รัฐวิสาหกิจยังจำเป็นอยู่หรือไม่

‘รัฐวิสาหกิจ’ เป็นองค์กรลูกผสมที่ค่อนข้างแปลกประหลาด ไม่เข้าข่ายภาครัฐและไม่ใช่ภาคเอกชนแต่อยู่ก้ำกึ่งระหว่างทั้งสองรูปแบบ กล่าวคือเป็นองค์กรที่แสวงหากำไรเฉกเช่นภาคเอกชนทั่วไปแต่มีผู้ถือหุ้นใหญ่คือรัฐบาลซึ่งมีหน้าที่ทำเพื่อประโยชน์สาธารณะ กลายเป็นส่วนผสมที่ชวนฉงนนั่นคือนายทุนที่ทำธุรกิจโดยยึดประโยชน์สาธารณะเป็นหลัก จึงไม่น่าแปลกใจที่รัฐบาลหลายแห่งจะเผชิญความท้าทายในการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจ

เป้าหมายของการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจมีหลายประเภท ตั้งแต่บางอุตสาหกรรมที่เป็นการผูกขาดโดยธรรมชาติอย่างเช่นสาธารณูปโภคทั้งน้ำและไฟฟ้า อุตสาหกรรมโครงสร้างพื้นฐานอย่างทางด่วนและขนส่งมวลชน อุตสาหกรรมซึ่งรัฐบาลมองว่าเป็นการลงทุนเชิงกลยุทธ์ของประเทศอย่างน้ำมันและธนาคาร ไปจนถึงอุตสาหกรรมเกิดใหม่ที่ภาครัฐต้องการคุ้มครองจากการคุมคามของธุรกิจต่างชาติ

ในรอบสามทศวรรษที่ผ่านมา รัฐบาลในประเทศพัฒนาแล้วต่างแปลงรัฐวิสาหกิจให้เป็นภาคเอกชน (Privatization) ตามเทรนด์โลกาภิวัตน์และแนวคิดเศรษฐศาสตร์กระแสหลักที่เชื่อมั่นในกลไกตลาดในการกระจายทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ รวมถึงโมเดลการบริหารรวมศูนย์แบบสังคมนิยมที่ล้มไม่เป็นท่า อย่างไรก็ดี หลังวิกฤตซับไพรม์เมื่อสิบปีก่อนรัฐบาลหลายแห่งหยิบโมเดลรัฐวิสาหกิจกลับมาปัดฝุ่นอีกครั้งจนกลายเป็นกระแส ‘ทุนนิยมโดยรัฐ (state capitalism)’ 

ปฏิเสธไม่ได้ว่ารัฐวิสาหกิจมีบทบาทและอิทธิพลอย่างยิ่งต่อเศรษฐกิจโลก บริษัทน้ำมันและแก๊สธรรมชาติที่ใหญ่ที่สุดสิบอันดับแรกต่างถือครองโดยรัฐ บริษัทที่มีรัฐเป็นผู้ถือหุ้นยังคิดเป็นสัดส่วนสูงถึง 80 เปอร์เซ็นต์ในตลาดหลักทรัพย์ของจีนและ 62 เปอร์เซ็นต์ในตลาดหลักทรัพย์ของรัสเซีย สองประเทศยักษ์ใหญ่ที่เชื่อมั่นในแนวคิดสังคมนิยมซึ่งมอบอำนาจทั้งทางเศรษฐกิจและสังคมให้อยู่ในมือรัฐบาลกลาง

ในบทความนี้ ผู้เขียนจะพาไปสำรวจแนวคิดของนักเศรษฐศาสตร์ต่อบทบาทและความจำเป็นในการมีรัฐวิสาหกิจ แล้วย้อนกลับมาดูปัญหาของรัฐวิสาหกิจในประเทศไทย ข้อเสนอเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในอนาคต รวมถึงข้อถกเถียงต่อการตัดสินใจอุ้มการบินไทย

‘รัฐวิสาหกิจ’ ในมุมสำนักคิดทางเศรษฐศาสตร์

ในมุมของเศรษฐศาสตร์กระแสหลักที่ศรัทธาในกลไกตลาด สมมติฐานสำคัญคือหากตลาดมีการแข่งขันอย่างเสรี ทรัพยากรจะถูกจัดสรรอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุดโดยสร้างสวัสดิการทางสังคมสูงสุดตามหลักประสิทธิภาพแบบพาเรโต (Pareto Efficiency) กล่าวคือสถานการณ์ที่ไม่สามารถเพิ่มสวัสดิการสูงให้ใครคนหนึ่งในสังคมได้โดยที่ไม่ลดสวัสดิการของคนอื่นๆ ลงแม้แต่คนเดียว 

นำไปสู่ข้อสรุปว่า หากตลาดสามารถจัดสรรทรัพยากรได้มีประสิทธิภาพอยู่แล้ว รัฐบาลก็ไม่จำเป็นต้องเข้าไปยุ่งเกี่ยว โดยรัฐควรทำหน้าที่เพียงเอื้อการแข่งขันอย่างเท่าเทียม การบังคับใช้สัญญา และสิทธิในทรัพย์สินของภาคเอกชน โดยไม่จำเป็นต้องเข้ามาเป็นผู้เล่นในตลาดหากรัฐบาลไม่สามารถจัดการทรัพยากรได้ดีกว่าภาคเอกชน

อย่างไรก็ดี แนวคิดเศรษฐศาสตร์กระแสหลักสนใจเพียงประสิทธิภาพ ต่างจากสำนักฝั่งสังคมนิยมที่ให้ความสำคัญกับการกระจายทรัพยากรและความเท่าเทียม เช่นเดียวกับเศรษฐศาสตร์สำนักเคนส์ (Keynesian economics) ที่มองว่าตลาดยังมีจุดบอดที่ไม่สามารถนำพาสังคมไปสู่ระดับการจ้างงานสูงสุด แนวคิดดังกล่าวสะท้อนว่ารัฐบาลควรเข้าไปจัดการบางอุตสาหกรรมที่ตลาดไม่สามารถจัดการได้ หรือที่เรียกว่า ‘ความล้มเหลวของตลาด (Market Failures)’

ความล้มเหลวแรกเกิดในอุตสาหกรรมที่ผูกขาดตามธรรมชาติ (natural monopoly) คือเหล่าธุรกิจที่มีผลได้ต่อขนาดแบบเพิ่มขึ้น (increasing return to scale) ตัวอย่างเช่นหากเพิ่มแรงงานและทุนในการผลิต 3 เท่า ผลผลิตที่ได้จะเพิ่มมากกว่า 3 เท่า ดังนั้นนายทุนรายใหญ่ที่มีสายป่านยาวที่สุดก็จะครองตลาดเพียงรายเดียวเนื่องจากสามารถผลิตสินค้าหรือบริการได้ในต้นทุนที่ต่ำที่สุด ตัวอย่างเช่นระบบการขนส่งทางราง การปล่อยให้นายทุนรายเดียวผูกขาดในบางธุรกิจย่อมไม่อาจสร้างสวัสดิการสูงสุดในสังคม เนื่องจากผู้ผูกขาดมีอำนาจเหนือตลาดในการปรับราคาให้สูงที่สุดเท่าที่จะทำได้

ความล้มเหลวที่สองเกิดในอุตสาหกรรมที่สร้างผลกระทบภายนอก (externalities) เชิงบวกแก่สังคม เช่น โรงพยาบาลหรือสถาบันการศึกษา การปล่อยให้กลไกตลาดทำงานจะนำไปสู่ระดับการผลิตที่ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น สินค้าและบริการเหล่านี้สร้างประโยชน์ต่อสังคมในระดับที่สูงกว่าต้นทุนที่ประชาชนจ่าย เช่น หากเด็กหญิงคนหนึ่งได้เรียนถึงมัธยมปลาย นอกจากเด็กหญิงคนนั้นจะมีรายได้สูงขึ้นจากระดับการศึกษาแล้ว ยังลดโอกาสที่จะตั้งครรภ์ไม่พร้อม มีแนวโน้มที่จะสุขภาพดีกว่า มีส่วนร่วมทางการเมืองมากกว่า และมีความสุขในชีวิตสูงกว่า

ความล้มเหลวที่สามเกี่ยวข้องกับสินค้าสาธารณะ (public goods) นั่นคือสินค้าหรือบริการที่ไม่จำเป็นต้องแย่งชิงเพื่อบริโภค และไม่สามารถกีดกันไม่ให้ผู้อื่นมาบริโภคได้ ตัวอย่างคลาสสิกเช่นไฟถนน ที่ต่อให้รถร้อยคันขับผ่านไฟก็ยังสว่างเท่าเดิม และเราไม่สามารถห้ามไม่ให้คนอื่นมาใช้แสงจากไฟถนนต้นใดต้นหนึ่งได้ หากสินค้าหรือบริการใดมีลักษณะดังกล่าว แน่นอนว่าคงไม่มีภาคเอกชนยอมลงทุนผลิตสินค้าหรือบริการเหล่านั้น และคงไม่มีใครมาจ่ายเงินซื้อเช่นกัน

เรามีทางเลือกหลากหลายในการจัดการกับความล้มเหลวของตลาดข้างต้น ไม่ว่าจะเป็นการจัดหาสินค้าและบริการเหล่านั้นโดยรัฐ การออกกฎหมายกำกับราคาสินค้าเพื่อป้องกันการค้ากำไรเกินควร การให้เงินอุดหนุนธุรกิจในอุตสาหกรรมที่สร้างประโยชน์ต่อสังคม และอีกทางเลือกหนึ่งคือการจัดตั้งรัฐวิสาหกิจนั่นเอง

ปัญหาของรัฐวิสาหกิจไทย แล้วเราจะไปต่ออย่างไรดี?

บางคนอาจไม่ทราบว่ารัฐวิสาหกิจไทยคือหนึ่งในเครื่องจักรเศรษฐกิจสำคัญของประเทศ โดยในปี พ.ศ. 2558 รายได้รวมของรัฐวิสาหกิจคิดเป็นสัดส่วนสูงถึง 40 เปอร์เซ็นต์ของจีดีพี อยู่ในอุตสาหกรรมไฟฟ้า ขนส่งมวลชน โทรคมนาคม พลังงาน รวมถึงสถาบันการเงิน ด้วยความที่เสมือนเป็นส่วนหนึ่งของภาครัฐ ทำให้องค์กรเหล่านี้ต้องอยู่ภายใต้กฎเกณฑ์ที่ยุ่งยากกว่าเอกชนทั่วไป ไม่ว่าจะเป็นการจัดทำงบประมาณ การสอบบัญชี การจัดซื้อจัดจ้าง การแต่งตั้งผู้บริหาร รวมถึงการจ้างพนักงาน

คงไม่ผิดนักหากจะกล่าวว่ารัฐวิสาหกิจคือภาคเอกชนที่บริหารงานแบบราชการ ซึ่งระบบดังกล่าวด้อยประสิทธิภาพกว่าการบริหารแบบเอกชนตามธรรมชาติ (อ่านเพิ่มเติมได้ที่ ความไร้ประสิทธิภาพคือธรรมชาติของทุกรัฐบาล) รัฐวิสาหกิจจึงเผชิญกับปัญหาเช่น การตัดสินใจจากผู้บริหารที่หวังผลทางการเมืองหรือผลประโยชน์ส่วนตนมากกว่าคำนึงถึงประสิทธิภาพ การขาดความโปร่งใส และอสมมาตรระหว่างอำนาจและความรับผิดชอบของผู้บริหารกล่าวคือผู้บริหารมีอำนาจในการตัดสินใจสูงมากแต่กลับไม่จำเป็นต้องรับผิดชอบเหมือนในภาคเอกชนหากการตัดสินใจดังกล่าวผิดพลาด

ในทางกลับกัน รัฐวิสาหกิจได้รับสิทธิพิเศษมากมายกว่าภาคเอกชน ตั้งแต่การยกเว้นภาษีสำหรับหน่วยงานที่ไม่ได้จัดตั้งเป็นบริษัท การได้รับยกเว้นจากกฎหมายแข่งขันทางการค้าทั้งๆ ที่รัฐวิสาหกิจหลายแห่งทำกิจการแข่งขันกับภาคเอกชนโดยตรง และสิทธิพิเศษที่การันตีการขายสินค้าหรือบริการให้กับหน่วยงานรัฐและรัฐวิสาหกิจอื่นๆ เช่น มติคณะรัฐมนตรีที่บังคับให้ต้องซื้อเที่ยวบินระหว่างประเทศจากการบินไทยเท่านั้น เว้นแต่ว่าสายการบินอื่นที่เทียบเคียงกันได้จะจำหน่ายในราคาต่ำกว่า 25 เปอร์เซ็นต์ หรือการบังคับให้ซื้อน้ำมันจำนวนมากกกว่า 10,000 ลิตรจาก ปตท. หรือบางจาก (ซึ่งมีผู้ถือหุ้นอันดับหนึ่งคือสำนักงานประกันสังคม และอันดับสองคือกระทรวงการคลัง) เป็นต้น

กระแสการแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจสู่เอกชน (Privatization) มีเป้าประสงค์เพื่อทลายความด้อยประสิทธิภาพ โดยจะขายสัดส่วนผู้ถือหุ้นของรัฐให้เอกชนเป็นผู้ถือครอง สำหรับประเทศไทย มีความพยายามปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ เช่น ปตท. (PTT) ท่าอากาศยานไทย (AOT) และ อสมท (MCOT) โดยขายหุ้นบางส่วนในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยเพื่อระดมทุนขยายกิจการ และบังคับให้กิจการเหล่านั้นต้องทำตามกฎเกณฑ์ของตลาดหลักทรัพย์ฯ โดยเพิ่มความโปร่งใส การตรวจสอบทั้งภายนอกและภายในจากผู้ตรวจสอบอิสระ รวมถึงเปิดเผยเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนต่างๆ อย่างไรก็ดี แม้จะมีภาคเอกชนเข้ามาถือหุ้นร่วมแต่ผู้ถือหุ้นใหญ่ของบริษัทเหล่านี้ก็ยังคงเป็นรัฐบาลเช่นเดิม

นั่นคือการแก้ปัญหาหนึ่งแต่กลับไปสร้างปัญหาใหม่เพราะองค์กรเหล่านั้นยังคงสภาพรัฐวิสาหกิจซึ่งได้รับผลประโยชน์พิเศษจากรัฐบาลเช่นเดิมทำให้สิทธิพิเศษเหล่านั้นตกเป็นของผู้ถือหุ้นภาคเอกชนสัดส่วน 49 เปอร์เซ็นต์โดยปริยาย เช่นกรณีการปล่อยสินเชื่อด้วยเงื่อนไขสุดพิเศษแก่บริษัทการบินไทยวงเงิน 50,000 ล้านบาท หมายความว่าเงินจากภาษีประชาชนหลายหมื่นล้านบาทจะถูกนำไปใช้เพื่ออุ้มผู้ถือหุ้น 49 เปอร์เซ็นต์ซึ่งเป็นนักลงทุนภาคเอกชน

ไม่น่าแปลกใจนักที่ราคาหุ้นของการบินไทยจากที่ร่อแร่เมื่อปลายเดือนมีนาคมกลับกระโดดขึ้นกว่าสองเท่าตัวในเดือนพฤษภาคมหลังจากคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (คนร.) ส่งสัญญาณชัดเจนว่า ‘อุ้มแน่นอน’ โดยจะยังคงสภาพรัฐวิสาหกิจเอาไว้เช่นเดิม พร้อมกับเหตุผลเคว้งๆ ว่าเนื่องจาก “ประเทศไทยเป็นศูนย์กลางการท่องเที่ยวในภูมิภาคและศูนย์กลางการบินในภูมิภาค” ชวนให้ตั้งข้อสงสัยว่าหากสายการบินอื่นประสบปัญหาในลักษณะนี้จะมาขอเงินช่วยเหลือจากรัฐบาลเหมือนการบินไทยได้หรือไม่

การขยับตัวของ คนร. ส่งเสริมให้เกิดภาวะจริยวิบัติ (Moral Hazard) ต่อองค์กรรัฐวิสาหกิจโดยไม่ตั้งใจ เพราะการอุ้มการบินไทยไม่ต่างจากการบอกกับรัฐวิสาหกิจทุกแห่งว่า ต่อให้บริหารจัดการเลวร้ายหรือตัดสินใจผิดพลาดจนขาดทุนต่อเนื่องยาวนานรัฐบาลก็พร้อมจะยื่นมือเข้าช่วยเหลือ

ดร. เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ นักเศรษฐศาสตร์ธรรมาภิบาลชั้นแนวหน้าของไทยผู้ล่วงลับไปอย่างกะทันหันเมื่อปลายปีที่ผ่านมา เคยเขียนข้อเสนอในการปฏิรูปเพื่อสร้างประสิทธิภาพรัฐวิสาหกิจไทยสามประเด็น ประการแรก รัฐวิสาหกิจควรอยู่ภายใต้กฎหมายแข่งขันทางการค้าเฉกเช่นเอกชนทั่วไปโดยไม่มีข้อยกเว้น ประการที่สอง คือปล่อยให้รัฐวิสาหกิจจัดซื้อจัดจ้างอิสระโดยไม่ต้องเอื้อต่อรัฐวิสาหกิจรายอื่น โดยล่าสุดถูกปลดล็อคไปบางส่วนแล้ว ประการที่สาม คือการหยุดให้ความช่วยเหลือแต่รัฐวิสาหกิจ รวมถึงจำกัดกิจกรรมทางเศรษฐกิจไม่ให้ทับซ้อนกับภาคเอกชน

ประเด็นสุดท้ายคือสร้างกลไกธรรมาภิบาลเพื่อทลายความเป็น ‘อาณาจักร’ ของรัฐวิสาหกิจที่เอื้อต่อการเปิดให้นักการเมืองรวมถึงข้าราชการเข้ามาแสวงหาผลประโยชน์ เพิ่มความโปร่งใสในการสรรหากรรมการและผู้บริหาร กำหนดเกณฑ์การคัดเลือกที่ระบุประสบการณ์และความสามารถเชิงวิชาชีพที่ชัดเจน รวมถึงเพิ่มเก้าอี้ให้คณะกรรมการอิสระที่ไม่มีส่วนได้ส่วนเสียเข้ามาช่วยตรวจสอบอีกแรง

ในมุมมองของผู้เขียน อาจถึงเวลาที่รัฐบาลต้องนั่งพิจารณาถึงเหตุผล สถานะ และความจำเป็นในการคงไว้ซึ่งรัฐวิสาหกิจทีละองค์กร โดยลองตอบคำถามอย่างไร้อคติว่ารัฐวิสาหกิจที่มีอยู่ในปัจจุบันยังคงช่วยแก้ปัญหาตลาดล้มเหลวเหมือนดังที่คิดไว้เมื่อคราวก่อตั้งหรือไม่ รวมถึงสร้างสวัสดิการทางสังคมได้มากกว่าการปล่อยให้กลไกตลาดจัดการหรือเปล่า

ถ้าคำตอบที่ได้คือสินค้าและบริการของบางรัฐวิสาหกิจสามารถเติมเต็มได้อย่างมีประสิทธิภาพจากกลไกตลาด ผู้เขียนก็มองไม่เห็นความจำเป็นที่รัฐบาลจะต้อง ‘กอด’ องค์กรเหล่านั้นต่อไปแล้วมานั่งเปลืองสมองว่าจะปฏิรูปอย่างไรให้เพื่อให้ต่อสู้ได้อย่างสูสีกับภาคเอกชนหรือต้องเจียดเงินภาษีจากส่วนไหนมาอุ้มเวลาประสบปัญหา สู้ตัดใจขายให้นักลงทุนภายนอกไปดูแลต่อ ส่วนจะอยู่หรือไปก็ให้ผู้บริโภคเป็นคนตัดสินใจ

แต่ดูเหมือนรัฐบาลจะเคยชินกับการมีรัฐวิสาหกิจเหล่านี้มาเนิ่นนาน จนลืมตั้งคำถามว่าปัจจุบันรัฐวิสาหกิจเหล่านั้นยังจำเป็นที่จะต้องบริหารจัดการโดยรัฐอยู่หรือไม่?

เอกสารประกอบการเขียน

Economics of state-owned enterprises

SOE Reform in Thailand: Preparing for Free Trade Agreements

State-owned firm reform: for better or worse

Ownership and Governance of State-Owned Enterprises