สังคมสงเคราะห์ ประกันสังคม ประกันถ้วนหน้า แบบไหนก้าวหน้ากว่ากัน?

ประเทศไทยเคยพยายามขยายสิทธิการรักษาพยาบาลอย่างค่อยเป็นค่อยไป เริ่มจากสวัสดิการรักษาพยาบาลของข้าราชการในปี พ.ศ. 2504 ซึ่งเป็นสิทธิประโยชน์เฉพาะกลุ่ม ประกันสุขภาพของผู้มีรายได้น้อยในปี พ.ศ. 2518 ซึ่งเป็นระบบสังคมสงเคราะห์ การประกันสุขภาพของรัฐแบบสมัครใจ 500 บาท ในปี พ.ศ. 2526 และการประกันสังคมในปีพ.ศ. 2533 ก่อนจะมีนโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรคในปี พ.ศ. 2544

การค่อยๆ ขยายสิทธิไม่ประสบความสำเร็จในด้านการลดความเหลื่อมล้ำ และยังมีประชาชนกว่าร้อยละ 30 ที่ไม่ได้รับการประกันสุขภาพ ผู้ที่ยากจนจริงบางคนไม่ได้รับสิทธิการรักษา หรือได้รับการรักษา แต่ไม่ครอบคลุมทุกโรค กระทั่งมีนโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรคที่เป็นการปฏิรูปวิธีคิดในสังคมไทยว่า การขยายสิทธิครั้งใหญ่ทีเดียวให้เข้าถึงประชาชนทุกคน จะก้าวหน้ากว่าการค่อยๆ ขยายสิทธิให้ประชาชนทีละกลุ่ม และระบบสิทธิแบบถ้วนหน้า ก้าวหน้ากว่าระบบสังคมสงเคราะห์ที่ให้เฉพาะกลุ่มคนที่จำเป็น

แต่นโยบายของรัฐบาลปัจจุบัน ที่ดำเนินแนวทางแบบสังคมสงเคราะห์ เช่น บัตรคนจน การยกเว้นจ่าย 30 บาทต่อการรักษาให้กับคนที่ถือบัตรคนจน ฯลฯ สร้างความกังวลใจในสังคมว่า ระบบสวัสดิการไทยจะล้าหลังถอยลงคลอง ให้ต้องกลับไปสู่ระบบพิสูจน์ความยากจนอีกครั้ง

นโยบายของรัฐบาลปัจจุบัน ที่ดำเนินแนวทางแบบสังคมสงเคราะห์ เช่น บัตรคนจน การยกเว้นจ่าย 30 บาทต่อการรักษาให้กับคนที่ถือบัตรคนจน ฯลฯ สร้างความกังวลใจในสังคมว่า ระบบสวัสดิการไทยจะล้าหลังถอยลงคลอง ให้ต้องกลับไปสู่ระบบพิสูจน์ความยากจนอีกครั้ง

อย่างไรก็ตาม รัฐสวัสดิการในประเทศพัฒนาแล้ว ต่างล้วนมีทั้งระบบสังคมสงเคราะห์ควบคู่ไปกับระบบประกันวิชาชีพและระบบสิทธิถ้วนหน้าด้วยกันเสมอ ซึ่งแต่ละประเทศก็มีระบบ มีความแตกต่างของต้นกำเนิดและฐานคิด และมีข้อดีข้อเสียแตกต่างกันไป

ระบบสังคมสงเคราะห์

เมื่อเริ่มต้นการพัฒนารัฐสมัยใหม่ในศตวรรษที่ 16 ในยุโรป สถาบันการปกครองเริ่มพัฒนามากขึ้นๆ และรัฐค่อยๆ แยกออกจากสังคมได้ชัดเจนขึ้น

รัฐทำหน้าที่ดูแลความสงบระเบียบเรียบร้อยของสังคม เช่น การดูแลขอทานและคนเร่ร่อน ที่แต่เดิมเป็นหน้าที่การกุศลของศาสนจักร แต่เนื่องจากจำนวนที่มากขึ้นจนสร้างความไม่สบายใจและความไม่ปลอดภัยของคนเมือง สังคมจึงต้องอาศัยอำนาจรัฐเข้ามาจัดระเบียบคนเหล่านี้

กฎหมาย English poor law ในศตวรรษที่ 16 เป็นหมุดหมายสำคัญที่เพิ่มอำนาจรัฐในการแทรกแซงช่วยเหลือผู้คนที่ยากจนในสังคม และสร้างระบบสังคมสงเคราะห์โดยรัฐขึ้นมา โดยเริ่มต้น รัฐมีหน้าที่สร้างที่พำนักชั่วคราวให้พวกเร่ร่อนและขอทานอยู่ร่วมกันไม่ออกเพ่นพ่านสร้างความเดือดร้อนในเมือง ต่อมา รัฐแจกจ่ายอาหารยังชีพ และบังคับให้พวกเขาออกจากเมืองกลับสู่ถิ่นกำเนิด ภายหลังมีการพัฒนาแยกประเภทบุคคลออกเป็นผู้พิการและผู้ไม่พิการ สำหรับผู้พิการไม่สามารถทำงานได้ถึงจะทำอาชีพเป็นขอทานได้ ส่วนผู้ไม่พิการต้องถูกฝึกอาชีพและออกมาทำงานหาเงินเอง

กฎหมาย English poor law ในศตวรรษที่ 16 เป็นหมุดหมายสำคัญที่เพิ่มอำนาจรัฐในการแทรกแซงช่วยเหลือผู้คนที่ยากจนในสังคม

ในกรณีของฝรั่งเศส มีความพิเศษตรงที่การปฏิวัติฝรั่งเศสได้แยกรัฐออกจากศาสนาอย่างรุนแรงกว่า มีการยึดทรัพย์สินต่างๆ ของศาสนจักร ทำให้หน้าที่ด้านการกุศล แปรสภาพจากงานที่ศาสนจักรเคยดูแล กลายเป็นหน้าที่โดยรัฐ และใช้เงินงบประมาณจากภาษีส่วนกลางและภาษีท้องถิ่น เจ้าหน้าที่สังคมสงเคราะห์ซึ่งเป็นลูกจ้างของรัฐส่วนกลางได้ถูกผลิตออกมากขึ้นเรื่อยๆ เพื่อทำหน้าที่เก็บข้อมูล สำรวจ เข้าช่วยเหลือกลุ่มคนที่ได้รับความลำบาก นอกจากนี้การเติบโตของประชาสังคมได้ช่วยเรียกร้องให้รัฐมีหน้าที่ผูกพันในการสร้างสิทธิสังคมสงเคราะห์ขึ้นมาในหลายๆ ด้านให้กลับกลุ่มคนหลายๆ กลุ่ม

ปัจจุบัน รัฐสวัสดิการฝรั่งเศสจึงมีโครงการสังคมสงเคราะห์เป็นพันๆ โครงการ จนรัฐมนตรีแรงงานยังจำไม่ได้ ซึ่งสิทธิสังคมสงเคราะห์ ไม่ได้ผูกติดกับบุคคลไปตลอด ไม่ใช่การได้สิทธิประโยชน์โดยอัตโนมัติ แต่ขึ้นอยู่กับการเปลี่ยนแปลงสถานะ เช่น จะเข้าถึงเงินช่วยเหลือผู้มีรายได้น้อย ก็ต่อเมื่อเป็นผู้ยากจน  และถ้าเขาสามารถเลื่อนชนชั้นได้เมื่อไหร่หรือมีรายได้มากกว่าเกณฑ์ที่กำหนด สิทธิดังกล่าวย่อมหมดไป ดังนั้นรัฐสวัสดิการศตวรรษ 21 จึงเสนอการช่วยเหลือสังคมควบคู่ไปกับโครงการฝึกอาชีพ เพื่อให้พวกคนยากจนตกงานสามารถเข้ากลับไปทำงานได้อีกครั้งเพื่อลดค่าใช้จ่ายสังคมสงเคราะห์ของภาครัฐ

ระบบประกันสังคมวิชาชีพ

ในสังคมยุโรปมีการก่อตัวของสมาคมวิชาชีพและสมาคมช่วยเหลือกันเองสำหรับกลุ่มคนอาชีพเดียวกันมาช้านาน เมื่อวิชาประกันภัยพัฒนา ก็เริ่มมีการออกแบบระบบลงขันจ่ายเบี้ยประกันไว้เป็นกองกลางเพื่อสำรองจ่ายให้กับสมาชิกและครอบครัวในยามเจ็บไข้ได้ป่วยหรือเดือดร้อนจากเหตุอื่นๆ

แน่นอนว่าผู้ที่ได้สิทธิประโยชน์จากระบบประกันสังคมวิชาชีพ จะจำกัดเฉพาะคนวิชาชีพเดียวกัน และคนที่จ่ายเบี้ยประกันเท่านั้น โดยไม่ได้ช่วยเหลือกลุ่มคนนอกสมาคม การประกันของกลุ่มวิชาชีพเป็นกิจกรรมของเอกชนโดยรัฐมิได้ออกกฎหมายบังคับใดๆ

ในปี ค.ศ. 1888 การออกกฎหมายบังคับให้แรงงานทุกคนต้องจ่ายเบี้ยประกันและมีประกันของกลุ่มวิชาชีพโดยบิสมาร์ค จึงเป็นหมุดหมายแรกของรัฐที่เข้ามาแทรกแซงออกกฎหมายบังคับแรงงานในสังคมให้เป็นมาตรฐานทั่วประเทศ และเกิดระบบประกันสังคมภาคบังคับขึ้นมา โดยมีจุดประสงค์เพื่อสร้างความมั่นคงในการทำงานให้แก่แรงงาน เพื่อลดความเสี่ยงของการสูญเสียการผลิต และลดปัญหาภัยคุกคามคอมมิวนิสม์ที่แพร่หลายในยุโรปศตวรรษที่ 19

ในปี ค.ศ. 1888 การออกกฎหมายบังคับให้แรงงานทุกคนต้องจ่ายเบี้ยประกันและมีประกันของกลุ่มวิชาชีพโดยบิสมาร์ค จึงเป็นหมุดหมายแรกของรัฐที่เข้ามาแทรกแซงออกกฎหมายบังคับแรงงานในสังคมให้เป็นมาตรฐานทั่วประเทศ และเกิดระบบประกันสังคมภาคบังคับขึ้นมา

สิทธิประกันสังคมจึงเป็นสิทธิทางเศรษฐกิจและสังคมเช่นกัน มิใช่สิทธิที่มาแต่กำเนิด และจะมีได้ก็ต่อเมื่อบุคคลนั้นๆ ทำงานและจ่ายเบี้ยประกัน

ข้อดีของระบบนี้คือสร้างความมั่นคงให้ชนชั้นแรงงาน และกระตุ้นให้แรงงานต้องทำงานถึงจะได้รับสิทธิประโยชน์ ข้อเสียคือ แรงงานทุกคนต้องเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจในระบบและถูกตรวจสอบโดยรัฐ ส่วนแรงงานนอกระบบที่ไม่จ่ายเบี้ยประกันจะไม่ได้รับการคุ้มครอง

ระบบประกันถ้วนหน้า

หลังสงครามโลกครั้งที่สอง ลอร์ด เบเวอร์ริดจ์ (Lord William Beveridge) เสนอแนวคิดระบบประกัน ‘ถ้วนหน้า’ ที่ครอบคลุมประชาชนทั้งหมดด้วยสิทธิที่เหมือนกัน ทุกคนได้รับสิทธิในฐานะเป็นพลเมือง และเป็นสิทธิที่ติดตัวไปตลอด ไม่ใช่ได้เพราะฐานะยากจนหรือเพราะทำงาน และเงินที่รัฐใช้เพื่อสวัสดิการของทุกคน ก็มาจากภาษีของคนทั้งประเทศ

จุดประสงค์ของระบบประกันถ้วนหน้า มีเพื่อบูรณะความเสียหายจากสงครามโลกครั้งที่สอง ที่เศรษฐกิจและการจ้างงานของภาคเอกชนหดตัว จึงต้องอาศัยการแทรกแซงของรัฐเพื่อให้เกิดการจ้างงานและขยายตัวทางเศรษฐกิจตามฐานความคิดของเคนส์เซียน และเป็นฐานคิดสำคัญของการพัฒนารัฐสวัสดิการอังกฤษ

ข้อดีของสิทธิแบบถ้วนหน้า คือสามารถครอบคลุมประชาชนได้ทั่วถึง ไม่ต้องพิสูจน์ความยากจน ไม่ต้องวุ่นวายกับความซับซ้อนของเอกสารพิสูจน์ความยากจน แต่มีข้อเสียคือ ประชาชนทุกคนได้รับความช่วยเหลือเหมือนๆ กันโดยไม่คำนึงว่า ถึงอย่างไรก็ย่อมประชาชนที่ยากจนและต้องการการช่วยเหลือที่มากกว่าคนรวย

การขยายฐานสิทธิสวัสดิการถ้วนหน้าในแต่ละประเทศจึงแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับประวัติศาสตร์สังคมเศรษฐกิจและการปรับใช้ ไม่มีคำตอบตายตัวว่าระบบไหนก้าวหน้ากว่าระบบไหน หรือระบบไหนมีประสิทธิภาพกว่าระบบไหน

ในบางประเทศ เช่น ฝรั่งเศส การขยายสิทธิแบบค่อยเป็นค่อยไปทีละกลุ่มประชากร และอาศัยโครงการสังคมสงเคราะห์เพื่อช่วยคนลำบาก ก็ประสบความสำเร็จในการสร้างความเท่าเทียมกันได้ โดยระบบสุขภาพฝรั่งเศสเคยได้รับการจัดอันดับดีที่สุดในโลกจากองค์กรอนามัยโลกเมื่อปี 2001 และได้คะแนนด้านความเท่าเทียมดีเยี่ยม

ข้อดีของสิทธิแบบถ้วนหน้า คือสามารถครอบคลุมประชาชนได้ทั่วถึง ไม่ต้องพิสูจน์ความยากจน ไม่ต้องวุ่นวายกับความซับซ้อนของเอกสารพิสูจน์ความยากจน แต่มีข้อเสียคือ ประชาชนทุกคนได้รับความช่วยเหลือเหมือนๆ กันโดยไม่คำนึงว่า ถึงอย่างไรก็ย่อมประชาชนที่ยากจนและต้องการการช่วยเหลือที่มากกว่าคนรวย

ระบบรัฐอุปถัมภ์แบบไทยๆ  

ไม่รู้ว่าเป็นเพราะเหตุใดและเมื่อไร ที่คำว่า ‘สังคมสงเคราะห์’ กลายเป็นคำแง่ลบในสังคมไทย ทั้งที่ระบบรัฐสวัสดิการในทุกประเทศต่างใช้ระบบสังคมสงเคราะห์ควบคู่กับระบบอื่นๆ เสมอ เพื่อยกฐานะและระดับคุณภาพชีวิตของกลุ่มประชากรที่ยากลำบาก

ถ้าจะตั้งสมมติฐาน ผมคิดว่าที่ระบบสังคมสงเคราะห์กลายเป็นเรื่องแง่ลบในสังคมไทย น่าจะมาจากหลายสาเหตุ

ประการแรก สิทธิคนจนในไทย มีฐานคิดจากบนลงล่าง ผู้มีอำนาจเป็นคนออกนโยบายว่า กลุ่มไหนเป็นคนจน และออกแบบสิทธิประโยชน์ที่คนจนพึงได้รับเอง ซึ่งมักจะได้รับการช่วยเหลือในอัตราต่ำกว่ามาตรฐานค่าครองชีพเพื่อกระตุ้นให้คนจนต้องออกมาหางานทำเอง แล้วรัฐก็ยังเข้ามาควบคุมการเคลื่อนไหวทางสังคม ทำให้การต่อรองของภาคประชาชนเป็นไปอย่างจำกัด ซึ่งต่างจากสังคมในยุโรปที่ภาคประชาสังคมเข้มแข็งกว่า และมีการต่อสู้ ต่อรอง กับภาครัฐมาอย่างต่อเนื่องยาวนานกว่า

สิทธิคนจนในไทย มีฐานคิดจากบนลงล่าง ผู้มีอำนาจเป็นคนออกนโยบายว่า กลุ่มไหนเป็นคนจน และออกแบบสิทธิประโยชน์ที่คนจนพึงได้รับเอง ซึ่งมักจะได้รับการช่วยเหลือในอัตราต่ำกว่ามาตรฐานค่าครองชีพ และรัฐก็ควบคุมการเคลื่อนไหวทางสังคม ทำให้การต่อรองของภาคประชาชนเป็นไปอย่างจำกัด ซึ่งต่างจากสังคมในยุโรปที่ภาคประชาสังคมเข้มแข็งกว่า

ประการที่สอง เส้นแบ่งระหว่างสังคมสงเคราะห์และการกุศลในสังคมไทยมีความพร่ามัวไม่ชัดเจน เป็นที่ยอมรับว่า สังคมพุทธศาสนาทั้งเชื่อและสนับสนุนการทำบุญสร้างกุศล แต่ระบบการกุศลของไทยจะต่างจากของฝรั่งเศส กล่าวคือ สังคมฝรั่งเศสมีประสบการณ์ที่ต้องแยกรัฐออกจากศาสนาชัดเจน รัฐจึงเป็นผู้ยึดระบบการกุศล แล้วสร้างสถาบันสังคมสงเคราะห์เข้ามาแทนที่ อีกทั้งลดความสำคัญและจำนวนของระบบการกุศลลง

สำหรับประเทศไทยนั้นยิ่งไปกว่านั้น เพราะเป็นภาครัฐเองที่ออกมาระดมทุนเข้าระบบการกุศลโดยเฉพาะอย่างยิ่งในสมัยรัฐบาลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ เป็นหมุดหมายสำคัญของการยกระดับการกุศลของศาสนาพุทธ ไม่ใช่เพียงเพื่อบุญกุศลส่วนตัว แต่เป็นเนื้อเดียวกับการพัฒนาชาติ ดังเห็นได้จากคำปราศรัยในการประชุมการสังคมสงเคราะห์แห่งชาติ ครั้งที่ 2 เมื่อวันที่ 26 มีนาคม พ.ศ. 2505

“…ทั้งนี้ก็เพราะว่างานสังคมสงเคราะห์เป็นงานที่มีความสำคัญยิ่ง เป็นงานที่มีความสำคัญอย่างยิ่ง เป็นงานที่ทำเพื่อให้ได้ผลโดยตรงถึงราษฎร โดยมุ่งหมายจะให้ความผาสุก และยกฐานะการครองชีพของราษฏร อันเป็นยอดปรารถนาของเราทั้งหลาย อีกประการหนึ่ง งานสังคมสงเคราะห์นี้ เราได้กระทำด้วยความเสียสละ ท่านผู้มีเกียรติทั้งหลายที่ได้มาเข้าประชุมล้วนเป็นผู้ที่เสียสละ มุ่งมั่นทำงานให้เป็นประโยชน์แก่เพื่อนร่วมชาติด้วยกุศลเจตนา คำว่า ‘สงเคราะห์’ หมายถึงการช่วยเหลือที่ทำด้วยน้ำใจอันเป็นกุศล นอกจากจะได้ผลเป็นคุณประโยชน์ในทางบ้านเมืองแล้ว ยังเป็นบุญราศีอันผ่องแพ้วตามคติทางพระพุทธศาสนา ข้าพเจ้าจึงขออนุโมทนาและขอแสดงความขอบคุณทุกๆ ท่านที่มาประชุมในครั้งนี้โดยทั่วกัน…”

การที่รัฐสนับสนุนการกุศลภาคเอกชน ส่งผลให้รัฐประหยัดงบประมาณเพื่อใช้จ่ายด้านนโยบายสวัสดิการประชาชน แล้วผลักภาระให้ประชาชนรับผิดชอบ

อย่างไรก็ตาม การผสมกันระหว่างสังคมสงเคราะห์โดยรัฐ และการกุศลเอกชน กลับทำให้เกิดความสับสนในฐานคิดของระบบสังคมสงเคราะห์ในไทยตามมา เพราะฐานคิดทั้งสองระบบแตกต่างกัน

ฐานคิดระบบสังคมสงเคราะห์มาจากสิทธิ ประชาชนที่จะได้รับผลประโยชน์ดังกล่าวมีสาเหตุเพราะความยากจน เป็นสิทธิที่พึงได้ตามกฎหมาย เป็นสิทธิที่พึงได้อย่างมีศักดิ์ศรีเพราะสมาชิกในสังคมเห็นพ้องต้องกันว่าต้องเข้าช่วยเหลือเพื่อรักษาสังคมในภาพรวม โดยการรับ ก็ไม่ได้รับจากตัวผู้ให้ที่มีฐานะเป็นคน แต่ผู้ให้คือรัฐ ซึ่งเป็นบุคคลสมมติตัวแทนของคนทั้งประเทศ ในขณะที่ฐานคิดของการกุศลเอกชนมาจากข้อผูกมัดทางศีลธรรม ที่ผู้ให้ตัดสินใจให้เพราะความสงสาร เพราะความเชื่อด้านศีลธรรม และผู้ให้เป็นตัวบุคคลซึ่งมีสถานะสังคมสูงกว่าก็มีปฏิสัมพันธ์โดยตรงกับผู้รับ

ประการสุดท้าย ระบบอุปถัมภ์ของสังคมไทยสร้างค่านิยมและความเชื่อว่า บริการภาครัฐและสวัสดิการสังคมต่างๆ จากนโยบายสังคมสงเคราะห์ล้วนเป็นผลผลิตของผู้อุปถัมภ์ เช่น ข้าราชการในท้องถิ่น ผู้ปฏิบัติงานสังคมสงเคราะห์ นักการเมืองท้องถิ่น เป็นต้น โดยผู้รับมิได้ตระหนักว่า สิ่งทั้งหลายเหล่านี้ล้วนเป็นสิทธิที่พึงได้อย่างมีศักดิ์ศรี ระบบสังคมสงเคราะห์โดยรัฐในด้านหนึ่งสามารถสร้างความจงรักภักดีของประชาชนที่มีต่อรัฐ เมื่อประชาชนได้รับประโยชน์เป็นรูปธรรมจนสามารถเลื่อนชั้นทางสังคมได้แล้วก็สามารถทำงานและจ่ายภาษีให้รัฐคืนในเวลาต่อมา แต่สำหรับรัฐไทย ถึงแม้นโยบายสวัสดิการถ้วนหน้าจะช่วยสร้างความเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่ แต่กลับกลายว่าระบบอุปถัมภ์ไม่ได้ลดหายไป ความจงรักภักดีของประชาชนที่เคยมีต่อผู้อุปถัมภ์รายเก่า เช่น นักการเมืองท้องถิ่น กลับถูกถ่ายโอนไปที่ตัวบุคคล โดยมิใช่รัฐ

สังคมสงเคราะห์ในตัวของมันเองไม่ได้มีแต่เฉพาะข้อด้อยไปเสียทั้งหมด ดังนั้น การสร้างวาทกรรม “สังคมสงเคราะห์เป็นการตรีตราคนจน”  ไม่ช่วยแก้ปัญหาเชิงระบบของสังคมสงเคราะห์ไทย แต่กลับลดความสำคัญของระบบดังกล่าวในฐานะเป็นเครื่องมือหนึ่งที่ช่วยลดความเหลื่อมล้ำในสังคมได้