ในฐานะพ่อลูกเล็ก สิ่งหนึ่งที่กังวลในตอนนี้คือผลกระทบจากมลภาวะฝุ่นละออง PM 2.5 ซึ่งเป็นปัญหาต่อเนื่องยาวนานมาร่วมเดือนและไม่มีทีท่าว่าจะจางหายไปจากน่านฟ้ากรุงเทพฯ ปริมณฑล รวมถึงอีกหลายจังหวัด ในขณะเดียวกัน มาตรการภาครัฐที่พยายามออกมาอย่าง ‘เร่งด่วน’ และคาดหวังว่าจะบรรเทาปัญหาฝุ่นก็ยังไม่เห็นผล
ผู้เขียนขอเสนออีกหนึ่งแนวทางบรรเทาปัญหาฝุ่น ในวาระครบรอบ 100 ปีของหนังสือ ‘เศรษฐศาสตร์ของสวัสดิการ (The Economics of Welfare)’ โดยอาเธอร์ พิกู (Arthur Pigou) นักเศรษฐศาสตร์ดาวเด่นซึ่งรับตำแหน่งหัวหน้าภาควิชาเศรษฐศาสตร์มหาวิทยาลัยเคมบริดจ์ในวัยเพียง 30 ปี
แม้ว่าเราอาจไม่คุ้นชื่อของอาเธอร์ พิกู หรือภาษีพิกูเวียน (Pigouvian Tax) แต่ผู้เขียนเชื่อว่าหลายคนคงเคยได้ยินแนวคิดอย่างหลักผู้ปล่อยมลภาวะเป็นคนจ่าย (Polluter Pays Principle) การเก็บภาษีคาร์บอนและค่าธรรมเนียมถุงพลาสติก หรือที่บางคนอาจคุ้นเคยกันดีคือการเก็บภาษีเหล้า เบียร์ และบุหรี่ แนวคิดเหล่านี้มีที่มาจากพิกูทั้งสิ้น
ย้อนกลับไปเมื่อ 100 ปีก่อน สิ่งที่พิกูและชาวกรุงลอนดอนเผชิญคือมลภาวะจากปล่องควันโรงงานซึ่งสร้างผลกระทบภายนอก (externalities) ซึ่งหมายถึงผลกระทบที่เกิดต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม เช่น ท้องฟ้าขมุกขมัว แหล่งน้ำสกปรก เสื้อผ้าเปื้อนเขม่า ฯลฯ โดยที่ภาคเอกชนซึ่งเป็นผู้ก่อผลกระทบเหล่านั้นไม่ต้องควักกระเป๋าสตางค์จ่ายเพื่อแก้ไขปัญหา พิกูมองว่า หากปล่อยให้กลไกตลาดทำงานไปตามปกติ ภาคเอกชนจะฉวยประโยชน์โดยไม่ต้องแบกรับต้นทุน ผลิตสินค้าหรือบริการที่สร้างผลกระทบภายนอกต่อสังคมในระดับที่สูงกว่าระดับที่เหมาะสม แนวทางที่เขาเสนอก็คือจัดเก็บภาษีกิจกรรมที่สร้างผลกระทบภายนอกนั่นเอง
อยากปล่อยคาร์บอนไดออกไซด์? อยากดื่มเหล้าสูบบุหรี่? อยากขับรถยนต์เข้าในเมือง? อยากปล่อยฝุ่นละออง?
ก็ได้นะ แต่ต้องจ่ายสตางค์ให้เท่ากับต้นทุนทางสังคมที่คุณทำให้เกิดขึ้น!
ตามแบบจำลองของพิกู เมื่อมีการเก็บภาษีซึ่งสะท้อนต้นทุนที่แท้จริง กลไกตลาดก็จะกลับมาทำงานได้อย่างถูกต้องอีกครั้ง และนำไปสู่สวัสดิการสูงสุดของสังคม
ในบทความนี้ ผู้เขียนจะหยิบยกตัวอย่างแนวทางแก้ปัญหาฝุ่นละอองด้วยการจัดเก็บภาษีหรือการให้เงินอุดหนุนตามแนวคิดของพิกูกับบริบทประเทศไทย แต่ก่อนที่จะไปถึงแนวทางแก้ไขปัญหา เราควรตอบคำถามพื้นฐานก่อนว่าฝุ่นมาจากไหน?
ฝุ่นในไทยมาจากไหน?
ฝุ่นละออง PM 2.5 ถือเป็นฝุ่นละเอียดซึ่งมีแหล่งที่มาจากการเผาไหม้เชื้อเพลิงจนเกิดเป็นฝุ่นควัน เช่น การเผาไหม้เชื้อเพลิงปิโตรเลียม หรือการเผาไหม้เชื้อเพลิงชีวมวลในภาคการเกษตร ฝุ่นเหล่านี้จะเรียกว่าฝุ่นปฐมภูมิ (primary particle) ส่วนฝุ่นทุติยภูมิ (secondary particle) จะเกิดจากปฏิกิริยาเคมีบนชั้นบรรยากาศ เช่น แอมโมเนียมไนเตรต เป็นต้น แนวทางหนึ่งในการวิเคราะห์ว่าฝุ่นมาจากไหน คือการพิจารณาองค์ประกอบของฝุ่นซึ่งจะแตกต่างกันไปตามแหล่งกำเนิด
การศึกษาโดยเอไอที (Asian Institute of Technology) เมื่อ พ.ศ. 2560 เก็บตัวอย่างฝุ่น PM 2.5 ในฤดูแล้งสำหรับพิจารณาองค์ประกอบเพื่อระบุแหล่งที่มาของฝุ่น PM2.5 ในฤดูแล้ง โดยเก็บจาก 2 จุดคือกรมควบคุมมลพิษและเอไอทีซึ่งตั้งอยู่บริเวณมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์รังสิต พบว่าแหล่งที่มาของฝุ่นอันดับหนึ่งคือการเผาชีวมวล รองลงมาคือเครื่องยนต์ดีเซล และฝุ่นอนินทรีย์ทุติยภูมิ
กราฟแสดงแหล่งที่มาของฝุ่นควัน อ้างอิงข้อมูลจาก A Study in Urban Air Pollution Improvement in Asia โดย Prof. Nguyen Thi Kim Oanh
อีกแนวทางหนึ่งคือการหาความสัมพันธ์ระหว่างเหตุการณ์ที่น่าจะส่งผลกับค่าฝุ่นและปริมาณฝุ่นที่วัดได้จากสถานีวัดต่างๆ โดยมีบทความโดยนักวิทยาศาสตร์ข้อมูลชาวไทยซึ่งรวบรวมข้อมูลที่เผยแพร่ต่อสาธารณะ เช่น สภาพภูมิอากาศ (ความเร็วลม ความชื้น และอุณหภูมิ) การจราจร การเกิดไฟบริเวณกรุงเทพฯ รวมถึงพื้นที่ซึ่งห่างไกลออกไป โดยนำมาหาความสัมพันธ์กับระดับ PM2.5 ที่วัดได้โดยใช้เทคนิคการเรียนรู้โดยเครื่องจักร (Machine Learning)
ผลปรากฏว่า ปริมาณการเกิดไฟในรัศมี 240 กิโลเมตรรอบกรุงเทพฯ ซึ่งอิงจากภาพถ่ายดาวเทียมโดยองค์การนาซามีรูปแบบที่ใกล้เคียงกับปริมาณฝุ่น PM2.5 ที่วัดได้ในอากาศ ส่วนปัจจัยด้านสภาพภูมิอากาศมีผลบ้างเล็กน้อย แต่ที่น่าประหลาดใจคือความคับคั่งของการจราจรนั้นไม่สัมพันธ์กับระดับ PM2.5 ในอากาศแต่อย่างใด เธอยังได้สรุปอีกว่าปัจจัยเรื่องการเกิดไฟมีความสัมพันธ์ต่อระดับการเกิดฝุ่นอย่างยิ่ง โดยกรุงเทพฯ อาจได้รับผลกระทบจากการเผาในพื้นที่ห่างไกลถึง 720 กิโลเมตรเลยทีเดียว
ปริมาณการเกิดไฟในรัศมี 240 กิโลเมตรรอบกรุงเทพฯ กับระดับ PM2.5 ในกรุงเทพฯ ภาพจาก Identifying the Sources of Winter Air Pollution in Bangkok Part II
จากการศึกษาทั้งสองชิ้น เราก็จะพอมองเห็นภาพว่าฝุ่น PM2.5 ในหน้าแล้งมีสาเหตุหลักมาจากการเผาชีวมวล ส่วนสาเหตุรองลงมาคือเกิดจากเครื่องยนต์ดีเซล ลำดับถัดไปคือการออกแบบนโยบายเพื่อ ‘จัดการ’ กับต้นตอของฝุ่นควันดังกล่าว
มาตรการขจัดฝุ่นตามแนวคิดของพิกู
แนวคิดของพิกูมีสองด้าน คือการเก็บภาษีเพื่อลดทอนพฤติกรรมไม่พึงประสงค์ หรือการเพิ่มแรงจูงใจทางการเงินเพื่อส่งเสริมพฤติกรรมที่พึงประสงค์ สำหรับประเด็นเรื่องการเผาชีวมวลในภาคเกษตร ผู้เขียนขอหยิบยกตัวอย่างการสร้างแรงจูงใจในอุตสาหกรรมปาล์มน้ำมันของอินโดนีเซียซึ่งสร้างมลภาวะหมอกควันกว้างไกลในระดับภูมิภาคจากการเผาไร่ ผ่านการรับรองปาล์มน้ำมันยั่งยืน โดยภาคีปาล์มน้ำมันยั่งยืน (Roundtable on Sustainable Palm Oil: RSPO) ซึ่งเป็นองค์กรไม่แสวงหากำไรที่เกิดจากการร่วมมือระหว่างภาคเอกชนและภาคประชาสังคม
มาตรฐานดังกล่าวจะกำหนดว่าผู้ที่ได้รับการรับรองจะต้องไม่เผาและไม่ทำลายป่า ซึ่งผลิตภัณฑ์ที่ได้รับการรับรองจะสามารถขายได้ในราคาสูงกว่าตลาด มีการศึกษาระหว่าง พ.ศ. 2555 – 2558 พบว่าแปลงปาล์มน้ำมันที่ได้รับการรับรองจะพบการเผาน้อยกว่าแปลงที่ไม่ได้รับการรับรองสูงถึง 90 เปอร์เซ็นต์ นอกจากนี้ กระบวนการรับรองดังกล่าวยังสัมพันธ์กับอัตราการตัดไม้ทำลายป่าที่ลดลงอีกด้วย อย่างไรก็ดี RSPO เผชิญกับความท้าทายทางกฎหมายกับรัฐบาลของอินโดนีเซียและมาเลเซีย ซึ่งเป็นเรื่องน่าเสียดายอย่างยิ่ง
ข้อดีของการรับรอง RSPO คือทุกคนในระบบตลาดสามารถมีส่วนร่วมผลักดันผ่านกลไกตลาด โดยเฉพาะบริษัทคู่ค้าและผู้บริโภคที่สามารถเลือกซื้อผลิตภัณฑ์ที่ได้รับการรับรองเพื่อเป็นการ ‘สนับสนุน’ เกษตรกรที่ไม่เผาแปลงโดยอาจจ่ายราคาแพงขึ้นเล็กแต่ก็ทำให้มั่นใจว่าเราได้ร่วมเป็นส่วนหนึ่งในการแก้ไขปัญหาสาธารณะ
สำหรับประเทศไทย เท่าที่ผู้เขียนทราบมีความพยายามเก็บ ‘ภาษี’ จากชาวไร่อ้อย สำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทรายกำหนดว่าหากเกษตรกรส่งอ้อยที่เก็บเกี่ยวจากการเผาหรืออ้อยไฟไหม้ โรงงานจะต้องหักเงินไว้ตันละ 30 บาทแล้วนำมา ‘คืนกำไร’ ให้กับเกษตรกรที่ปลูกอ้อยสด อย่างไรก็ดี มาตรการดังกล่าวมีมาตั้งแต่ฤดูกาลเก็บเกี่ยว 61/62 แล้ว โดยเหตุผลส่วนหนึ่งคืออ้อยที่เผาจะมีคุณภาพน้ำตาลต่ำกว่าอ้อยสด ซึ่งน่าสังเกตว่าราคา 30 บาทที่หักไปนั้นเป็นมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมเพื่อลดการเผาอ้อย หรือเพียงต้องการเพิ่มคุณภาพอ้อยที่เข้าโรงงานกันแน่
แผนที่การเกิดไฟ 24 ชั่วโมง ภาพเมื่อวันที่ 21 มกราคม 2563 จาก Fire Information for Resource Management System
ส่วนมาตรการลดฝุ่นจากเครื่องยนต์ดีเซล รัฐบาลไทยก็ได้ประกาศให้มีการลดราคาน้ำมันเชื้อเพลิงดีเซลพรีเมียมที่ได้มาตรฐานยูโร 5 ซึ่งปล่อยฝุ่นละอองน้อยกว่า โดยผู้ประกอบการน้ำมันเตรียมประกาศลดราคาลิตรละ 1 บาท อย่างไรก็ดีน้ำมันดังกล่าวก็ยังราคาแพงว่าน้ำมันดีเซลทั่วไปซึ่งสามารถทดแทนกันได้อย่างสมบูรณ์ จึงชวนสงสัยว่ามาตรการดังกล่าวจะสามารถแก้ปัญหาฝุ่นควันได้จริง หรือต้องเพิ่มมาตรการภาษีสำหรับน้ำมันดีเซลที่สร้างมลภาวะเพื่อให้สะท้อนต้นทุนที่แท้จริงที่สังคมต้องแบกรับ
นอกจากนี้ ภาครัฐยังสามารถออกแบบเครื่องมือการจัดเก็บภาษีหรือค่าธรรมเนียมในจุดที่คิดว่าก่อให้เกิดมลภาวะ เช่น การเก็บภาษีรถยนต์อัตราก้าวหน้าตามอายุการใช้งานหรือระดับการปล่อยควันพิษ การเก็บค่าธรรมเนียมในการขับรถยนต์เข้าสู่ในกลางเมืองในช่วงเวลาเร่งด่วน ในทางกลับกัน ภาครัฐก็สามารถออกแบบแรงจูงใจให้ประชาชนลดการใช้รถยนต์ลง เช่น การอุดหนุนขนส่งสาธารณะให้ใช้ฟรี หรือลดครึ่งราคาในช่วงเวลาเร่งด่วน
หลายคนอาจสงสัยว่ามาตรการเหล่านี้ รัฐบาลไทยคิดไม่ได้หรือ?
คำตอบคือคิดได้ครับ ในเอกสาร “โครงการศึกษาแหล่งกำเนิดและแนวทางการจัดการฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอนในพื้นที่กรุงเทพและปริมณฑล” เผยแพร่เมื่อ พ.ศ. 2561 โดยกรมควบคุมมลพิษ มีการศึกษาที่ได้ผลสรุปว่าฝุ่นละอองดังกล่าวส่งผลต่อการเสียชีวิตก่อนวัยอันควร และการบังคับใช้มาตรการด้านสิ่งแวดล้อมมีความคุ้มค่าคุ้มทุนอย่างยิ่ง นอกจากนี้ ยังมีการเสนอสารพัดมาตรการแก้ไขปัญหา เช่น ยกระดับมาตรฐานเครื่องยนต์ ส่งเสริมพัฒนาขนส่งมวลชน ระบบขนส่งมวลชนโดยรัฐเป็นผู้จ่าย กำหนดเขตเก็บค่าจราจรหนาแน่น ส่วนมาตรการในช่วงวิกฤตก็คือการขยายเวลาห้ามรถบรรทุกเข้าเป็นตลอด 24 ชั่วโมง ฯลฯ
ผู้เขียนเข้าใจว่ามาตรการเหล่านี้อาจส่งผลกระทบเยอะและไม่สามารถบังคับใช้ได้เพียงชั่วข้ามวัน แต่รายงานข้างต้นเผยแพร่ตั้งแต่ปี 2561 นี่ก็ปี 2563 แล้วแต่ทำไมภาครัฐถึงยัง ‘ลุกลี้ลุกลน’ ราวกับไม่เคยเจอปัญหาฝุ่น PM2.5 มาก่อน สำหรับผม ก็เพียงมีความหวังเล็กๆ ว่า ฝุ่นฤดูกาลหน้าภาครัฐจะมีมาตรการที่ไปไกลกว่า ‘ขอความร่วมมือจากประชาชน’
เอกสารประกอบการเขียน
A Study in Urban Air Pollution Improvement in Asia
Identifying the Sources of Winter Air Pollution in Bangkok Part II
โครงการศึกษาแหล่งกำเนิดและแนวทางการจัดการฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอนในพื้นที่กรุงเทพและปริมณฑล
ASEAN Smoke Haze and Hidden Solutions
Tags: PM2.5, ฝุ่น, อาเธอร์ พิกู
