ตามนิยามแบบเรียบง่าย ‘รัฐสวัสดิการ’ หมายถึงรัฐที่เข้ามาแทรกแซงกิจกรรมของปัจเจกชนในสังคมเพื่อกระจายสวัสดิภาพแก่ประชาชน เช่น การเข้าถึงการศึกษา การเข้าถึงการรักษาพยาบาล ฯลฯ

ถ้านับว่านโยบายของออทโท ฟอน บิสมาร์ค (Otto von Bismarck) เป็นรัฐสวัสดิการแห่งแรกที่เกิดขึ้นเมื่อปี 1888 รัฐสวัสดิการก็ถือว่าเป็นสิ่งที่ค่อนข้างใหม่ แต่เหตุใดรัฐสวัสดิการจึงเกิดขึ้นอย่างล่าช้าในประวัติศาสตร์โลก ทั้งๆ ที่การแจกจ่ายของกษัตริย์และชนชั้นนำเพื่อบรรเทาทุกข์ของประชาชนนั้นเกิดขึ้นมาก่อนหน้านั้นนานแล้ว

ปิแอร์ โคร์ซองวัลลง (Pierre Rosanvallon) นักวิชาการและนักประวัติศาสตร์ อธิบายว่ารัฐสวัสดิการคือ ‘ส่วนต่อขยาย’ ของรัฐสมัยใหม่ที่ทำหน้าที่เป็น ‘ผู้ปกป้อง’ (l’Etat-protecteur)

ตามนิยามนี้ จึงต้องอธิบายเพิ่มเติมว่า l’Etat-protecteur คืออะไร และส่วนต่อขยายคืออะไร

 

กลไกปกป้องสังคม: ช่วยเป็นครั้งคราว หรือเป็นหน้าที่ของรัฐ

ในระบอบเก่า ก่อนเกิดการปฏิวัติฝรั่งเศส รัฐแบบเก่ามีหน้าที่รักษาความปลอดภัยในชีวิตของคนในสังคม โดยภาระด้านสวัสดิภาพทั้งหลายเป็นหน้าที่ของสถาบันครอบครัวและชุมชน ยิ่งไปกว่านั้น เพื่อแลกกับการคุ้มครองจากรัฐ สังคมต้องจ่ายให้รัฐในรูปแบบต่างๆ เช่น ผลผลิตจากการเกษตร หรือแรงงาน

อย่างไรก็ตาม ความคุ้มครองทางด้านชีวิตและการจัดเก็บภาษีก็มิได้มีความแน่นอน เพราะการตัดสินใจของรัฐผูกติดอยู่กับกลุ่มบุคคลหรือคนคนเดียว รัฐจึงสามารถยึดทรัพย์สมบัติ หรือกระทั่งพรากชีวิตของปัจเจก โดยไม่มีสิทธิใดๆ ที่ชัดเจนมาคุ้มครอง และเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงรัฐให้ทันสมัย รัฐคุ้มครองแบบเก่าก็กลายเป็นรัฐคุ้มครองแบบ l’Etat-protecteur โดยรัฐยังมีหน้าที่คุ้มครองความปลอดภัยให้กับประชาชนเป็นหลัก แต่วางอยู่บนฐาน ‘สิทธิ’ และ ‘หน้าที่’ รัฐจึงมีหน้าที่คุ้มครองความปลอดภัยด้านชีวิต กรรมสิทธิ์ส่วนบุคคล สิทธิส่วนบุคคล และเสรีภาพ

ในเวลาต่อมา เมื่อเกิดการปฏิวัติอุตสาหกรรม และทุนนิยมมีบทบาทมากขึ้น ซึ่งส่งผลให้เกิดการเปลี่ยนแปลงวิถีการผลิต จากที่เคยเป็นสังคมเกษตรซึ่งอยู่บนรากฐานความสัมพันธ์ของครอบครัวและชุมชน ก็เปลี่ยนไปสู่การทำงานในโรงงานกับคนงานคนอื่นที่มิใช่ญาติพี่น้อง สถาบันครอบครัวที่เคยเป็นเสาหลักในการคุ้มครองสวัสดิภาพและจัดการกับความเสี่ยงที่เกิดขึ้นกับปัจเจกชน ก็ค่อยๆ ถูกทำลายไป

 

รวมตัวกันเอง เพื่อคุ้มครองตัวเอง

อย่างไรก็ตาม สภาพการทำงานในโรงงานราวกับนรกนั้นบั่นทอนชีวิตและสวัสดิภาพของกรรมกรที่ถูกขูดรีดแรงงานอย่างหนัก โดยไม่มีรัฐมาช่วยเหลือดูแล เหล่ากรรมกรจึงต้องรวมตัวเพื่อช่วยเหลือเกื้อกูลกันเอง โดยตั้งเป็นสมาคมและเรี่ยไรเงินทองจากสมาชิก เพื่อนำมาใช้คุ้มครองสวัสดิภาพของกรรมกรที่เป็นสมาชิกและครอบครัวของพวกเขา

การรวมตัวของกรรมกร ทำให้ชนชั้นแรงงานที่เคลื่อนไหวเพื่อเรียกร้องสิทธิทางสังคมและสิทธิทางเศรษฐกิจ (social and economic rights) เกิดขึ้นตามมา โดยนอกจากกลุ่มแรงงาน โบสถ์คาทอลิกก็ช่วยเหลือผู้ยากลำบากตามหน้าที่ทางศีลธรรม

จะเห็นได้ว่ารัฐมีบทบาทไม่มากนักต่อสวัสดิภาพของประชาชน แต่เป็นเรื่องของสมาคมต่างๆ จัดการกันเอง และเสนอสิทธิประโยชน์ต่างๆ หลากหลาย ไม่เป็นมาตรฐานเดียวกัน และไม่ทั่วถึงทุกกลุ่มอาชีพ

 

ส่วนต่อขยายของรัฐสวัสดิการ

ต่อมา เหตุผลทาง ‘ความมั่นคง’ ซึ่งเป็นหน้าที่ของ l’Etat-protecteur เริ่มขยายความหมายมากขึ้น โดยรัฐไม่ได้มีเพียงหน้าที่คุ้มครองสิทธิตามธรรมชาติ (natural rights) ของประชาชน แต่ต้องยื่นมือเข้ามาคุ้มครองสิทธิทางเศรษฐกิจและสังคมซึ่งเป็นสิทธิบ้านเมือง (positive rights) รัฐไม่เพียงแค่คุ้มครองให้ประชาชนอยู่รอด แต่ต้องบริการหรืออำนวยสิ่งจำเป็นต่างๆ เพื่อตอบสนองความต้องการขั้นพื้นฐานของประชาชน

รัฐและสังคมมีการพัฒนาที่ซับซ้อนและสัมพันธ์กันมากขึ้นจนยากที่จะแยกออกจากกัน ความแข็งแรงของชาติต้องอาศัยความสามารถในการผลิตและแรงงานจากประชาชน สวัสดิภาพและความอยู่ดีกินดีซึ่งเคยเป็นหน้าที่รับผิดชอบของสังคม จึงเริ่มถ่ายโอนเป็นหน้าที่ของรัฐ สังคมเริ่มถูกขับเคลื่อนโดยกลไกตลาด และมีการเชื่อมกันระหว่างเศรษฐกิจระดับท้องถิ่นกับเศรษฐกิจระดับประเทศ

เหตุผลทางเศรษฐกิจจึงสร้างความชอบธรรมให้รัฐเข้ามาแทรกแซงกิจกรรมของปัจเจกและสังคม

นอกจากนี้ ความมั่นคงยังหมายรวมถึงการป้องกันความเสี่ยงและความไม่แน่นอนในสังคม แนวคิด l’Etat-protecteur จึงพัฒนากลายเป็นรัฐสวัสดิการที่เข้ามาจัดการความเสี่ยงในสังคม 5 ประการ ได้แก่ ความเสี่ยงจากการทำงาน จากการเจ็บป่วย จากการชราภาพ จากอุบัติเหตุทุพพลภาพ และจากการบริบาลมารดา

 

แค่มีนโยบายสวัสดิการ ไม่ได้แปลว่าเป็นรัฐสวัสดิการ

การเคลื่อนไหวเพื่อประชาธิปไตยและความเท่าเทียมในศตวรรษที่ 18 เป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่สร้างความชอบธรรมในการแทรกแซงของรัฐ การแทรกแซงของรัฐสวัสดิการจึงเป็นไปเพื่อการกระจายรายได้และสร้างความเป็นธรรม พร้อมกับการสร้างสังคมให้มีความสมานฉันท์ ขณะเดียวกันก็ต้องรักษาหน้าที่ในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพและกรรมสิทธิ์ส่วนบุคคลไปพร้อมกัน รัฐสวัสดิการจึงเป็นจุดกึ่งกลางระหว่างเสรีนิยมสุดโต่งกับคอมมิวนิสม์

รัฐสวัสดิการต้องมีความสัมพันธ์กับรัฐฆราวาส การช่วยเหลือสังคมของโบสถ์คาทอลิกอันเป็นหน้าที่ทางศีลธรรมนั้นมีความไม่แน่นอน เพราะขึ้นอยู่กับความเมตตาของผู้ให้ การทำบุญโดยไม่หวังสิ่งตอบแทนเป็นการแยกจากกันชัดเจนระหว่างผู้ให้กับผู้รับ โดยไม่สามารถสร้างความสมานฉันท์ระหว่างคนสองกลุ่มได้

ขณะที่แนวคิดรัฐสวัสดิการปรับเปลี่ยนให้สมาชิกแต่ละคนมีหน้าที่รับผิดชอบซึ่งกันและกันตามกฎหมาย รัฐสวัสดิการจึงต้องออกกฎหมายเพื่อรับรองสิทธิสากล และค่อยๆ ขยายการคุ้มครองไปสู่ประชากรทุกกลุ่มโดยไม่เลือกปฏิบัติ

รัฐสวัสดิการต้องเป็นรัฐที่มีเหตุผลและเป็นวิทยาศาสตร์ การพัฒนาวิทยาการด้านสถิติและสาธารณสุขในศตวรรษที่ 18 จึงเป็นความชอบธรรมอีกประการหนึ่งที่เอื้อให้รัฐเข้ามาแทรกแซงสังคม ทั้งทางร่างกาย พื้นที่ส่วนตัว และพื้นที่สาธารณะ

ความรู้ทางสถิติช่วยคำนวณความเสี่ยงออกมาให้เห็นเป็นรูปธรรม เพื่อให้รัฐนำไปวางแผนแทรกแซงสังคมได้อย่างเป็นระบบ ในนามของสุขภาพประชากร ทำให้สังคมยอมรับการแทรกแซงโดยปราศจากการต่อต้าน รัฐสวัสดิการจึงเป็นรัฐที่ต้องคอยสอดส่องดูแลพฤติกรรมของประชากร โดยเก็บเป็นสถิติอย่างละเอียด ซึ่งหมิ่นเหม่ที่จะกลายเป็นรัฐอำนาจนิยม หากปราศจากการควบคุมและการตรวจสอบจากภาคสังคม

การสร้างรัฐสวัสดิการคือการเปลี่ยนแปลงระบบรัฐอย่างหนึ่ง ซึ่งซับซ้อนกว่าการออกนโยบายสวัสดิการ การแจกจ่ายของชนชั้นนำในยุคเก่าจึงมิใช่รัฐสวัสดิการ เพราะไม่ได้อยู่บนฐานของสิทธิ และมีความไม่แน่นอน

การมีนโยบายสวัสดิการไม่ได้หมายความว่ารัฐนั้นจะเป็นรัฐสวัสดิการ เพราะรัฐจำเป็นต้องปฏิรูปเปลี่ยนแปลงระบบและสถาบันที่เกี่ยวข้อง โดยปฏิรูประบบภาษี ระบบเศรษฐกิจ ระบบการจ้างงาน ระบบการศึกษา และระบบค่านิยมที่เป็นอยู่ในสังคมใหม่ไปพร้อมกัน

 

 

อ่านเพิ่มเติม

  • Rosanvallon, Pierre, La crise de l’Etat-providence, Edition du Seuil, 1981.
  • Rosanvallon, Pierre, L’Etat en France de 1789 à nos jours, Edition du Seuil, 1990.
Tags: , , , , , , , ,