ว่าด้วยการแสดงบัญชีทรัพย์สิน: จาก ‘นาฬิกาของเพื่อน’ ถึง ‘ม.44’

ปี 2561 ที่เพิ่งผ่านไปเป็นปีที่มีเหตุการณ์ซึ่งเกี่ยวข้องกับ ‘การแสดงบัญชีทรัพย์สิน’ ไม่น้อย รวมถึงข่าวใหญ่ส่งท้ายปี เมื่อคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) มีมติด้วยคะแนนเสียง 5 ต่อ 3 ว่ายังไม่มีมูลเพียงพอว่า พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม จงใจยื่นบัญชีแสดงบัญชีทรัพย์สินด้วยข้อความอันเป็นเท็จในกรณี ‘นาฬิกาของเพื่อน’

‘นาฬิกาของเพื่อน’ กับการบังคับใช้กฎหมาย

กรณี ‘นาฬิกาของเพื่อน’ ของ พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ นั้นเกิดขึ้นตั้งแต่ปลายปี 2560 จากภาพข่าวที่ปรากฏตามหน้าสื่อเมื่อครั้งมีการถ่ายภาพร่วมกันของคณะรัฐมนตรีใหม่ ซึ่งสื่อมวลชนเสนอข่าวว่า ไม่มีนาฬิกายี่ห้อแบรนด์เนมเรือนดังกล่าวในรายการทรัพย์สินที่ พล.อ.ประวิตร แจ้งต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. เมื่อเข้ารับตำแหน่งในปี 2557

ตามกฎหมาย ป.ป.ช. ทั้งฉบับเก่าปี 2542 และฉบับใหม่ปี 2561 นั้น พล.อ.ประวิตร ในฐานะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองมีหน้าที่ต้องยื่นบัญชีทรัพย์สินต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. อย่างไรก็ตาม พล.อ.ประวิตร ชี้แจงว่า นาฬิกาข้อมือจำนวน 22 เรือนตามที่เป็นข่าวนั้น เป็นของที่ ‘เพื่อนให้ยืมมา’ จึงไม่ได้แสดงรายการทรัพย์สินดังกล่าว ต่อมา ภายหลังจากการตรวจสอบอย่างยาวนานราวหนึ่งปี คณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงมีมติด้วยคะแนนเสียง 5 ต่อ 3 ว่ายังไม่มีมูลเพียงพอว่า พล.อ.ประวิตร จงใจยื่นบัญชีแสดงบัญชีทรัพย์สินด้วยข้อความอันเป็นเท็จ

มติดังกล่าวของคณะกรรมการ ป.ป.ช. กลายเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์อย่างหนัก โดยเฉพาะเมื่อเปรียบเทียบกับกรณี ‘รถตู้ของเพื่อน’ ของนายสุพจน์ ทรัพย์ล้อม อดีตปลัดกระทรวงคมนาคม (คดีปี 2542 ศาลสั่งจำคุกนายสุพจน์ 10 เดือน) ข้อกังขาของสังคมยังต่อเนื่องไปถึงมาตรฐานในการทำงานและ ‘ความเป็นอิสระ’ ของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ด้วย เพราะแม้ว่า พล.ต.อ.วัชรพล ประสารราชกิจ ประธาน ป.ป.ช. จะขอถอนตัวจากการพิจารณา แต่กรรมการ ป.ป.ช. เสียงข้างมาก 3 ใน 5 คนที่ลงมติว่ากรณีดังกล่าวไม่มีมูลนั้น ต่างได้รับการแต่งตั้งในยุครัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ด้วยกันทั้งสิ้น อย่างไรก็ตาม นายวรวิทย์ สุขบุญ เลขาธิการ ป.ป.ช. แถลงว่า คณะกรรมการ ป.ป.ช. “ตัดสินจากพยานหลักฐาน ข้อเท็จจริง ข้อกฎหมายเป็นสำคัญ ไม่มีการใช้ความรู้สึกชอบหรือไม่ชอบในการทำงาน” และ “ระยะเวลาจะพิสูจน์การทำงานของ ป.ป.ช.”

เนื่องจากวัตถุประสงค์ประการหนึ่งของการแสดงบัญชีทรัพย์สินคือการเพิ่มความโปร่งใสและเพิ่มความเชื่อถือที่ประชาชนมีต่อการบริหารจัดการภาครัฐ ดังนั้น การปฏิบัติหน้าที่ขององค์กร ‘อิสระ’ อย่างคณะกรรมการ ป.ป.ช. จึงสำคัญอย่างยิ่ง เพราะหากคำตัดสินถูกมองว่าไม่เป็นอิสระ หรือไม่สามารถขจัดความเคลือบแคลงสงสัยของประชาชนในวงกว้างได้ ความเชื่อถือที่ประชาชนมีต่อภาครัฐกลับจะยิ่งลดน้อยถอยลง

ไม่ใช่เฉพาะความเชื่อถือที่มีต่อนักการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐเท่านั้น หากแต่ยังรวมไปถึงความเชื่อถือที่มีต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. เองด้วย

‘ม.44’ กับกระบวนการออกกฎหมายแบบไร้ส่วนร่วม

นอกจากกรณี ‘นาฬิกาของเพื่อน’ แล้ว ก่อนหน้านี้ในเดือนพฤศจิกายน 2561 ยังเคยมีข่าวที่เกี่ยวข้องกับการแสดงบัญชีทรัพย์สินว่า กรรมการสภามหาวิทยาลัย และกรรมการหน่วยงานรัฐอื่นๆ หลายแห่งเตรียมตัวลาออกจากตำแหน่ง หลังจากคณะกรรมการ ป.ป.ช. ออกประกาศตาม พ.ร.ป. ป.ป.ช. กำหนดให้ “ผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง” เหล่านี้ต้องแสดงบัญชีทรัพย์สินและหนี้สิน ของตน คู่สมรส และบุตรที่ยังไม่บรรลุนิติภาวะต่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. จนในที่สุด พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ในฐานะหัวหน้า คสช. จึงต้องอาศัยอำนาจตามมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2557 ออกคำสั่งแก้ไขนิยามคำว่า “ผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง” ตาม พ.ร.ป. ป.ป.ช. โดยตัดคำว่า “กรรมการและผู้บริหารสูงสุดของหน่วยงานอื่นของรัฐ” ออก คำสั่งดังกล่าวจึงมีผลทำให้กรรมการสภามหาวิทยาลัยและกรรมการของหน่วยงานของรัฐอื่นๆ ไม่ต้องแสดงบัญชีทรัพย์สิน

ปัญหาอันเกิดจากประกาศฉบับดังกล่าวทำให้มีผู้วิพากษ์วิจารณ์การทำงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช. ไม่ต่างจากมติกรณี ‘นาฬิกาของเพื่อน’ อย่างไรก็ตาม หากกล่าวอย่างยุติธรรมแล้ว ในกรณีนี้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. มีหน้าที่ต้องออกประกาศตาม พ.ร.ป. ป.ป.ช. ดังนั้น ปัญหานี้จึงน่าจะเกิดขึ้นจากกระบวนการออกกฎหมายมากกว่า โดยประเด็นสำคัญที่ไม่ค่อยมีผู้กล่าวถึงก็คือ การกำหนดให้ “กรรมการของหน่วยงานอื่นของรัฐ” เป็น “ผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง” ซึ่งมีหน้าที่ยื่นบัญชีทรัพย์สินและหนี้สินนั้นมิได้ปรากฏอยู่ในร่างกฎหมายฉบับที่เสนอโดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ หากแต่เพิ่งเกิดขึ้นในชั้นสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) โดยกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติรายหนึ่งเสนอให้เพิ่มข้อความดังกล่าวไว้ในนิยาม ก่อนที่ที่ประชุม สนช. จะมีมติเห็นชอบร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวเมื่อเดือนธันวาคม 2560 ด้วยคะแนนเห็นด้วย 198 เสียงต่อ 1 และงดออกเสียง 7 เสียง และประกาศใช้ในเวลาต่อมา

กฎหมายทุกฉบับล้วนมีทั้งผลกระทบด้านบวกและลบ กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการแสดงบัญชีทรัพย์สินก็เช่นกัน กรณี ‘ม.44’ ข้างต้นจึงสะท้อนปัญหาสำคัญอย่างน้อยสองข้อ ข้อแรกคือ กระบวนการออกกฎหมายของ สนช. ไม่ได้ตั้งอยู่บนฐานของข้อมูลที่ถูกต้อง กล่าวอีกแบบก็คือ สมาชิก สนช. มิได้ประเมินผลกระทบที่จะเกิดขึ้นจากการออกกฎหมาย หากแต่ ‘ไว้ใจ’ ให้เป็นหน้าที่ของคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในการแก้ไขเพิ่มเติมร่างกฎหมาย ซึ่งถูกซ้ำเติมด้วยปัญหาข้อสอง คือ กระบวนการออกกฎหมายมิได้มีส่วนร่วมจากผู้มีส่วนได้เสียอย่างที่ควรจะเป็น (เช่น ในการพิจารณาร่างกฎหมายฉบับนี้ไม่มีการเชิญตัวแทนจาก ‘หน่วยงานอื่นของรัฐ’ มาให้ความเห็นในชั้นคณะกรรมาธิการฯ) เมื่อขาดการรับฟังความเห็นอย่างครบถ้วนรอบด้าน กฎหมายฉบับดังกล่าวจึงประสบปัญหาในการบังคับใช้ และต้องอาศัยอำนาจตาม ม.44 ของหัวหน้า คสช. เพื่อแก้ไขปัญหา ซึ่งนอกจากจะทำให้เกิดการเลือกปฏิบัติในการบังคับใช้กฎหมายแล้ว ยังเป็นการใช้ ‘อำนาจพิเศษ’ แทรกแซงกระบวนการนิติบัญญัติอย่างที่ไม่ควรจะเป็น

การแสดงบัญชีทรัพย์สินกับหลักการที่ถูกคอร์รัปชัน

คำว่า ‘คอร์รัปชัน’ มีรากมาจากภาษาละตินที่แปลว่าทำให้เสื่อมไป หรือถูกทำลายลง จากกรณี ‘นาฬิกาของเพื่อน’ และ ‘ม.44’ นั้น แทนที่การแสดงบัญชีทรัพย์สินจะเป็นกลไกหนึ่งที่ช่วยลดการทุจริต แต่กลายเป็นว่า การแสดงบัญชีทรัพย์สินกลับถูก ‘คอร์รัปชัน’ เสียเอง เพราะกลไกการบังคับใช้กฎหมายที่โปร่งใส และน่าเชื่อถือ นั้นกำลังเสื่อมไป ขณะที่กระบวนการออกกฎหมายแบบมีส่วนร่วม และคำนึงถึงผลกระทบอย่างครบถ้วนรอบด้านก็ถูกทำลายลง

เมื่อแม้กระทั่งหลักการยังถูกคอร์รัปชัน จึงเป็นไปไม่ได้ที่จะแก้ไขปัญหาดังกล่าว และผู้มีอำนาจก็ต้องคอยหาข้ออ้างร้อยแปดมาตอบคำถามประชาชนเรื่อยไปว่า ทำไมสถานการณ์การคอร์รัปชันของไทยจึงไม่ดีขึ้น