ลุงตู่เล่นโซเชียลฯ เข้าข่ายโฆษณาตัวเอง หาเสียงก่อนเวลาที่กำหนดไหม?

ประเทศไทยมีผู้ใช้งานเฟซบุ๊กมากถึง 51 ล้านบัญชี หากสมมติว่า หนึ่งคนมีหนึ่งบัญชี ตัวเลขนี้ก็เทียบเท่า 74 เปอร์เซ็นของคนไทยทั้งประเทศ

ด้วยจำนวนขนาดนี้ จึงไม่ใช่เรื่องแปลกที่บรรดานักการเมืองทั้งหน้าเก่าและหน้าใหม่จะให้ความสำคัญกับพื้นที่ดังกล่าว ในฐานะช่องทางการสื่อสารทางการเมือง

เมื่อ 14 ตุลาคม 2561 เป็นวันแรกๆ ที่ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี และหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) เปิดเพจเฟซบุ๊กอย่างเป็นทางการ ใช้ชื่อว่า ‘ประยุทธ์ จันทร์โอชา Prayut Chan-o-cha’ และยังมีอินสตาแกรม Prayut Chan-o-cha ทวิตเตอร์ Prayut Chan-o-cha รวมถึงเว็บไซต์ส่วนตัว www.prayutchan-o-cha.com เพื่อสื่อสารกับประชาชน ทั้งหมดนี้ ยังไม่รวมเพจใหม่ๆ ที่เพิ่งเกิดขึ้นที่ก็คงต้อง ‘เดา’ ไปก่อนว่าลุงตู่เองคงจะมีเหล่าโอตะ-แฟนคลับที่ชื่นชอบช่วยสร้างให้

สำหรับเพจหลักที่หัวหน้าคสช.ประกาศแสดงความเป็นเจ้าของและรับผิดชอบเองนี้ ผลตอบรับจากประชาชนก็มีหลากหลาย คนชอบก็มี ส่วนกระแสทางลบอาจเสียงดังเด่นชัดมากกว่านิดหน่อย อย่างไรก็ดี ขณะที่งานสื่อสาร-ประชาสัมพันธ์ในส่วนนี้ยังคลุมเครือ เพราะดูไม่ออกว่าเป็นการใช้พื้นที่ประชาสัมพันธ์ข้อมูลข่าวสารของทางการในฐานะหัวหน้ารัฐบาล หรือเป็นการบอกเล่าวิสัยทัศน์ในฐานะนักการเมืองที่เป็นปัจเจกบุคคล แต่มีคำถามสำคัญเกี่ยวกับการผลิตเนื้อหาและดูแลเพจเฟซบุ๊ก ไอจี และทวิตเตอร์ ซึ่งน่าคิดสองประเด็นใหญ่ คือ

• หากเป็นงานหลวง การบริหารจัดการงบประมาณส่วนนี้ ตรงหลักเกณฑ์ความโปร่งใสหรือไม่
• หากเป็นงานราษฎร์ กรณีของ พล.อ.ประยุทธ์ ก็จะต้องเจอเสียงวิพากษ์ว่า หัวหน้าคสช.กำลังพยายามจะโฆษณาตัวเองเพื่อต่ออายุทางการเมือง ซึ่งก็ถือว่าได้สิทธิพิเศษนี้ก่อนใคร เพราะนักการเมืองคนอื่นๆ ยังคงถูกจับตาอย่างหนักในการสื่อสารบนโลกออนไลน์ แล้วหัวหน้าคสช.จะต้องอยู่ภายใต้กติกาเดียวกับพรรคการเมืองหรือนักการเมืองคนอื่นๆ หรือไม่

กฎหมาย ‘คุมโฆษณาภาครัฐ’ ใน 5 ประเทศ

สมมติเราลองตั้งต้นก่อนว่า เพจเฟซบุ๊ก ‘ประยุทธ์ จันทร์โอชา Prayut Chan-o-cha’ เป็นการสื่อสารระหว่างภาครัฐและเอกชน ถ้าแบบนี้แล้ว มีกฎเกณฑ์กติกาอะไรที่ควรยึดถือกันบ้าง?

หากสำรวจกฎหมายของประเทศพัฒนาแล้ว เช่น แคนาดา สหรัฐอเมริกา หรือออสเตรเลีย จะพบว่า ประเทศเหล่านี้มีกฎหมายควบคุมการโฆษณาและประชาสัมพันธ์ภาครัฐ เช่น มีกำหนดเรื่องการเปิดเผยการใช้จ่ายเพื่อการโฆษณาของรัฐ มีหน่วยงานกำกับและตรวจสอบ รวมไปถึงห้ามโฆษณาเพื่อประโยชน์ของตัวข้าราชการ นักการเมือง หรือพรรคการเมือง

ในรายงาน “การแทรกแซงสื่อสาธารณะโดยฝ่ายการเมือง” ของ ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ และนายธิปไตย แสละวงศ์ คณะผู้วิจัยจากทีดีอาร์ไอ ที่ศึกษากฎหมายการกำกับการโฆษณาของภาครัฐจาก 5 ประเทศ ได้แก่ ออสเตรเลีย แคนาดา สหราชอาณาจักร ฝรั่งเศส และ สหรัฐอเมริกา ทำให้เห็นกฎหมายและกลไกการควบคุมการโฆษณาประชาสัมพันธ์ของภาครัฐ ซึ่งพอจะสรุปได้ ดังนี้

หนึ่ง ต้องกำกับเนื้อหา ประเมินความคุ้มค่า ไม่โฆษณาเอื้อประโยชน์ทางการเมือง

การกำกับเนื้อหาและประเมินความคุ้มค่า หมายถึง การที่มีหน่วยงานมากำกับ ‘ความเหมาะสม ความจำเป็น และความคุ้มค่า’ ในการจัดทำสื่อประชาสัมพันธ์ รวมถึงห้ามซื้อโฆษณาหรือประชาสัมพันธ์ในลักษณะสนับสนุนและเอื้อประโยชน์ต่อพรรคการเมืองหรือนักการเมือง และต้องไม่ใช้ชื่อ รูป เสียง ของนักการเมือง

ในประเทศออสเตรเลียจะให้หน่วยงานราชการเสนอโครงการผ่านกระทรวงการคลัง ทั้งนี้ ถ้าเป็นโครงการที่ใช้งบเกิน 250,000 ดอลลาร์ออสเตรเลีย จะต้องผ่านการประเมินจากความคุ้มค่าจากคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ที่ชื่อว่า Peer Review Group: PRG และคณะกรรมการอิสระด้านการสื่อสาร (Independent Communication Committee: ICC) ที่จะตรวจสอบเนื้อหาว่ามีผลประโยชน์ทางการเมืองแอบแฝงหรือไม่

ในประเทศแคนาดา แต่ละกระทรวงจะต้องเสนอแผนการโฆษณาในปีนั้นๆ ให้สำนักงานคณะที่ปรึกษาส่วนบุคคล (Privy Council Office: PCO) พิจารณา โดยจะตั้งคณะกรรมการโฆษณาประชาสัมพันธ์ของรัฐบาล (Government Advertising Committee: GAC) ขึ้นมาช่วยตรวจทานโครงการ และอาจขอให้มีการแก้ไข หากเห็นว่าโครงการนั้นไม่เหมาะสม 

ในประเทศฝรั่งเศส จะมีสำนักงานข้อมูลข่าวสารของรัฐบาล (Service d’information du Gouvernement: SIG) หน่วยงานใต้สังกัดนายกรัฐมนตรี ทำหน้าที่ให้คำปรึกษา ทั้งข้อกฎหมาย การคลัง และเทคนิคการผลิตสื่อ ให้กับหน่วยงานหรือกระทรวงต่างๆ ในการทำโฆษณาประชาสัมพันธ์ และจะมีศาลบัญชี (Cour des Comptes) ทำหน้าที่คล้ายสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินของไทย เข้ามาตรวจสอบการใช้งบประชาสัมพันธ์ว่าใช้ไปมากน้อยขนาดไหน และมีความคุ้มค่าเพียงใด

ในสหราชอาณาจักร จะมีฝ่ายการสื่อสารและประชาสัมพันธ์ของรัฐบาล ทำหน้าที่กำหนดแผนการประชาสัมพันธ์ของรัฐบาลในทุกๆ ปี และจะมีฝ่ายควบคุมการทำโฆษณา การตลาด และการสื่อสารของรัฐเป็นผู้พิจารณาอนุมัติงบประมาณ โดยจะพิจารณาว่าทำตามกฎหมายหรือไม่ หากไม่ทำจะส่งผลกระทบต่อการบริหารราชการหรือไม่ และโครงการนั้นจะให้ผลสำเร็จตามที่รัฐบาลตั้งเป้าไว้หรือไม่

ส่วนในสหรัฐอเมริกาจะมีหน่วยงานที่ชื่อว่า Government Accountability Office (GAO) ทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้จ่ายงบประมาณของรัฐบาลและรายงานต่อสภาคองเกรส

สอง ต้องเปิดเผยการใช้จ่ายเงินงบประมาณ 

สำหรับประเทศที่มีความโปร่งใสสูง ข้อมูลการใช้เงินงบประมาณเป็นเรื่องพื้นฐานที่จะต้องการเปิดเผย ซึ่งออสเตรเลีย แคนาดา และอังกฤษ ระบุเรื่องการเปิดเผยข้อมูลการใช้งบประมาณและการจัดซื้อจัดจ้างเพื่อโฆษณาและประชาสัมพันธ์ของภาครัฐไว้เป็นการเฉพาะ

ที่ออสเตรเลีย การควบคุมการซื้อโฆษณาหรือประชาสัมพันธ์ของภาครัฐ จะต้องมี ‘ระบบข้อมูลกลาง’ ที่ระบุรายชื่อผู้ผลิตสื่อและราคากลาง ทุกปี กระทรวงการคลังจะต้องทำรายงานสรุปการใช้จ่ายงบโฆษณาประชาสัมพันธ์เผยแพร่ไว้บนเว็บไซต์ โดยจะต้องระบุว่าแต่ละกระทรวงใช้งบไปเท่าไร กับแผนงานอะไร และในสื่อใดบ้าง 

ที่แคนาดา แต่ละกระทรวงจะต้องเสนอแผนการโฆษณาในปีนั้นๆ ออกมา และการขออนุมัติงบประมาณต้องประกาศรายละเอียดให้ประชาชนได้รับทราบ และเปิดเผยสัญญาจ้างโครงการประชาสัมพันธ์ทุกฉบับ

ที่สหราชอาณาจักร จะมีกระทรวงการจัดซื้อจัดจ้าง (Public Works and Government Services Canada: PWGSC) เปิดเผยสัญญาจ้างโครงการประชาสัมพันธ์ทุกฉบับเผยแพร่ต่อสาธารณชน

สาม ต้องมีหน่วยงานกำกับการจัดซื้อจัดจ้าง 

การกำกับการจัดซื้อจัดจ้างในแต่ละประเทศจะมีความคล้ายกันคือ รวมศูนย์การจัดซื้อจัดจ้างไว้ที่หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง

อย่างออสเตรเลีย กระทรวงการคลังจะเป็นหน่วยงานควบคุมกระบวนการจัดซื้อจัดจ้าง และหาราคากลางและผู้ผลิตจากภายนอก จะต้องค้นจากระบบข้อมูลกลางที่กระทรวงการคลังเก็บรวบรวมข้อมูลเอาไว้

ส่วนแคนาดา จะมีกระทรวงการจัดซื้อจัดจ้างดูแลระบบข้อมูลการจัดการโฆษณาประชาสัมพันธ์และเป็นผู้จัดหาและทำสัญญาจ้างผู้ผลิตสื่อ 

สำหรับสหราชอาณาจักร จะมีฝ่ายการพาณิชย์ซึ่งเป็นหน่วยงานในสังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี ทำหน้าที่เป็นศูนย์กลางการจัดซื้อจัดจ้าง

และในฝรั่งเศส แม้ว่าแต่ละหน่วยงานมีอิสระในการพิจารณาเสนองบประมาณเพื่อการโฆษณาและประชาสัมพันธ์ แต่จะมีสำนักงานข้อมูลข่าวสารของรัฐบาลหน่วยงานใต้สังกัดนายกรัฐมนตรี เป็นผู้ดำเนินการจัดซื้อจัดจ้างให้

ไทยก็มี หลักเกณฑ์การคุมโฆษณาภาครัฐ

ประเทศไทยมีมาตรการและระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการใช้ใช้งบประชาสัมพันธ์ของภาครัฐอยู่บ้าง เช่น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการประชาสัมพันธ์แห่งชาติ พ.ศ. 2529 หรือ หลักเกณฑ์ อัตราค่าใช้จ่าย และแนวทางการพิจารณางบประมาณรายจ่ายประจำปี ที่ออกโดยสำนักงบประมาณ (สงป.) เพื่อให้หน่วยงานภาครัฐใช้เป็นแนวทางจัดทำงบสำหรับโครงการโฆษณาประชาสัมพันธ์ พร้อมทั้งกำหนด “ราคาอ้างอิง” สำหรับการใช้งบประเภทต่างๆ

แต่จากรายงาน “การแทรกแซงสื่อสาธารณะโดยฝ่ายการเมือง” ของคณะผู้วิจัยจากสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) กลับชี้ให้เห็นว่า มาตรการเท่าที่มีอยู่ไม่ได้ถูกตราขึ้นเป็นกฎหมายหรือเป็นระเบียบ ซึ่งมีการกำหนดบทลงโทษไว้ชัดเจน ทำให้ยากต่อการบังคับให้หน่วยงานภาครัฐต้องปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด

นอกจากนี้ ภาครัฐยังขาดระบบจัดซื้อจัดจ้างที่มีประสิทธิภาพ ไม่มีฐานข้อมูลกลางหรือหน่วยงานกลางที่จะให้ข้อมูลต้นทุนการผลิตสื่อประชาสัมพันธ์

‘ร่าง พ.ร.บ.การโฆษณาประชาสัมพันธ์ภาครัฐ’ ของไทย ห้ามโชว์ภาพ ‘ข้าราชการ-นักการเมือง’

อย่างไรก็ดี คณะกรรมาธิการปฏิรูปการป้องกันและปราบปรามการทุจริตและประพฤติมิชอบ สภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) เคยเสนอ ร่าง พ.ร.บ.การโฆษณาประชาสัมพันธ์ของภาครัฐ พ.ศ. …. ขึ้นมาพิจารณาเพื่อให้เป็นกฎหมายแม่บท โดยเสนอให้มีคณะกรรมการการกำกับดูแลการโฆษณาประชาสัมพันธ์ภาครัฐ และเน้นให้เกิดความโปร่งใสว่า นำเงินโฆษณาประชาสัมพันธ์นั้นมาจากไหน มีหน่วยงานใดดูแล และห้ามไม่ให้มีข้อความ ภาพ เสียง ของเจ้าหน้าที่รัฐ ข้าราชการการเมือง หรือเครื่องหมายหรือสัญลักษณ์ใดๆ ที่เกี่ยวข้องกับพรรคการเมือง

แต่หลังจากผ่านที่ประชุม สปช. เมื่อ 20 กรกฎาคม 2558 จากนั้น เรื่องก็เงียบหายไป

‘คสช.’ จะบอกเอง อะไรทำได้-ทำไมได้

แม้การกระโดดเข้าสู่โซเชียลมีเดียของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา จะได้รับการการันตีจาก พุทธิพงษ์ ปุณณกันต์ รองเลขาธิการนายกรัฐมนตรีฝ่ายการเมืองว่า การดำเนินการสื่อออนไลน์ดังกล่าว ดำเนินการโดยทีมงานของเขาเพียง 1-2 คน ซึ่งไม่ใช่ข้าราชการ และไม่ใช้งบประมาณของหลวง

แต่สิ่งที่มองข้ามไม่ได้คือ ถ้าหากเป็นการดำเนินการส่วนตัวแล้ว พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ซึ่งเป็นทั้งหัวหน้าคสช. และนายกรัฐมนตรี ก็ถือเป็นนักการเมืองคนหนึ่งที่ประชาชนคนไทยส่วนหนึ่งหมายปองอยากเห็นในสนามเลือกตั้งครั้งหน้า แล้วเขาอยู่ภายใต้ข้อจำกัดแบบเดียวกับพรรคการเมืองหรือนักการเมืองมากน้อยแค่ไหน

ทั้งนี้ บรรดานักการเมืองและพรรคการเมืองต่างถูกห้ามไม่ให้หาเสียงบนโลกออนไลน์ภายใต้คำสั่งหัวหน้าคสช. ฉบับที่ 13/2561 ข้อ 6 ที่ระบุว่า พรรคการเมืองจะสามารถดำเนินการประชาสัมพันธ์หรือติดต่อกับผู้ดำรงตำแหน่ง หรือสมาชิกภายในพรรคการเมืองของตนผ่านทางเทคโนโลยีสารสนเทศ หรือสื่ออิเล็กทรอนิกส์ได้ แต่จะต้องไม่ทำในรูปแบบของการหาเสียง

อย่างไรก็ดี หลังการเปิดตัวของ พล.อ.ประยุทธ์ ในโลกออนไลน์ ทำให้ กกต. ต้องออกมาตอบคำถามว่า การกระทำดังกล่าวของ พล.อ.ประยุทธ์ ซึ่งก็เป็นหัวหน้าคสช. จะถือว่าขัดต่อ ‘คำสั่งหัวหน้าคสช.’ หรือไม่

ด้าน อิทธิพร บุญประคอง ประธาน กกต. ให้สัมภาษณ์เรื่องนี้ว่ายังไม่สามารถตอบชัดเจนได้ และขณะนี้ยังไม่ใช่ประเด็นเรื่องการหาเสียง และกล่าวว่า นิยามของคำว่ากิจกรรมทางการเมืองที่ระบุไว้ในคำสั่งคสช.นั้น คสช.จะเป็นผู้ชี้ว่าสิ่งไหนทำได้ ทำไม่ได้ กกต.จะต้องดูว่า การกระทำใดๆ จะส่งผลเสียหรือส่งผลกระทบต่อการเลือกตั้งที่จะมีขึ้นหรือไม่

ส่วน พ.ต.อ.จรุงวิทย์ ภุมมา เลขาธิการ กกต. กล่าวว่า กกต.มีหน้าที่ดูแลเฉพาะพรรคการเมือง แต่นายกรัฐมนตรีไม่ใช่พรรคการเมือง จึงไม่ได้อยู่ภายใต้คำสั่งนี้

กางกติกาของกกต. เรื่องการใช้งบหาเสียง

กฎหมายการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือ กฎหมายการเลือกตั้ง ส.ส. ยังกำหนดวิธีการหาเสียงออนไลน์ไว้อีกว่า การหาเสียงเลือกตั้งด้วยวิธีการอิเล็กทรอนิกส์ สามารถทำได้ตามหลักเกณฑ์ที่ กกต. กำหนด และหากฝ่าฝืนหลักเกณฑ์และเงื่อนไข กกต.มีอำนาจแก้ไข เปลี่ยนแปลงหรือลบข้อมูลในเวลาที่กำหนด

ส่วนกรอบเนื้อหาการหาเสียง คือ ห้ามการกระทำในลักษณะมีผลประโยชน์ตอบแทน หรือ หลอกหลวง บังคับ ขู่เข็ญ ใส่ร้ายด้วยความเท็จ หรือจูงใจให้เข้าใจผิดในคะแนนนิยมของผู้สมัครหรือพรรคการเมือง

ส่วนเรื่องค่าใช้จ่ายสำหรับการหาเสียงตามกฎหมายการเลือกตั้ง ส.ส. กำหนดว่า ให้เป็นหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ออกประกาศกำหนดจำนวนเงินค่าใช้จ่าย แต่ปัจจุบันยังไม่มีประกาศออกมา

แต่ถ้าย้อนไปดู ประกาศคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2554 จะพบว่า ผู้สมัครรับเลือกตั้งแต่ละคนต้องใช้เงินไม่เกินหนึ่งล้านห้าแสนบาท โดยเงินจำนวนนี้จะนับรวมทุกค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวกับการหาเสียงเลือกตั้ง ไม่ว่าจะเป็นเงิน ทรัพย์สิน ที่ทั้งจ่ายเองหรือมีคนอื่นจ่ายให้ ส่วนพรรคการเมืองจะหาเสียงได้จากจำนวนผู้สมัครในบัญชีรายชื่อของพรรคการเมือง คูณกับค่าใช้จ่ายของผู้สมัครรับเลือกตั้งแต่ละคน

อย่างไรก็ตาม การตีความการบังคับใช้กฎหมายการเลือกตั้งเป็นไปตามความเห็นของ กกต. ซึ่งมาจากการแต่งตั้งของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) สภาที่มาจากการแต่งตั้งของคสช. อีกที