ตอนที่แล้วผู้เขียนทบทวน ‘สมการคอร์รัปชัน’ สมการคลาสสิกของอาจารย์ โรเบิร์ต คลิตการ์ด  (Robert Klitgard) ผู้เชี่ยวชาญด้านคอร์รัปชันระดับโลก ซึ่งมีอิทธิพลต่อนโยบายการป้องกันและปราบปรามคอร์รัปชันทั่วโลก โดยผู้เขียนทิ้งท้ายว่า ในบริบทไทย เราน่าจะสามารถ ‘ขยายความ’ สมการคอร์รัปชันจาก C = M + D – A เป็น C = (CAP / DEM) + (BUR / DEM) – (DEM x ACT)

โดยที่

1. อำนาจผูกขาด (Monopoly) เป็นฟังก์ชันของ การยึดกุมกลไกกำกับดูแล (regulatory CAPture) หารด้วย ระดับความเป็นประชาธิปไตย (DEMocracy) กล่าวคือ ยิ่งกลุ่มทุนยึดกุมกลไกกำกับดูแลได้มาก อำนาจผูกขาดยิ่งมาก แต่ในทางกลับกัน ยิ่งสังคมมีความเป็นประชาธิปไตยสูง แนวโน้มที่จะเถลิงอำนาจผูกขาดยิ่งน้อย

2. ระดับการใช้ดุลพินิจ (Discretion) เป็นฟังก์ชันของ ขนาดของรัฐราชการ (BUReaucracy) หารด้วย ระดับความเป็นประชาธิปไตย (DEMocracy) กล่าวคือ ยิ่งรัฐราชการขยายใหญ่ ยิ่งมีแนวโน้มจะใช้ดุลพินิจมาก แต่ในทางกลับกัน ยิ่งสังคมมีความเป็นประชาธิปไตยสูง แนวโน้มการใช้ดุลพินิจของรัฐราชการยิ่งน้อย

3. ระดับความรับผิด (Accountability) เป็นฟังก์ชันของ ระดับความเป็นประชาธิปไตย (DEMocracy) คูณด้วย ระดับความตื่นตัวของพลเมือง (ACTive citizen) กล่าวคือ ยิ่งสังคมมีความเป็นประชาธิปไตยสูง และ/หรือ ประชาชนมีความตื่นตัวสูง คอยติดตามตรวจสอบรัฐและเอกชนในฐานะพลเมือง ผู้มีอำนาจยิ่ง (ถูกกดดันให้) แสดงความรับผิด

ตัวแปรส่วนใหญ่ในสมการ ไม่ว่าจะเป็นระดับความเป็นประชาธิปไตย อำนาจผูกขาด รัฐราชการ หรือระดับความตื่นตัวของพลเมือง เป็นสิ่งที่เราๆ ท่านๆ คุ้นเคยและชินชา (อย่างน่าเศร้า) มานานหลายปี แต่ตัวแปรที่เราไม่คุ้นเคยทั้งที่เห็นรูปธรรมชัดเจนหลายกรณีในไทยคือ ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ (Regulatory Capture)

  ดังนั้น วันนี้ผู้เขียนชวนมา ‘ปูพื้น’ เรื่องนี้กันก่อน

  แนวคิดและทฤษฎีว่าด้วยการยึดกุมกลไกกำกับดูแล เป็นส่วนหนึ่งของเศรษฐศาสตร์การแข่งขันและการกำกับดูแล ซึ่งเป็นแขนงหนึ่งของวิชาเศรษฐศาสตร์ นักเศรษฐศาสตร์แขนงนี้เสนอทฤษฎีหลักๆ เกี่ยวกับการกำกับดูแล 2 ทฤษฎี ทฤษฏีแรกชื่อ ‘ทฤษฎีประโยชน์สาธารณะ’ (Public interest Theory) ซึ่งมองว่าการกำกับดูแลเกิดจากความจำเป็นที่จะต้องควบคุมพลังของตลาด รวมถึงแรงกระตุ้นของผู้บริโภคและผู้ผลิต ในกรณีที่การแสดงพลังหรือแรงกระตุ้นเหล่านั้นอาจกีดขวางการบรรลุสวัสดิการสังคมสูงสุด หรือปัดเป่าอุปสรรคต่อพลังของตลาดในกรณีที่เรามองว่ามันเป็นเรื่องที่พึงปรารถนา

  ทฤษฎีที่สองชื่อ ‘ทฤษฎีการยึดกุม’ (Capture Theory) เสนอโดยนักเศรษฐศาสตร์และผู้ดำเนินนโยบายจากหลากหลายสาขาซึ่งประเมินประสบการณ์ตรงของตัวเองกับการกำกับดูแลโดยรัฐ มองว่ากติกาและการกำกับดูแลถูกคิดขึ้นมาสนองความต้องการของกลุ่มผลประโยชน์ที่อยากสร้างรายได้สูงสุดให้กับสมาชิกในกลุ่มต่างหาก ทฤษฎีนี้มองการกำกับดูแลในแง่ลบกว่าทฤษฎีประโยชน์สาธารณะ แต่ผู้เขียนมองว่ามันอธิบายสถานการณ์จริงได้ดีกว่ามาก โดยเฉพาะในประเทศไทยยุคปัจจุบัน ยุคที่การ ‘ฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ เกิดขึ้นอย่างเข้มข้นทุกระดับทุกสาขา

  ทฤษฎีการยึดกุมมองว่าปัจจัยด้านเศรษฐศาสตร์การเมืองมีความสำคัญ โดยเฉพาะอำนาจการต่อรองที่ไม่เท่ากันของกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ส่งผลให้พวกเขามีอิทธิพลไม่เท่ากันต่อกฎกติกาการกำกับดูแล และต่อผลลัพธ์ของการกำกับที่เกิดขึ้น พูดอีกอย่างคือ นักเศรษฐศาสตร์สายยึดกุมมองว่า การกำกับดูแลคือ ‘เครื่องมือ’ ที่สามารถถูกกลุ่มผลประโยชน์บิดเบือนให้ตัวเองได้ประโยชน์ ด้วยการใช้อำนาจต่อรองกับหน่วยงานกำกับดูแล

  ในเมื่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจและธุรกิจมีความซับซ้อน ทฤษฎีหลักจึงมีบทบาทสำคัญทั้ง 2 ทฤษฎี ยากที่ใครจะฟันธงว่าทฤษฎีไหน ‘เจ๋งกว่า’ กัน ทฤษฎีประโยชน์สาธารณะมีประโยชน์ในแง่ชี้ช่อง ‘การกำกับดูแลที่ควรเป็น’ (Normative) นั่นคือ การกำกับดูแลควรมีหน้าตาแบบไหนเพื่อสร้างสวัสดิการสังคมสูงสุด ส่วนทฤษฎียึดกุมก็มีประโยชน์ในแง่ชี้ให้เราเห็น ‘การกำกับดูแลที่เป็นอยู่’ (Descriptive) มันสามารถถูกกลุ่มผลประโยชน์ที่มีอิทธิพลมหาศาลทางธุรกิจและการเมือง บิดเบือนกติกาและผู้กำกับดูแลเข้าข้างตัวเองอย่างไรได้บ้าง

  ในสังคมไทยปัจจุบัน ยุคที่ ‘การฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ เลวร้ายลงอย่างต่อเนื่อง ผู้เขียนเห็นว่าทฤษฎียึดกุมมีประโยชน์กว่าทฤษฎีประโยชน์สาธารณะค่อนข้างมาก ทั้งในแง่การชี้ให้เราเห็นว่า ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ เกิดขึ้นในอุตสาหกรรมใดบ้าง และเสนอแนะแนวทางแก้ไข

  นักเศรษฐศาสตร์สายยึดกุมศึกษาเรื่องนี้มานานหลายทศวรรษ สั่งสมต่อยอดองค์ความรู้มาเรื่อยๆ จากรุ่นสู่รุ่น นักเศรษฐศาสตร์สายนี้ที่โด่งดังที่สุดคือ จอร์จ สติกเลอร์ (George Stigler) ผู้ล่วงลับ เจ้าของรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ในปี 1982 ผู้ศึกษาโครงสร้างอุตสาหกรรม การทำงานของตลาด ตลอดจนเหตุและผลของกลไกกำกับดูแลภาคธุรกิจ เขาเขียนในผลงานชิ้นเอกเรื่อง The Theory of Economic Regulation (ทฤษฎีการกำกับดูแลเศรษฐกิจ) ปี 1971 ว่า

  “…การกำกับดูแลถูกยึดกุมโดยอุตสาหกรรม และถูกออกแบบมาให้ทำงานเพื่อประโยชน์ของอุตสาหกรรมนั้นเป็นหลัก… เราเสนอเป็นสมมติฐานทั่วไปว่า อุตสาหกรรมทุกอุตสาหกรรมและอาชีพทุกอาชีพที่มีอำนาจทางการเมืองมากพอที่จะฉวยใช้รัฐ จะใช้รัฐเพื่อพยายามควบคุมการเข้ามาแข่งขัน นอกจากนี้ นโยบายการกำกับดูแลก็มักจะถูกออกแบบมาฉุดรั้งอัตราการเติบโตของบริษัทใหม่ๆ”

  กล่าวโดยสรุปก็คือ สติกเลอร์มองว่าการอยากเข้ามายึดกุมกลไกกำกับดูแลนั้นเป็นเรื่อง ‘ปกติ’ ของการทำธุรกิจ เพราะบริษัทต่างๆ ย่อมอยากหาทางกีดกันหรือถ่วงการเติบโตของคู่แข่งหน้าใหม่ ซึ่งกลไกกำกับดูแลก็เป็นช่องทางตรงไปตรงมาที่จะทำสิ่งเหล่านี้ได้ดีที่สุดเพราะใช้อำนาจรัฐกำกับทั้งอุตสาหกรรม โดยที่บริษัทเองไม่ต้องออกแรงมากหรือโดนด่า

  ยิ่งบริษัทไหนสามารถยึดกุมกลไกกำกับดูแลได้อย่างเนียนๆ ยิ่งสามารถลอยตัว คนจะมาด่าหน่วยงานกำกับดูแลแทน (ว่าทำงานไม่ดีหรือเข้าข้างอุตสาหกรรม) มากกว่าด่าบริษัท!

  นักเศรษฐศาสตร์สายยึดกุมหลายคนมองว่า ในเมื่อหน่วยงานกำกับดูแลทั้งหลายไม่ว่าจะจัดโครงสร้างมาอย่างไร ล้วนต้องเผชิญกับความเสี่ยงที่จะถูกธุรกิจยึดกุม เราควรมีมาตรการ ‘ป้องกัน’ ไม่ให้หน่วยงานกำกับดูแลถูกแทรกแซงหรือแทรกซึมโดยอิทธิพลภายนอกให้ได้มากที่สุด และในบางกรณี การไม่ต้องตั้งหน่วยงานกำกับดูแลขึ้นมาเลยอาจจะดีกว่า เพราะหน่วยงานกำกับดูแลที่ถูกยึดกุมมักจะสร้างผลลัพธ์ที่แย่กว่าการไม่มีหน่วยงานไหนกำกับเลย เพราะหน่วยงานกำกับดูแลใช้อำนาจรัฐที่ก่อผลกระทบกว้างขวาง

  ในหนังสือเรื่อง Preventing Regulatory Capture (ป้องกันการยึดกุมกลไกกำกับดูแล) ตีพิมพ์ปี 2014 อาจารย์ดาเนียล คาร์เพนเตอร์ (Daniel Carpenter) และเดวิด มอสส์ (David Moss) จากมหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด บรรณาธิการร่วมของหนังสือเล่มนี้ ร่วมกันเขียนบทเกริ่นนำ (อ่านออนไลน์ได้ฟรี) เกี่ยวกับการยึดกุมกลไกกำกับดูแล ฉายภาพชัดทั้งที่มาที่ไปของทฤษฎียึดกุม ข้อค้นพบใหม่ๆ และสรุปวรรณกรรมเกี่ยวกับเรื่องนี้โดยสังเขป

  อาจารย์คาร์เพนเตอร์และมอสส์เสนอนิยามของ ‘การยึดกุมกลไกกำกับดูแล’ (Regulatory Capture) ไว้ว่า

  “การยึดกุมกลไกกำกับดูแล หมายถึงกระบวนการที่กฎระเบียบ ไม่ว่าจะในตัวกฎหมายหรือการบังคับใช้กฎหมาย ถูกชี้นำอย่างสม่ำเสมอหรือซ้ำๆ ให้เบี่ยงเบนออกจากประโยชน์สาธารณะ ไปเข้าทางผลประโยชน์ของอุตสาหกรรมใต้กำกับด้วยเจตนาและการกระทำของอุตสาหกรรมนั้นเอง”

  นิยามนี้ประกอบด้วยคำศัพท์อีกหลายคำ ได้แก่ ‘ประโยชน์สาธารณะ’ ‘เจตนา’ และ ‘อุตสาหกรรมใต้กำกับ’ ที่ควรนิยามอย่างรัดกุม ก่อนที่เราจะประเมินได้ว่าหน่วยงานกำกับดูแลไหนน่าจะถูกบริษัทยึดกุมไปแล้ว ซึ่งอาจารย์ทั้งสองก็นิยามคำเหล่านี้ต่อมาในบทความชิ้นเดียวกัน

ประโยชน์สาธารณะ – ก่อนอื่น การยึดกุมย้ายการกำกับดูแลออกจากการรับใช้ประโยชน์สาธารณะ (Public Interest) ไปรับใช้กลุ่มผลประโยชน์ (Industry Interest) แทน ด้วยเหตุนั้นเราจึงต้องทำความเข้าใจกับแนวคิดทั้งสองนี้และมองให้ออกว่ามันแยกทางจากกันเมื่อใด การวัดประโยชน์สาธารณะเป็นปัญหาที่ยุ่งยากและเก่าแก่พอๆ กับระบอบประชาธิปไตย บางคนเสนอว่าการกระทำซ้ำๆ ของพลเรือนเสียงข้างมากในระบอบประชาธิปไตย (หรือการกระทำซ้ำๆ ในสภาของผู้แทนพลเมืองเสียงข้างมาก) คือตัวชี้วัด ‘ประโยชน์สาธารณะ’ ที่มีความชอบธรรมที่สุด คนอื่นเสนอว่าเราควรใช้ผลลัพธ์ของการคิดคำนวณแนวเศรษฐศาสตร์สวัสดิการเป็นตัวชี้วัดประโยชน์สาธารณะ เราทั้งคู่ไม่เลือกว่าจะใช้ทางไหน แต่ตั้งข้อสังเกตว่า ถ้าเราไม่สามารถมองเห็นและวัดประโยชน์สาธารณะ เราก็จะต้องสร้างแบบจำลองประโยชน์สาธารณะที่สามารถถูกท้าทายได้ ขึ้นมาประเมินว่าการกำกับดูแลเรื่องใดก็ตามถูกยึดกุมหรือไม่

เจตนา – ในนิยามของเรา ข้อเท็จจริงที่ว่าอุตสาหกรรมใดก็ตามได้ประโยชน์จากกลไกกำกับดูแล ไม่เพียงพอแม้แต่น้อยกับการตัดสินว่ากลไกกำกับดูแลถูกยึดกุมแล้ว เราต้องพิสูจน์ทั้งเจตนาและการกระทำโดยอุตสาหกรรมใต้กำกับ การยึดกุมไม่เกิดขึ้นจนกว่าอุตสาหกรรม (หรือบริษัทใดบริษัทหนึ่ง) จะออกแรงผลักกลไกกำกับดูแลให้เบี่ยงเบนออกจากประโยชน์สาธารณะ ออกแรงเชิงรุกและโดยตั้งใจ

ลำพังข้อเท็จจริงที่ว่า อุตสาหกรรมได้ประโยชน์จากกลไกกำกับดูแลไม่เพียงพอต่อการตัดสินว่าเกิดการยึดกุม เพราะเราสามารถอธิบายข้อเท็จจริงนี้ได้ว่าอาจเกิดจากความเฉื่อยในระบบราชการ ความบังเอิญ หรือการตัดสินใจผิดพลาด หรือบางครั้งมันอาจเป็นเพียงผลพลอยได้ของการกำกับดูแลที่รับใช้สาธารณะ เราตระหนักดีว่าการตั้งเกณฑ์หลักฐานพิสูจน์เจตนาไว้สูงมากในนิยามนี้อาจทำให้เรามองเห็นการยึดกุมน้อยกว่าความเป็นจริง แต่เราเชื่อว่าปัจจุบันการวินิจฉัยการยึดกุมเกิดขึ้นมากกว่าความเป็นจริง และวิธีของเราก็เน้นมาตรฐานเชิงประจักษ์ที่จำเป็นต่อการวิเคราะห์เชิงวิชาการ เพื่อไปให้ไกลกว่าคำอธิบายแบบนักข่าวและข้ออ้างว่าถูกยึดกุมในหน้าสื่อต่างๆ

อุตสาหกรรมใต้กำกับ – นิยามของเราเน้นเฉพาะกรณีที่อุตสาหกรรมยึดกุมกลไกกำกับดูแลเพื่อประโยชน์ของตัวเอง แบบเดียวกับนิยามตั้งแต่ยุคแรกๆ ของทฤษฎียึดกุม ตั้งแต่ฮันติงตันถึงสติกเลอร์ ในหลักการ เราอาจใช้คำว่า ‘กลุ่มผลประโยชน์’ แทนคำว่า ‘อุตสาหกรรม’ ในคำคำนี้ก็ได้ เพื่อสะท้อนข้อเท็จจริงที่ว่าองค์กรอื่นๆ ที่อยู่ใต้การกำกับดูแล เช่น สหภาพแรงงาน ล้วนมีแนวโน้มที่จะบิดเบือนกลไกกำกับเพื่อประโยชน์ของตัวเอง ในทางที่บั่นทอนประโยชน์สาธารณะ อย่างไรก็ดี ชัดเจนว่าอุตสาหกรรมมีบทบาทพิเศษในแง่การกำกับดูแล ไม่ใช่เรื่องบังเอิญที่การอธิบายการยึดกุมยุคแรกๆ จะเน้นกลุ่มผลประโยชน์ทางธุรกิจและความพยายามของพวกเขาที่จะส่งอิทธิพลต่อกลไกกำกับดูแล

คำถามต่อไปคือ การยึดกุมกลไกกำกับดูแลของกลุ่มผลประโยชน์มีกี่รูปแบบ? แบบ ‘แข็ง’ และแบบ ‘อ่อน’ แตกต่างกันอย่างไร? เราจะ ‘มองออก’ และ ‘มั่นใจ’ ได้อย่างไรว่าเกิดการยึดกุมโดยธุรกิจขึ้นแล้ว? และวันนี้เราเห็นรูปธรรมของการยึดกุมในสังคมไทยมากน้อยแค่ไหน ในเรื่องอะไรบ้าง?

โปรดติดตามตอนต่อไป

Tags: , ,