แต่ไม่มีสักครั้งที่จะกล่าวโทษความไร้ศักยภาพในการจัดการปัญหาสาธารณะที่ประชาชนต้องเผชิญ

ส่วนวิธีแก้ปัญหาก็เป็นแบบเดิมๆ คือเดินหน้าสร้างแผน ทำยุทธศาสตร์ ส่งจดหมายเร่งรัด สั่งบังคับให้กวดขันอย่างเคร่งครัด ตั้งคณะกรรมการแก้ปัญหาเฉพาะกิจ และอีกสารพัดที่โดดเด่นบนหน้ากระดาษ แต่ผลลัพธ์ก็อย่างที่เห็นกันอยู่บนท้องฟ้าเมื่อย่างเข้าฤดูหนาว

แนวทางแก้ปัญหาของไทยดูจะวนซ้ำกลับไปกลับมาเหมือนติดอยู่ในถ้ำกาฬกาสุ พร้อมกับคำสัญญาลมๆ แล้งๆ ว่า ปีหน้าจะดีขึ้นกว่าเก่าเพราะเราได้ยกระดับการแก้ปัญหาเป็นวาระแห่งชาติ

สูญเสียไปเท่าไหร่จากฝุ่นพิษ

มลภาวะทางอากาศเป็นความเสี่ยงต่อสุขภาพอันดับต้นๆ ของประชาชนทั่วโลก ทั้งในประเทศพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนา เพราะการสูดดมฝุ่นพิษปริมาณมากในระยะเวลานาน อาจส่งผลให้เสียชีวิตก่อนวัยอันควรจากโรคเช่น มะเร็งปอด โรคหัวใจ และหลอดลมอักเสบเรื้อรัง ความสูญเสียดังกล่าวยังส่งผลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในภาพรวม เพราะประเทศคงไม่อาจก้าวหน้าได้ หากแรงงานยังเผชิญกับปัญหาสุขภาพ และเสี่ยงต่อการเสียชีวิต การศึกษายังพบว่าฝุ่นควันส่งผลต่อผลิตภาพในภาคการเกษตร และลดแรงจูงใจที่คนรุ่นใหม่จะตัดสินใจเข้าไปทำงานในเมืองใหญ่ที่สภาพแวดล้อมย่ำแย่เพราะฝุ่นควัน

ส่วนคำถามที่ว่าประเทศไทยสูญเสียไปเท่าไหร่จากฝุ่นพิษนั้น เราสามารถหาคำตอบได้ 2 แนวทาง คือคำนวณจากต้นทุนความสูญเสีย และคิดจากความยินดีจะจ่ายของประชาชนเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว 

การศึกษาโดยธนาคารโลก ซึ่งเลือกใช้วิธี ‘ต้นทุน’ พบว่า ปี พ.ศ. 2556 เศรษฐกิจโลกสูญเงินไปกว่า 5.11 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐฯ จากการเสียชีวิตก่อนวัยอันควรที่มีสาเหตุจากมลภาวะทางอากาศ สำหรับประเทศไทย การศึกษาชิ้นดังกล่าวประมาณการว่า ฝุ่นพิษคร่าชีวิตประชาชนคนไทยไปราว 48,819 คน คิดเป็นความสูญเสียเชิงสวัสดิการทางสังคม 63,369 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ หรือราว 6.29 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพีในปีนั้น

ขณะที่การศึกษาโดยพิจารณาจากความยินดีจะจ่ายนั้น ประเทศไทยมีงานวิจัยซึ่งเผยแพร่เมื่อปี พ.ศ. 2559 โดยอาจารย์วิษณุ อรรถวานิช จากมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ ซึ่งใช้วิธีคำนวณความอยู่ดีมีสุขในเชิงอัตวิสัย (Subjective Well-being) ที่จะสะท้อนความสุขของแต่ละบุคคลออกมาเป็นตัวเงิน เพื่อเป็นค่าแทนว่าแต่ละครอบครัว ‘ยินดีที่จะจ่าย’ เงินกี่บาทเพื่อลดปริมาณฝุ่น PM10 จำนวน 1 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร

การศึกษาพบว่าในกรุงเทพฯ แต่ละครอบครัวยินดีจะจ่ายทั้งสิ้น 6,379 บาทต่อปีเพื่อลดปริมาณฝุ่น PM10 จำนวน 1 ไมโครกรัมต่อลูกบาศก์เมตร หากคูณกับจำนวนครัวเรือนในกรุงเทพฯ ทั้งหมด 2,912,412 ครัวเรือนตามสถิติของปีที่ผ่านมา จะพบว่าฝุ่นพิษดังกล่าวสร้างความเสียหายในแต่ละปีสูงถึง 1.8 หมื่นล้านบาทเฉพาะในกรุงเทพฯ เท่านั้น ยังไม่รวมถึงพื้นที่อื่นๆ เช่น ภาคเหนือของไทย ที่ประชาชนต้องทนทุกข์กับปัญหาฝุ่นควันในระดับวิกฤติเช่นกัน

ความสูญเสียอีกอย่างหนึ่งที่หลายคนอาจคิดไม่ถึงคือ ผลกระทบต่อการท่องเที่ยว โดยมีการศึกษาอีกชิ้นหนึ่งพบว่า จำนวนความเข้มข้นของ PM2.5 ส่งผลกระทบเชิงลบอย่างมีนัยสำคัญต่อจำนวนนักท่องเที่ยวจากต่างชาติ นับว่าเป็นอีกหนึ่งความสูญเสียของไทยในฐานะแหล่งท่องเที่ยว เพราะหมอกควันมักเกิดขึ้นในช่วงฤดูกาลท่องเที่ยวอย่างพอดิบพอดี

ทั้งที่มลภาวะทางอากาศส่งผลกระทบคิดเป็นมูลค่ามหาศาล และรายงานที่ศึกษาโดยกรมควบคุมมลพิษก็ย้ำนักหนาว่า การแก้ไขปัญหาคุ้มค่าคุ้มทุน แต่รัฐไทยกลับจัดสรรงบประมาณด้านสิ่งแวดล้อมอย่างน้อยนิด ในปีงบประมาณ พ.ศ. 2563 งบด้านสิ่งแวดล้อมไทยคิดเป็นเพียง 0.4 เปอร์เซ็นต์เท่านั้น หรือหากตีง่ายๆ ว่า รัฐไทยมีงบประมาณ 1,000 บาท แต่กลับจัดสรรมาแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อม 4 บาทเท่านั้น

แก้ไขแบบ ‘ผิดฝาผิดตัว’

นอกจากงบประมาณที่มีอยู่อย่างจำกัดจำเขี่ยแล้ว หากได้อ่านแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติเพื่อการแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละอองก็ยิ่งชวนฉงนสงสัยว่า จะมีประสิทธิผลได้อย่างไร เพราะเป้าหมายส่วนใหญ่กลับเน้นไปที่การคมนาคม ไม่ว่าจะเป็นการยกระดับรถเมล์ให้ใช้แก๊ส NGV เพิ่มความเข้มงวดการตรวจจับควันดำ การยกระดับมาตรฐานการปล่อยมลพิษรถยนต์ให้เป็น ยูโร 6 หรือการจำกัดเวลารถบรรทุกขนาดใหญ่เข้าในบางพื้นที่ ทั้งที่ความเป็นจริงแล้ว ฝุ่นควันในหน้าแล้งนั้นเกิดจากภาคการเกษตร

อ่านไม่ผิดหรอกครับ แม้ว่าภาครัฐจะพยายามกล่าวโทษว่าปัญหาทั้งหมดทั้งมวลเกิดจากประชาชนผู้ใช้รถใช้ถนน จนนำไปสู่การออกแบบตามความเชื่อดังกล่าว แต่มีการศึกษาอย่างน้อย 2 ชิ้นที่ระบุว่า ต้นกำเนิดหลักของฝุ่นพิษคือภาคการเกษตร 

การศึกษาชิ้นแรกโดยเอไอที (Asian Institute of Technology) ที่ทำการเก็บตัวอย่างฝุ่น PM2.5 ในฤดูแล้ง สำหรับพิจารณาองค์ประกอบ โดยพบว่าแหล่งที่มาของฝุ่นอันดับหนึ่งคือการเผาชีวมวล รองลงมาคือเครื่องยนต์ดีเซล ซึ่งรายงานของกรมควบคุมมลพิษก็อ้างอิงจากงานวิจัยชิ้นดังกล่าว 

ส่วนอีกชิ้นหนึ่งคือ บทความโดยนักวิทยาศาสตร์ข้อมูลชาวไทยซึ่งรวบรวมตัวแปรต่างๆ จากฐานข้อมูลสาธารณะ ตั้งแต่ สภาพภูมิอากาศ ความเร็วลม ความชื้น อุณหภูมิ การจราจร การเกิดไฟใกล้กรุงเทพฯ รวมถึงพื้นที่ซึ่งห่างไกลออกไป เพื่อนำมาหาความสัมพันธ์กับระดับ PM2.5 โดยพบว่าสาเหตุหลักเกิดจากการเผาไม้ในภาคการเกษตรรอบกรุงเทพมหานคร (อ่านเพิ่มเติมที่ ฝุ่นมาจากไหน แล้วจะแก้ปัญหาอย่างไรตามแนวคิดเศรษฐศาสตร์สำนักพิกู)

ดังนั้น ต่อให้ภาครัฐจะดำเนินการตามแผน และบรรลุตามทุกยุทธศาสตร์ที่วางไว้ (ซึ่งไม่สามารถทำได้จริง อ่านต่อที่ Checklist ฝุ่น PM2.5 รัฐบาลมีมาตรการรับมืออย่างไรบ้าง) ก็อาจจะไม่บรรลุเป้าหมายในการจัดการมลภาวะฝุ่นอย่างที่ตั้งใจ เพราะเป็นการแก้ปัญหาแบบ ‘ผิดฝาผิดตัว’

หลายคนอาจสงสัยว่า ในแผนปฏิบัติการดังกล่าวระบุแนวทางแก้ไขการเผาในภาคการเกษตรไว้อย่างไรบ้าง ผู้เขียนอ่านจบแล้วก็อดไม่ได้ที่จะรู้สึกเคว้ง เพราะแนวทางดังกล่าววนเวียนอยู่กับการ ‘ห้ามเผาโดยเด็ดขาด’ ‘ใช้มาตรการทางสังคม’ ‘ประชาสัมพันธ์สร้างเครือข่ายชุมชน’ ‘กำหนดแนวทางการปฏิบัติในภาคการเกษตร’ หรือหากจะกล่าวโดยสรุปก็คือ การใช้วิธีเดิมในการแก้ไขปัญหาซึ่งพิสูจน์มาอย่างเนิ่นนานแล้วว่าไม่มีผล 

อ่านแล้วก็อดไม่ได้ที่จะนึกถึงคำพูดของไอน์สไตน์ที่ว่า “คนเสียสติคือคนที่ทำในสิ่งเดิมๆ ครั้งแล้วครั้งเล่า แล้วหวังว่าจะได้ผลลัพธ์ที่แตกต่างจากเดิม”

จากการบังคับสู่การสร้างแรงจูงใจ

หากไม่นับแนวทางแก้ปัญหาฝุ่นควันโดยฝนหลวงซึ่งเป็นการบรรเทาผลกระทบที่ปลายเหตุ แนวทางการลดมลภาวะที่แหล่งกำเนิดนั้น ภาครัฐจะเน้นการใช้นโยบายเชิงบังคับ (Command-and-control Policy) ซึ่งหมายถึงการให้อนุญาต การห้าม การตั้งมาตรฐาน และการบังคับใช้กฎหมายลงโทษผู้ฝ่าฝืน

แน่นอนครับว่านโยบายดังกล่าวเป็นสิ่งจำเป็น แต่ตามแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ การดำเนินการภาคบังคับไม่สามารถจูงใจให้ภาคเอกชนปรับตัวเพื่อแก้ไขปัญหาในกระบวนการผลิต และน้อยคนที่จะยอมปรับพฤติกรรมตามนโยบายเชิงบังคับ โดยเอกชนมีแนวโน้มจะยอม ‘เสี่ยง’ กระทำผิดกฎหมายในกรณีที่บทลงโทษไม่รุนแรง หรือมีโอกาสน้อยมากที่จะถูกจับกุม

ภายใต้ข้อจำกัดด้านทรัพยากรในการปราบปรามและจับกุม เราอาจต้องมองหานโยบายแนวใหม่ที่เน้นไปที่การเพิ่มหรือลดทอน ‘แรงจูงใจ’ เพื่อให้ผู้ได้รับผลกระทบปรับพฤติกรรมไปในแนวทางที่จะช่วยบรรเทาปัญหาฝุ่นพิษ

สำหรับภาคการเกษตร ตัวอย่างที่เด่นชัดคืออุตสาหกรรมอ้อย ที่จะให้ค่าพรีเมียมสำหรับอ้อยสดที่ส่งเข้าโรงงาน มีการสนับสนุนเครื่องจักรที่อำนวยความสะดวกในการเก็บเกี่ยวอ้อย และมีเอกชนบางรายที่รับซื้อใบอ้อยเพื่อใช้เป็นเชื้อเพลิงในโรงไฟฟ้าชีวมวล เป็นอีกหนึ่งแรงจูงใจที่หากเกษตรกรตัดสินใจ ‘ไม่เผา’ ก็จะมีรายได้เพิ่ม

เราสามารถใช้อ้อยเป็นกรณีศึกษา แล้วขยายผลสู่ผลิตภัณฑ์ทางการเกษตรอื่นๆ เช่น ข้าว โดยการให้พรีเมียม หรือเงินอุดหนุนชดเชยต้นทุนที่เพิ่มขึ้นสำหรับเกษตรกรที่ไม่ได้เผาไร่นา รวมถึงส่งเสริมให้มีการรับซื้อวัสดุเหลือใช้ทางการเกษตรให้เป็นกิจจะลักษณะ เพื่อให้ค่าเสียโอกาสของการเผาพื้นที่การเกษตรสูงมากขึ้นอีก

นอกจากนี้ ภาคการเกษตรยังเป็นภาคที่ได้รับเงินช่วยเหลือและเงินกู้จากภาครัฐค่อนข้างมาก จึงมีความเป็นไปได้ที่รัฐอาจเพิ่ม ‘เงื่อนไขเพิ่มเติม’ ในการเข้ารับความช่วยเหลือ โดยมีการระบุให้ว่าต้องเป็นพื้นที่เกษตรที่ไม่มีการเก็บเกี่ยวหรือปรับพื้นที่ด้วยการเผา และใช้สมาชิกภายในชุมชนเป็นคนช่วยสอดส่องเพื่อยืนยันข้อเท็จจริง

ส่วนในภาคคมนาคมนั้น การปรับแรงจูงใจให้เหมาะสมค่อนข้างตรงไปตรงมา เช่น การลดภาษีรถยนต์และน้ำมันที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ขณะเดียวกันก็เพิ่มภาษีรถยนต์เก่าที่มีอายุใช้งานนาน และมีแนวโน้มว่าจะปล่อยควันดำ อีกหนึ่งไอเดียที่น่าสนใจคือการจัด ‘โซนนิง’ พื้นที่ใจกลางเมืองที่หากจะขับรถยนต์ส่วนตัวเข้ามาก็จะต้องเสียค่าใช้จ่ายเพิ่ม

ผู้เขียนทราบดีว่า การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวคงไม่อาจเกิดขึ้นได้ภายในชั่วข้ามปี แต่ในฐานะประชาชนคนหนึ่ง เราต้องตระหนักว่าความล้มเหลวและความล่าช้าของรัฐในการแก้ไขปัญหาฝุ่นพิษในแต่ละปี คือ ‘ต้นทุนชีวิต’ ที่เราและคนในครอบครัวต้องร่วมจ่ายให้ความกับไร้ประสิทธิภาพดังกล่าว

หากคุณมองว่านี่เป็นเรื่องสำคัญ ขณะนี้เครือข่ายอากาศสะอาดคือหนึ่งกลุ่มที่พยายามเคลื่อนไหวในประเด็นดังกล่าว ผ่านการจัดทำร่าง พ.ร.บ. กำกับดูแลการจัดการอากาศสะอาดเพื่อสุขภาพแบบบูรณาการ ซึ่งนับเป็นก้าวที่สำคัญในการแก้ไขปัญหาฝุ่นพิษอย่างยั่งยืน ผู้ที่สนใจสามารถอ่านร่างกฎหมาย และร่วมลงชื่อสนับสนุนได้ที่ เว็บไซต์เครือข่ายอากาศสะอาด ประเทศไทย 

อ้างอิง

The Cost of Air Pollution : Strengthening the Economic Case for Action

Air Pollution in Bangkok: Status, Causes & Economic Effects

แผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติ “การแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง”

ต้นทุนของสังคมไทยจากมลพิษทางอากาศและมาตรการรับมือ