รัฐสวัสดิการอำนาจนิยม

ประชาธิปไตยกับรัฐสวัสดิการ?

เมื่อพูดถึงรัฐสวัสดิการสังคมไทยมักเข้าใจว่าเป็นรูปแบบรัฐที่มีคุณธรรมและมนุษยธรรม รัฐเป็นผู้ประกันสวัสดิภาพความผาสุกให้แก่พลเมืองรัฐอย่างเท่าเทียมถ้วนหน้ากัน ตามแนวความพื้นฐานประชาธิปไตย สิทธิเสรีภาพ ที่เห็นกันในรัฐสวัสดิการแบบยุโรป

ตรงกันข้าม การริเริ่มขยายนโยบายสวัสดิการสังคมสู่ประชาชนมักริเริ่มจากกลุ่มชนชั้นปกครองไม่กี่กลุ่มซึ่งมองเห็นว่านโยบายสวัสดิการสังคมเป็นเครื่องมือหนึ่งในการปกครองประชาชน ในวงการศึกษารัฐสวัสดิการเปรียบเทียบมีความเห็นส่วนใหญ่ว่า รัฐสวัสดิการเกิดขึ้นครั้งแรกในปี 1888 ภายใต้ระบอบบิสมาร์ค ซึ่งสมัยนั้นเยอรมนีมีการปกครองแบบสหพันธรัฐกึ่งระบอบกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ ส่วนสาเหตุริเริ่มของรัฐสวัสดิการก็ไม่ได้สวยหรูอะไรนัก บิสมาร์คมิได้พึงเห็นความสำคัญของคนเท่ากัน แต่เป็นเพราะได้รับแรงบันดาลใจจากแนวคิดของหลุยส์นโปเลียนจักรพรรดิแห่งอาณาจักรที่ 2 แห่งฝรั่งเศสที่ปกครองรัฐด้วยระบอบเสรีอำนาจนิยม (Liberal authoritarianism) ที่รัฐให้เสรีภาพพื้นฐานแก่ประชาชนในการใช้ชีวิตยกเว้นเสรีภาพด้านการเมือง รัฐยังคงปกครองโดยจักรพรรดิเพียงผู้เดียว นโยบายสวัสดิการสังคมสมัยหลุยส์นโปเลียนมีการขยายสู่กลุ่มประชากรที่ยากลำบากอย่างกรรมกร รัฐได้ออกกฎหมายหรือแม้แต่เป็นผู้จัดสรรหาบริการสาธารณะ เช่น การออกกฎหมายอนุญาตการจัดตั้งสหภาพแรงงาน การออกกฎหมายห้ามใช้แรงงานเด็กในโรงงาน รัฐสร้างที่อยู่อาศัยให้กรรมกรผู้มีรายได้น้อย รัฐให้เงินช่วยเหลือ เงินกู้แก่กรรมกร ซึ่งสาเหตุที่หลุยส์นโปเลียนขยายการครอบคลุมสวัสดิการเพราะประชานิยมครับ เขาต้องการฐานเสียงใหม่ที่สนับสนุนการครองบัลลังก์ต่อไป เพื่อไปขัดง้างกับอำนาจของชนชั้นกระฎุมพีที่มีมากขึ้นเรื่อยๆ ในสภา

สาเหตุที่หลุยส์นโปเลียนขยายการครอบคลุมสวัสดิการเพราะประชานิยมครับ เขาต้องการฐานเสียงใหม่ที่สนับสนุนการครองบัลลังก์ต่อไป เพื่อไปขัดง้างกับอำนาจของชนชั้นกระฎุมพีที่มีมากขึ้นเรื่อยๆ ในสภา

บิสมาร์คต้องการรวมชาติเยอรมันให้เป็นหนึ่งเดียวกัน ต้องการแรงงานเพื่อสร้างเศรษฐกิจ และต้องการลดความไม่พอใจของกรรมกรและลดกระแสของภัยคุกคามคอมมิวนิสม์ในยุโรป จึงสร้างระบบประกันสังคมขึ้นมา กรรมกรมีสิทธิหลักประกันด้านอุบัติเหตุจากการทำงาน ประกันด้านสุขภาพ ประกันด้านบริบาลมารดา เป็นต้น

หรือแม้แต่การเริ่มต้นของระบอบรัฐสวัสดิการถ้วนหน้าแบบอังกฤษที่เสนอโดยเบเวอร์ริดจ์ ก็มิได้มาจากความคิดเรื่องเห็นคนเท่ากันแต่อย่างใด แต่มาจากที่ว่าเขาวิเคราะห์เห็นข้อเสียของระบอบบิสมาร์คในยุโรปว่าเป็นระบบที่สร้างคนขี้เกียจ ไม่สามารถใช้แรงงานให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด เพราะเขาเชื่อว่าเงินช่วยเหลือการว่างงานจะทำให้แรงงานอยากว่างงานไปตลอดมากกว่าจะลุกขึ้นหางานทำ

เส้นทางแยกไปสู่รัฐสวัสดิการอำนาจนิยมกับรัฐสวัสดิการประชาธิปไตย

รูปแบบรัฐสวัสดิการไม่ได้มีเพียงรูปแบบเดียว แต่มีความแตกต่างกันไปในแต่ละรัฐ และไม่แน่เสมอไปว่ารัฐสวัสดิการต้องเดินไปพร้อมกับประชาธิปไตย การที่รัฐสวัสดิการใดมีพื้นฐานประชาธิปไตยได้ก็เพราะมีปัจจัยทางประวัติศาสตร์ ทางสถาบัน ทางสังคม ทางเศรษฐกิจ ทางการเมือง ที่สอดคล้องกับคุณค่าของประชาธิปไตย

ในช่วงสงครามเย็น ซึ่งแบ่งโลกออกเป็นโลกที่หนึ่งคือประเทศเสรีนิยม โลกที่สองประเทศคอมมิวนิสต์ และโลกที่สามคือประเทศที่เหลือ ประวัติศาสตร์สถาบันการเมืองที่ต่างกันมีผลต่อการพัฒนารูปแบบรัฐสวัสดิการ

ในกลุ่มประเทศโลกที่หนึ่ง ได้แก่ยุโรปและอเมริกาซึ่งระบบสถาบันการเมืองพัฒนาคุณค่าด้านสิทธิเสรีภาพประชาธิปไตย และระบอบทุนนิยม จึงส่งผลให้เส้นทางการพัฒนารัฐสวัสดิการวางฐานอยู่บนประชาธิปไตย สิทธิพลเมืองและสิทธิเสรีภาพทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม การเคลื่อนไหวทางสังคมของสหภาพแรงงาน ซึ่งข้อมูลในการศึกษาในกลุ่มประเทศโลกที่หนึ่งสามารถเข้าถึงได้ง่ายกว่า อีกทั้งอุปสรรคด้านภาษาก็น้อยกว่าเมื่อเทียบกับประเทศกลุ่มโลกที่สองและสาม จึงผลักดันให้การศึกษารัฐสวัสดิการเปรียบเทียบเริ่มมาวางทฤษฎีแนวคิดว่า ประชาธิปไตยเป็นปัจจัยสำคัญในการสร้างรัฐสวัสดิการ

อย่างไรก็ตามแม้แต่ประเทศประชาธิปไตยเองก็มีความแตกต่างกันในรูปแบบรัฐสวัสดิการเพราะการตีความเรื่องคุณค่าเสรีภาพและสิทธิที่ต่างกัน เช่น ฝรั่งเศสและสหรัฐฯ โดยที่ฝรั่งเศสให้ความสำคัญกับคุณค่าสมานฉันท์ (Solidarism) ที่ความสำคัญของเสรีภาพส่วนบุคคลต้องไปพร้อมกับการดำรงอยู่ของสังคม ทุกคนมีเสรีภาพแต่ก็มีหน้าที่ในการช่วยเหลือเพื่อนสมาชิกในสังคม รัฐสวัสดิการแบบฝรั่งเศสนั้นรัฐจึงมีบทบาทหน้าที่สูงในการจัดหาสวัสดิการให้ประชาชนโดยไม่อิงกับกลไกตลาดอย่างเดียว ซึ่งต่างกับสหรัฐฯ ที่ให้ความสำคัญกับเสรีภาพของปัจเจกบุคคลมากกว่า รัฐจึงมีหน้าที่ในการแทรกแซงจำกัดในการให้บริการสวัสดิการประชาชนและอาศัยกลไกตลาดเป็นหลัก รัฐจะเข้ามาช่วยเฉพาะกลุ่มคนที่ต้องการความช่วยเหลือ

ในกลุ่มประเทศโลกที่สอง โซเวียตรัสเซียมีนโยบายสวัสดิการสังคมครอบคลุมประชากรอย่างทั่วถึงและเท่าเทียมกันทุกประการ ถึงแม้จะมีการปกครองแบบไม่ใช่ทุนนิยมและมีการปกครองจากรัฐบาลกลางอำนาจนิยม แม้จะไม่มีองค์กรสหภาพแรงงานและไม่มีระบบประกันสังคมแบบยุโรปตะวันตก สวัสดิการที่รัฐแจกให้ไม่ได้ใช้กลไกตลาดในการจัดสรรแต่เป็นการวางแผนคิดมาให้จากกลุ่มผู้ปกครองที่หวังดีต่อประชาชน และไม่อาจใช้กรอบทฤษฎีรัฐสวัสดิการประชาธิปไตยแบบยุโรปมาปรับใช้วิเคราะห์ได้

ประเทศโลกที่สามซึ่งส่วนมากเป็นประเทศอดีตอาณานิคมเก่า และมีระดับการพัฒนาอุตสาหกรรมที่ล้าหลังกว่าสองกลุ่มแรก ลักษณะของรัฐสวัสดิการก็มีลักษณะคล้ายเสรีอำนาจนิยมในรัฐสวัสดิการยุโรปช่วงศตวรรษที่ 19 นโยบายสวัสดิการสังคมต่างๆ ริเริ่มจากชนชั้นผู้ปกครองมากกว่าที่เกิดจากการเรียกร้องของภาคประชาสังคม สวัสดิการสังคมที่รัฐจัดให้จึงมีจุดประสงค์เพื่อความสงบเรียบร้อยความมั่นคงในประเทศ และการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

อำนาจนิยมซ่อนรูปสวัสดิการ

เมื่อสงครามเย็นยุติ สภาพการณ์ปัจจุบันที่ระบอบอำนาจนิยมในรัฐต่างๆ ทั่วโลกเริ่มเสื่อมสลาย รัฐต่างๆ ก็เริ่มเปลี่ยนผ่านสู่ระบอบประชาธิปไตย รัฐอำนาจนิยมเดิมที่เปลี่ยนผ่านระบบดังกล่าวก็เป็นปัจจัยสำคัญให้รูปแบบรัฐสวัสดิการเปลี่ยนจากรัฐสวัสดิการอำนาจนิยมและค่อยๆ มีลักษณะบางอย่างคล้ายรัฐสวัสดิการประชาธิปไตย แต่ทว่ารัฐอำนาจนิยมบางรัฐก็มีการปรับตัวเพื่ออยู่รอดตามสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนไป เช่น มีการอำพรางอำนาจเผด็จการด้วยการใช้กฎหมาย พรางตัวด้วยการใช้รูปแบบปกครองประชาธิปไตยที่ข้างในสอดไส้ด้วยเผด็จการ รวมถึงการใช้นโยบายสวัสดิการเพื่อไปห่อหุ้มพรางตาอำนาจเผด็จการเพื่อหลอกลวงประชาชนและประชาคมโลก

รัฐสวัสดิการอำนาจนิยมอาจกระทำสิ่งตรงข้ามกับสามัญสำนึกของคนทั่วไปว่าจะต้องเป็นรัฐที่เอื้อแต่กลุ่มชนชั้นนำเพียงไม่กี่กลุ่มและไม่มีการขยายสวัสดิการให้ประชาชน ตรงกันข้ามรัฐอาจมีการขยายสิทธิสวัสดิการให้แก่ประชาชนมากที่สุดในประวัติศาสตร์ประเทศ เช่น นโยบายสังคมของระบอบทหาร Musharraf ในปากีสถาน อัตราการเติบโตเศรษฐกิจราว 3-8% ต่อปี อัตราความยากจนลดลงต่อเนื่อง แผนการลดความยากจนของรัฐบาลมีเป้าหมายเพื่อขยายการครอบคลุมประกันสังคม และมีการให้ความช่วยเหลือทั้งในรูปเงินและบริการสาธารณะ เช่น เงินช่วยเหลือคนจน เงินช่วยเหลือคนชรา การบริการการรักษา และการขยายการศึกษาภาคบังคับและให้องค์กร NGOs เข้ามาช่วยด้วยเช่นกัน

อย่างไรก็ตาม การให้ของรัฐสวัสดิการอำนาจนิยมซ่อนรูปก็มิได้เป็นการให้ด้วยเสน่หา แต่ต้องมีผลประโยชน์ต่างตอบแทนตามมา อย่างแรกที่ประชาชนต้องให้คือ ความภักดีต่อระบอบการปกครองอำนาจนิยม สวัสดิการที่เป็นอยู่ที่ดีขึ้นช่วยลดความไม่พอใจของประชาชนเรื่องปากท้องและพอจะลืมๆ ไปว่าพวกเขากำลังถูกปกครองด้วยเผด็จการที่ลิดรอนสิทธิเสรีภาพอยู่ รัฐสวัสดิการอำนาจนิยมแบบใหม่ใช้สวัสดิการเป็นเครื่องมือช่วยลดการต่อต้านของประชาชน สร้างประชาชนให้พึ่งพิงต่อนโยบายสังคมของรัฐ สร้างคะแนนประชานิยมให้รัฐบาลเผด็จการต่อไป

การให้ของรัฐสวัสดิการอำนาจนิยมซ่อนรูปก็มิได้เป็นการให้ด้วยเสน่หา แต่ต้องมีผลประโยชน์ต่างตอบแทนตามมา

ประการที่สอง ประชาชนต้องให้ความชอบธรรมแก่รัฐบาลเผด็จการและความชอบธรรมของนโยบายสวัสดิการสังคม ในปัจจุบันรัฐอำนาจนิยมได้ใช้การเลือกตั้งเพื่อพรางตาว่ามีการปกครองในรูปแบบประชาธิปไตย คะแนนเสียงของประชาชนจึงมีอำนาจในการช่วยสร้างความชอบธรรมให้รัฐบาลเผด็จการมีอำนาจอยู่ในวาระต่อไปได้เรื่อยๆ  ประชาชนที่ยากลำบากก็ไม่มีทางเลือกมากนักและต้องกากบาทเลือกพรรคการเมืองอำนาจนิยมเพื่อได้สวัสดิการตอบแทนมา ในขณะเดียวกันนโยบายสวัสดิการสังคมก็มีความชอบธรรมเพื่อให้รัฐบาลอำนาจนิยมไปใช้เป็นข้ออ้างในการสร้างชาติและโจมตีพวกกลุ่มคนต่อต้านไม่เห็นด้วย

ประการที่สาม แรงงานการผลิต เมื่อประชาชนได้สวัสดิการมาก็ไม่ใช่ว่าได้มาฟรีๆ ทุกๆ นโยบายมีต้นทุนในรูปเงินที่ต้องจ่าย และเงินที่รัฐบาลใช้จ่ายก็ไม่ได้เอามาจากใครที่ไหน แต่มาจากภาษีของประชาชนเอง ประชาชนจึงอยู่ภายใต้ระบบตรวจสอบสอดส่องดูแลจากรัฐบาลอำนาจนิยม ข้อมูลผลผลิตที่เราได้จะถูกจดบันทึกเพื่อรัฐบาลสามารถเก็บภาษีได้อย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วยไม่หลุดรอดไป ประชาชนเป็นแรงงานเป็นปัจจัยสำคัญในการเติบโตทางเศรษฐกิจ และค่าเช่าเศรษฐกิจก็ตกไปสู่กลุ่มชนชั้นปกครองไม่กี่คนตามมา

รูปแบบรัฐสวัสดิการอำนาจนิยมในปัจจุบันจึงมิได้เห็นเด่นชัดเจนเหมือนสมัยช่วงสงครามเย็น จนบางครั้งถ้าศึกษามองแค่ผิวเผินเพียงแค่รัฐใจดีทุ่มอะไรไห้ประชาชนบ้าง ก็อาจจะแยกไม่ออกว่าอันไหนเป็นรัฐสวัสดิการอำนาจนิยมอันไหนไม่ใช่