เมื่อศาลขยับรุกคืบในคดีหมอกควัน

สุภาษิตกฎหมาย “ไม่มีคำฟ้อง ไม่มีผู้พิพากษา” หมายถึง ศาลเป็นองค์กรในเชิงรับ อำนาจของศาลจะเริ่มขึ้นก็ต่อเมื่อมีผู้นำคดีขึ้นสู่ชั้นศาล ภายหลังคดีเข้าสู่ชั้นศาล เขตแดนอำนาจของศาลจึงเริ่มต้นขึ้น กระบวนการเช่นนี้จึงทำให้ผู้พิพากษามีอำนาจในการตีความ ทำให้ภายในห้องพิจารณาคดีศาลจึงมีอำนาจที่ส่งผลได้หลายวิถีทาง เช่น การริเริ่มสร้างบรรทัดฐานใหม่ การธำรงไว้ซึ่งบรรทัดฐานเดิม หรือควบคุมไม่ให้เกิดการใช้กฎหมายในทางที่ไม่ถูกไม่ควร 

คดีนี้ผู้ฟ้องคดีมีคำขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีมีประกาศในราชกิจจานุเบกษา กำหนดให้จังหวัดเชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน และแม่ฮ่องสอน เป็นเขตควบคุมมลพิษ เพื่อดำเนินการควบคุม ลด และขจัดมลพิษ ตามมาตรา 59 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ภายใน 7 วันนับแต่วันที่ศาลมีคำพิพากษาถึงที่สุด และผู้ฟ้องคดีมีคำขอวิธีการชั่วคราวก่อนการพิจารณาพิพากษา โดยขอให้ศาลมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีกำหนดมาตรการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากหมอกควันในจังหวัดเชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน และแม่ฮ่องสอน นับตั้งแต่วันที่ศาลได้รับคำฟ้องนี้ไว้เป็นคดี จนถึงวันที่ศาลมีคำพิพากษาถึงที่สุด

จากคำขอดังกล่าว แม้ศาลปกครองจะมีคำสั่งให้ยกคำขอคุ้มครองชั่วคราว แต่ความน่าสนใจของคดีนี้คือ ปฏิกิริยาของศาลปกครองจังหวัดเชียงใหม่ภายหลังจากการรับฟ้องคดีดังกล่าวเข้าสู่กระบวนการพิจารณา ที่อธิบดีศาลปกครองเชียงใหม่มีคำสั่งให้ดำเนินกระบวนการพิจารณาโดยเร่งด่วน ทั้งศาลปกครองยังทำหน้าที่เชิงรุกในการสืบเสาะพยานหลักฐานจากหน่วยงานของรัฐแบบเป็นระบบ ‘ไต่สวน’ ซึ่งต่างจากศาลยุติธรรมที่ใช้ ‘ระบบกล่าวหา’

การทำหน้าที่ของผู้พิพากษาในระบบไต่สวนนี้ สามารถทำให้ผู้พิพากษาแสวงหาข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานต่างๆ ที่จะไม่ถูกจำกัดอยู่แต่เฉพาะเท่าที่คู่กรณียื่นเสนอต่อศาลเท่านั้น หากผู้พิพากษาเห็นว่าข้อเท็จจริงดังกล่าวยังไม่เพียงพอต่อการวินิจฉัย ก็สามารถเรียกคู่กรณีมาไต่สวนเพิ่มเติม รวมไปถึงการเรียกเอกสารหลักฐานต่างๆ จากฝ่ายปกครอง รวมไปถึง ‘การเดินเผชิญสืบ’ ได้

คดีนี้ศาลได้เรียกให้หน่วยงานของรัฐเข้ามาชี้แจง ซึ่งเป็นสิ่งที่ผู้ฟ้องคดีไม่ได้ร้องขอ เช่น ข้อมูลจากสำนักงานสิ่งแวดล้อมภาคที่ 1 (เชียงใหม่) ในประเด็นข้อมูลสถานการณ์คุณภาพอากาศของจังหวัดเชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน และแม่ฮ่องสอน ระหว่างเดือนกุมภาพันธ์ถึงเดือนพฤษภาคม พ.ศ. 2561-2564 พร้อมกับข้อมูลสถานการณ์หมอกควันไฟป่า และแนวทางการดำเนินการป้องกันและแก้ไขปัญหาหมอกควันและไฟป่า ฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน (PM2.5) จากผู้ว่าราชการจังหวัดทั้ง 4 จังหวัด และข้อมูลจากสำนักงานสาธารณสุขจังหวัดแต่ละพื้นที่ ซึ่งเป็นข้อมูลเกี่ยวกับจำนวนผู้ป่วย จำนวน 4 กลุ่มโรค คือ กลุ่มโรคตาอักเสบ กลุ่มโรคทางเดินหายใจ กลุ่มโรคผิวหนังอักเสบ และกลุ่มโรคหัวใจหลอดเลือดและสมองอุดตันขาดเลือดที่เกิดจากหรืออาจมีผลสืบเนื่องจากสถานการณ์ฝุ่นละอองในอากาศขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน (PM2.5) ตั้งแต่ พ.ศ. 2558-2564

นอกจากนี้ ศาลยังเรียกไต่สวนคู่กรณีทั้งสองฝ่ายเพื่อซักถามข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานเพิ่มเติม โดยเฉพาะในส่วนของการทำงานของผู้ถูกฟ้องคดี ที่ชี้แจงเรื่องมาตรการแก้ปัญหาของรัฐที่มีตั้งแต่ประกาศมาตรฐานฝุ่นละอองขนาดไม่เกิน 2.5 ไมครอน แผนปฏิบัติการแก้ไขปัญหาฝุ่นละอองภาคเหนือ แผนระดับปฏิบัติการของจังหวัด การประชุมร่วมกันของหลายหน่วยงานเพื่อแก้ไขปัญหาหมอกควัน ที่ต่างเริ่มดำเนินการตั้งแต่ปี พ.ศ. 2553 รวมไปจนถึงมติคณะรัฐมนตรีวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2564 เห็นชอบร่างแผนปฏิบัติการขับเคลื่อนวาระแห่งชาติ ‘การแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง (พ.ศ.) 2563 และแผนเฉพาะกิจเพื่อการแก้ไขปัญหามลพิษด้านฝุ่นละออง’ 

เป็นที่ทราบกันดีว่า การฟ้องคดีสิ่งแวดล้อมเพื่อให้ประกาศเขตควบคุมมลพิษนั้นเป็นคดีที่พิเศษ เนื่องจากเป็นคดีที่ยากต่อการพิสูจน์ผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมที่เกิดขึ้นต่อผู้ฟ้องคดี และทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ทั้งจำเป็นที่จะต้องอาศัยผู้เชี่ยวชาญในด้านสิ่งแวดล้อมที่จำเป็นจะต้องแปลความข้อมูลทางเทคนิคที่มีความยากในแต่ละกรณี และการฟ้องคดีต่อหน่วยงานรัฐก็ใช้ระยะเวลาที่ยาวนานในการพิจารณาคดี 

แต่สำหรับคดีนี้ต่างออกไป เนื่องจากศาลทำหน้าที่ในการเรียกพยานหลักฐานอย่างเต็มที่ จึงยากต่อการที่หน่วยงานรัฐจะปฏิเสธไม่ให้ความร่วมมือในการให้ข้อมูลเฉพาะของทางราชการต่อศาล การทำหน้าที่ของศาลในคดีนี้จึงเป็นปฏิกิริยาที่น่าเหลือเชื่อและอัศจรรย์อย่างยิ่งสำหรับผู้ที่จับตามองคดีนี้ ทั้งคำพิพากษายังส่งผลประโยชน์ในการคุ้มครองสิทธิด้านสุขภาพอนามัยของประชาชนในพื้นที่ 4 จังหวัดภาคเหนือ ที่ได้รับผลกระทบด้านสุขภาพจากหมอกควันพิษนี้มาอย่างยาวนานนับทศวรรษ และกำหนดให้คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติต้องทำหน้าที่ในการประกาศเขตควบคุมมลพิษ และวางแผนปฏิบัติงานให้สอดคล้องกับมาตรการในเขตควบคุมมลพิษ 

ฤาเป็นธรรมเนียมที่ (ไม่) ปฏิบัติ?

ลึกลงไปในรายงานคำชี้แจงของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ (กก.สว.) ชี้ให้เห็นธรรมเนียมปฏิบัติที่น่าตกใจต่อการทำงานในการแก้ไขปัญหาฝุ่นควันพิษภาคเหนือ

“การประกาศเขตควบคุมมลพิษเป็นดุลพินิจของผู้ถูกฟ้องคดีที่จะพิจารณาตามความเหมาะสมซึ่ง ถือเป็นบรรทัดฐานในการดำเนินงานของผู้ถูกฟ้องคดีในการใช้อำนาจไม่ประกาศเขตควบคุมมลพิษ การประกาศเขตควบคุมมลพิษไม่ใช่ปัจจัยหลักในการควบคุม ลด และขจัดมลพิษให้เป็นไปอย่างรวดเร็ว เนื่องจากในทางปฏิบัติมีข้อจำกัดหลายด้าน ทั้งความพร้อมของหน่วยงาน และงบประมาณ ฯลฯ …”

จากรายงานการชี้แจงดังกล่าว ส่งผลให้ผู้ถูกฟ้องคดีเห็นว่าปัญหาฝุ่นละออง PM 2.5 ในพื้นที่จังหวัดเชียงใหม่ เชียงราย ลำพูน และแม่ฮ่องสอน ที่มักมีค่าเกินมาตรฐานในเดือนมกราคมถึงเมษายนของทุกปี ยังไม่ถึงระดับที่เป็นการก่อให้เกิดความเสียหายอย่างรุนแรงต่อสุขภาพของประชาชน และสามารถแก้ไขด้วยวิธีการอื่น เพื่อให้อากาศกลับคืนสู่สภาพปกติ ทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีไม่จำเป็นต้องเลือกใช้มาตรการทางกฎหมายในประกาศเขตให้พื้นที่ 4 จังหวัดภาคเหนือเป็นเขตควบคุมมลพิษ

ธรรมเนียมการ (ไม่) ประกาศเขตควบคุมมลพิษนี้ที่เขียนอธิบายพร้อมเหตุผลอย่างชัดเจนต่อ “ไม่ใช้ดุลยพินิจประกาศเขตควบคุมมลพิษ” ซึ่งเป็นสิ่งที่ถูกปฏิบัติมาอย่างยาวนานเพราะ กก.สว. เห็นว่ามาตรการทางกฎหมาย แผนการปฏิบัติงานที่มีอยู่ ทั้งสุขภาพอนามัยของประชาชนยังอยู่ในระดับที่ “ไม่ก่อให้เกิดความเสียหายอย่างรุนแรง” การตีความเช่นนี้จึงแสดงถึงความเพิกเฉย การทำงานที่หลุดลอย ไม่ยึดโยง และไม่รับฟังต่อเสียงความเดือดร้อนปนก่นด่าของประชาชน

ธรรมเนียมการ (ไม่) ปฏิบัตินี้ ยังเคยเกิดขึ้นในคดีมาบตาพุด พ.ศ. 2550 ที่ตัวแทนประชาชนชาวมาบตาพุดจาก 11 ชุมชนรอบนิคมอุตสาหกรรม จำนวน 27 คน ยื่นฟ้องต่อ กก.สว. เรื่องประกาศเขตควบคุมมลพิษ ต่อศาลปกครองระยอง ฐานละเลยต่อหน้าที่กรณีไม่ประกาศให้พื้นที่มาบตาพุดเป็นเขตควบคุมมลพิษ แต่คณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติปฏิเสธว่าไม่ได้ละเลยต่อหน้าที่ที่กฎหมายกำหนด ท้ายที่สุด คดีนี้ใช้ระยะเวลาการพิจารณาอยู่ประมาณ 1 ปี 5 เดือน ศาลจึงพิพากษาให้ชาวบ้านเป็นฝ่ายชนะคดี และสั่งให้ท้องที่เขตเทศบาลเมืองมาบตาพุดทั้งหมดเป็นเขตควบคุมมลพิษภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ศาลมีคำพิพากษา

หากน้อมรับสยบยอมต่อคำพิพากษาก็เท่ากับเป็นการยอมรับความผิดพลาดของตน ทำให้หน่วยงานรัฐไทยจึงมีกลเม็ดความดื้อดึงในการถ่วงเวลาเพื่อชี้แจง ด้วยการอาศัยช่องทางในการอุทธรณ์คดีไปยังศาลปกครองสูงสุด จนทำให้คดีมาบตาพุดต้องยืดเยื้อต่อไปจนกว่าจะได้ข้อสรุปในอีก 10 ปีให้หลัง ผลจากการกระทำเช่นนี้ผู้ที่รับผลกระทบที่ร้ายแรงที่สุดก็คือประชาชนที่อยู่อาศัยในพื้นที่ดังกล่าว

ดังนั้น ‘ธรรมเนียมที่ต้องปฏิบัติ’ ที่เกิดจากการสะสมบทเรียนของหน่วยงานรัฐและคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ คือการใช้สิทธิยื่นอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุด และเช่นเดียวกับคดีหมอกควันพิษภาคเหนือ ที่มีข่าวการยื่นอุทธรณ์ของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ เพื่อปฏิเสธว่าหน่วยงานของรัฐนี้ทำงานอย่างเต็มที่และไม่ได้ละเลยการปฏิบัติงานแต่อย่างใด ซึ่งคงกินระยะเวลาในการต่อสู้คดีและไม่รู้ว่าจะจบลงในวันใด

ผลกระทบใหญ่หลวงที่สุดจากธรรมเนียมนี้ คงเป็นหมู่เฮาจาวเหนือ ผู้คนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ 4 จังหวัดที่ต้องทนทรมานต่อการสูดดมหมอกควันพิษ และพยายามรักษาสุขภาพของแต่ละคนตามอัตภาพและฐานานุรูปแห่งตน เช่น การจัดซื้อหน้ากาก PM2.5 เครื่องกรองอากาศที่มีราคาสูงลิ่ว แว่นตาป้องกัน และเข้ารับรักษาโรคด้วย ‘ตนเอง’ เนื่องจากรัฐไม่มีมาตรการเยียวยาเบื้องต้นให้กับประชาชนภาคเหนือ และยังปฏิบัติราวกับว่าพวกเราทุกคนยังคงมีสุขภาพที่ดี ยิ้มแย้มแจ่มใสได้แม้อยู่ท่ามกลางหมอกควันพิษ

 

เอกสารอ้างอิง

คำพิพากษาคดีศาลปกครองเชียงใหม่ หมายเลขแดงที่ส.1/2564

ชาวบ้านหางดงชนะคดีฟ้องรัฐ “ละเลยไม่แก้ปัญหามลพิษฝุ่นควันเชียงใหม่” https://greennews.agency/?p=23319

ฝุ่น : เชียงใหม่ วิกฤตหมอกควันภาคเหนือ วาระแห่งชาติที่ยังแก้ไม่ได้มา 12 ปี https://www.bbc.com/thai/thailand-47550696

“ศาลปกครอง” หน้าที่พิเศษและมีลักษณะเฉพาะ admincourt.go.th

บทสรุป 10 ปี คดีมาบตาพุด เขตควบคุมมลพิษต้นทุนราคาสูงลิ่วที่สังคมต้องจ่ายกันเอง https://thestandard.co/10-years-of-map-ta-phut-case/

สงกรานต์ ป้องบุญจันทร์. 2563. การประกอบสร้างสิทธิจากเบื้องล่าง: กรณีศึกษาการฟ้องคดีเพื่อหยุดมลพิษจากนิคมอุตสาหกรรมมาบตาพุด. 

Tags: , , , ,