พ.ร.บ. คุ้มครอง ‘คนเป่านกหวีด’ ของกองทัพ

รู้สึกตื่นเต้นที่ท่านนายกฯ ในมาด New Normal ออกมาแถลงว่าจะให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบรัฐบาลมากขึ้น ถึงแม้ไม่แน่ใจว่าท่านนายกฯ จะแปรคำกล่าวให้เป็นรูปธรรมอย่างไร แต่ผมมีข้อเสนอแนะที่หวังว่าท่านนายกฯ คณะรัฐมนตรี และสภาฯจะรับพิจารณาอย่างจริงจัง

ผมตั้งใจที่จะตั้งชื่อบทความนี้ให้ผู้อ่านเข้าใจผิด แน่นอนหลายท่านคงคิดว่า “นกหวีด” ในปัจจุบันนั้นถูกยึดโยงกับสัญลักษณ์ของการประท้วงของกลุ่มกปปส.ในช่วงปี 2555-57 “นกหวีด” จึงกลายเป็นวัตถุที่มีนัยยะทางการเมือง สื่อให้เห็นถึงความขัดแย้งและการแบ่งขั้วทางการเมืองไทย ที่ส่งผลให้เกิดรัฐประหารในปี 2557 ในที่สุด 

แต่ไม่ว่าคุณจะคิดกับ “คนเป่านกหวีด” ในบริบทของการเมืองไทยอย่างไร ในบริบทการทำงานภาครัฐในระดับสากลนั้น “คนเป่านกหวีด” (Whistleblower) มีความหมายที่สำคัญต่อการปกครองอย่างมีธรรมาภิบาลขององค์กรรัฐ กล่าวคือ Whistleblower ในบริบทนี้จะหมายถึง “ผู้แจ้งเบาะแสจากภายในองค์กร” ซึ่งมีส่วนช่วยสร้างความโปร่งใสและพัฒนาองค์กรให้มีประสิทธิภาพและมีความเป็นมืออาชีพมากขึ้น 

ดังนั้นหากใครเคยเป่านกหวีดบนท้องถนนบนพื้นฐานการต่อต้านทุจริตคอร์รัปชั่นมาด้วยแล้ว จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องสนับสนุนกลไกที่จะทำให้ Whistleblower จากภายในองค์กรภาครัฐสามารถเลือกที่จะทำหน้าที่ได้ปลอดภัยและเป็นประโยชน์ต่อการต้านโกงมากขึ้น

กรณีของ สิบเอก ณรงค์ชัย อินทรกวี หรือ “หมู่อาร์ม“ผู้ทำการชี้เบาะแสการทุจริตเรื่องเบี้ยเลี้ยงในกองทัพ ทำให้ผมนึกขึ้นได้ถึงกฎหมายของสหรัฐฯ ที่เกี่ยวกับการปกป้องผู้แจ้งเบาะแสการทุจริตและความประพฤติมิชอบในองค์กรภาครัฐ และมากไปกว่านั้นสหรัฐฯ มีกฎหมายเจาะจงในเรื่องนี้สำหรับกองทัพ วันนี้จะขอกล่าวถึง Military Whistleblower Protection Act ที่หากผู้มีอำนาจทั้งหลายจริงใจต่อความโปร่งใสให้สมกับรางวัลที่ได้รับ ก็ปฏิเสธไม่ได้ว่าประเทศไทยเราควรมีกฎหมายนี้เช่นกัน 

Military Whistleblower Protection Act ของสหรัฐฯ เกิดขึ้นจากการผลักดันของส.ส. Barbara Boxer  ในปี 1984 ในขณะนั้นมี 2 เหตุการณ์ที่ทำให้สภา Congress เห็นถึงความสำคัญของกฎหมายนี้ และผมคิดว่าทั้ง 2 เหตุการณ์มีส่วนคล้ายคลึงกับกรณีของ “หมู่อาร์ม” อยู่พอสมควร

กรณีแรกคือ กรณีของ พันจ่าเอก Michael Tufariello ผู้เป็นเสมียนที่ทำหน้าที่เกี่ยวกับการจ่ายเบี้ยเลี้ยงในฐานทัพเรือในรัฐเท็กซัส Tufariello พบเห็นการทุจริตในหลายรูปแบบ อาทิเช่น การเซ็นจ่ายเบี้ยเลี้ยงทั้งๆ ที่ไม่ได้มีการฝึกจริง หรือการแจ้งจำนวนชั่วโมงการฝึกเกินจริง เขาได้ทำการเรียกร้องความถูกต้องตามสายบังคับบัญชาแต่ก็ไม่เป็นผล จนในที่สุดผู้มีอำนาจก็กลั่นแกล้งเขา จนเขาถูกวินิจฉัยว่าเป็นบุคคลที่สติไม่สมประกอบ ทางกองทัพสหรัฐฯ เลยส่งตัวไปรักษาที่โรงพยาบาลจิตเวช เหตุการณ์นี้ทำให้ประวัติการรับราชการทหารเรือของ Tufariello เสียหาย เรื่องที่เกิดขึ้นทำให้เขาเสียใจและรู้สึกมึนงงเป็นอย่างมากเพราะก่อนหน้านั้น 3 ปีเขาเพิ่งจะได้รับรางวัล “กะลาสีเรือแห่งปี” จากราชนาวีสโมสรอยู่เลย หากการเรียกร้องความถูกต้องของเขาทำให้ผู้มีอิทธิพลในกองทัพกล่าวหาว่าเขาสติเฟื่อง เขาดิ้นรนหลายวิธีจนมาเจอจุดเปลี่ยนสำคัญเมื่อเพื่อนของเขาเขียนจดหมายไปถึงส.ว. Edward Kennedy บอกเรื่องราวของ Tufariello และท่าน ส.ว. Kennedy ก็รับเรื่องร้องเรียนไว้พิจารณาและมีการไต่สวนการทำผิดดังกล่าว ผ่านกรรมาธิการในสภาฯ ในท้ายที่สุดแล้วข้อกล่าวหาของ Tufariello ก็ถูกพิสูจน์ว่าเป็นจริง เขาจึงได้รับการลบประวัติว่าเคยถูกส่งเข้าโรงพยายาลจิตเวช และมีส่วนร่วมในการผลักดันกฎหมาย Military Whistleblower Protection Act นี้ 

ผู้อ่านจะเห็นได้ว่ากองทัพสหรัฐฯ เองก็ผ่านจุดที่มีการทุจริตเรื่องเบี้ยเลี้ยงมาอย่างแพร่หลาย คล้ายกับปัญหาที่กองทัพไทยของพวกเรากำลังเจอ ทำให้ผมมีความหวังพอสมควรว่าเราจะผ่านจุดนี้ไปได้ และพัฒนากองทัพของพวกเราให้มีความโปร่งใสมากขึ้น ในมุมมองของผมเรื่องของ “หมู่อาร์ม” จึงไม่ควรเป็นข้อยกเว้น กองทัพควรสร้างระบบให้การแจ้งเบาะแสนั้นทำได้ง่ายและปลอดภัยมากขึ้น ซึ่งหนึ่งในปัจจัยที่จะช่วยได้ก็คือการที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะผลักดัน พ.ร.บ. คุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสทุจริตภายในกองทัพ  ส่วนฝ่ายบริหารและกองทัพเองก็ควรให้การสนับสนุนในทางที่เป็นประโยชน์ด้วย

เหตุการณ์ที่ 2 ที่มีผลทำให้เกิดการผลักดัน Military Whistleblower Protection Act ของสหรัฐอเมริกา คือกรณีของ พันเอก Peter Cole ของกองทัพบก ที่ต้องต่อสู้กับระบบที่ไม่เป็นธรรมของกองทัพสหรัฐฯ มาหลายครั้ง ประสบการณ์ครั้งแรกของ Cole เกิดตั้งแต่ปี 1969 ในขณะที่เขาประจำอยู่ West Point (โรงเรียนเตรียมทหารของสหรัฐฯ) เมื่อเขาแจ้งต่อหน่วยงานตรวจสอบการกระทำผิดภายในของกองทัพบกฯ และผู้บังคับบัญชาในสายงานของเขา เกี่ยวกับการใช้ยาเสพติดอย่างแพร่หลายของหมู่นักเรียนเตรียมทหาร การแจ้งเบาะแสครั้งนั้นทำให้ Cole ถูกกล่าวหาว่าละเมิด “กฎแห่งเกียรติยศ” (Honor Code) ของกองทัพ และเขาถูกส่งเข้าไปในโรงพยาบาลทางจิต เพื่อรับการบำบัด 

ภายในโรงพยาบาล Cole เล่าว่าเขาเจอ “คนเป่านกหวีด” ของกองทัพอีกหลายคน ที่ผ่านการต่อสู้กับระบบเหมือนกับเขาและถูกส่งมาที่เดียวกัน เมื่อเขาออกจากโรงพยาบาลเขาต้องพบเจอกับอีกข้อกล่าวหาคือ AWOL (Absent Without Leave) ซึ่งก็คือการผิดวินัยทหารในกรณีขาดราชการโดยไม่ได้รับอนุญาต เรื่องของพันเอก Cole ในครั้งนั้นจบลงเมื่อเขาขอให้อาจารย์ด้านกฏหมายในโรงเรียนเตรียมทหารเป็นทนายให้กับเขา และทนายบอกกับผู้บังคับบัญชาว่าจะส่งสารไปยังสื่อสาธารณะและสภา Congress เรื่องจึงคลี่คลายและจบลงได้ 

เรื่องนี้ทำให้เห็นได้ว่ามาตรการการลงโทษพันเอก Cole นั้นละม้ายคล้ายคลึงกับการที่กองทัพไทยพยายามกล่าวโทษ “หมู่อาร์ม” อยู่ในขณะนี้ นั่นคือ การพยายามลงโทษทางวินัยเขาด้วยเรื่องการขาดราชการโดยไม่ได้รับอนุญาต การกล่าวโทษดังกล่าวอาจมองได้ว่าเป็นการ “เอาคืน” (Reprisal) ซึ่งกองทัพคงมองแล้วว่าจะทำให้การแจ้งเบาะแสในลักษณะนี้ของทหารชั้นผู้น้อยนั้นมีต้นทุนต่ออนาคตของพวกเขาสูงขึ้น 

แต่แทนที่จะทำเช่นนั้น ผมกลับมองว่ากองทัพควรจะสร้างระบบที่ทำให้การรายงานแจ้งเบาะแสทุจริตนั้นทำได้ง่ายและปลอดภัยมากขึ้น ซึ่งหนึ่งในเครื่องมือสำคัญก็คือ พ.ร.บ. คุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสภายในกองทัพ ทั้งนี้ก็เพื่อการพัฒนาอย่างเป็นมืออาชีพของกองทัพเอง

กลับมาเรื่องของ พันเอก Cole เขาต้องต่อสู้กับระบบที่กีดกันและสร้างอุปสรรคในการแจ้งเบาะแสการทุจริตอีกครั้งเมื่อเขาประจำการเป็นหนึ่งในผู้ตรวจการของฐานทัพสหรัฐฯ ที่ประเทศเยอรมนีในปี 1976 เขารับหน้าที่สืบสวนสอบสวนการหายไปอย่างมหาศาลของอาวุธยุทโธปกรณ์ในฐานทัพ หลังจากพบหลักฐานการทุจริตเขาก็ได้บอกกับผู้บังคับบัญชาว่าเขาจะต้องแจ้งเรื่องนี้ต่อผู้บังคับบัญชาชั้นเหนือขึ้นไป และนั่นทำให้เขาถูกสั่งหยุดพักราชการ ถูกข่มขู่ที่จะไต่สวนเขาในศาลทหาร ถูกโยกย้ายไปตำแหน่งที่ไม่มีงานให้ดูแล และได้รับการประเมินผลการปฏิบัติงานที่ย่ำแย่เกินจริง 

จุดเปลี่ยนของเรื่องนี้เกิดขึ้นเมื่อ Cole ตัดสินใจเขียนจดหมายถึงสภา Congress โดยส่งให้ทุกคนที่อยู่ในคณะกรรมาธิการการทหารของทั้งส.ส.และส.ว. และนอกเหนือจากนั้นยังส่งไปถึงคณะกรรมาธิการการต่างประเทศอีกด้วย การสื่อสารเรื่องนี้ไปถึงสภาฯทำให้กองทัพบกเองเร่งรัดการสืบสวนสอบสวนเกี่ยวกับอาวุธยุทโธปกรณ์ที่หายสาบสูญไป กลายเป็นการตรวจสอบครั้งใหญ่ที่ทำให้กองทัพบกได้รับทราบถึงการทุจริต และสามารถหยุดการสูญเสียงบประมาณไปโดยไม่ได้รับการตรวจสอบ

ประสบการณ์การ “เป่านกหวีด” ในครั้งที่สองของพันเอก Cole ก็ยังคล้ายกับ “หมู่อาร์ม” อีก การแจ้งเบาะแสต่อผู้บังคับบัญชาซึ่งอาจจะมีส่วนได้ส่วนเสียกับการทุจริตนั้นๆ ทำให้เรื่องไม่เดินหน้า เช่นเดียวกับ Cole หมู่อาร์ม เสมียนของกรมสรรพาวุธ ก็เลือกที่จะแจ้งเรื่องนี้ให้กับผู้บังคับบัญชาชั้นสูงขึ้นไป แต่กลับต้องเป็นเขาเอง ที่กลายเป็นตัวร้ายที่ทำให้กองทัพเสื่อมเสียชื่อเสียง 

พวกเขา “คนเป่านกหวีด” เหล่านี้จะพบชะตากรรมคล้ายๆ กันคือ โดนเด้งให้ไปอยู่ในตำแหน่งที่ไม่มีงานบ้าง ลงโทษให้หยุดพักราชการบ้าง โดนการขัดขาปิดโอกาสต่าง ๆ นานาจากผู้มีอิทธิพลมากกว่า เพราะฉะนั้นจำเป็นอย่างยิ่งที่กองทัพจะต้องสนับสนุนการเปิดช่องทางอื่นๆ ที่จะทำให้การแจ้งเบาะแสนั้นสามารถกระทำได้อย่างปลอดภัย ซึ่งจะทำให้ตัวผู้แจ้งเองมองว่าการให้ข้อมูลกับสื่อสาธารณะนั้นเป็นเรื่องไม่จำเป็น เพราะเขามีช่องทางอื่นๆที่ให้ความหวังกับเขาได้ 

กรณีของทั้งพันจ่าเอก Michael Tufariello และพันเอก Peter Cole ชี้ให้สภา Congress เห็นถึงความสำคัญของการปกป้องผู้แจ้งเบาะแส จากการถูก “เอาคืน” จากผู้มีอิทธิพลในกองทัพ จึงนำมาซึ่งการออกกฎหมาย Military Whistleblower Protection Act ในปี 1988 ที่จะปกป้องบุคคลากรของกองทัพหากเขาเหล่านั้นเลือกที่จะแจ้งเบาะแสการทุจริตให้แก่ผู้ตรวจการแผ่นดิน (Inspector General) หรือสมาชิกสภา Congress ทั้งส.ว.และส.ส. โดยห้ามมิให้ผู้บังคับบัญชาทำการใดๆที่อาจจะถือเป็นการ “เอาคืน” และกองทัพต้องไม่ทำการใดๆ ที่จะขัดขวางการสื่อสารของบุคคลากรคนนั้นกับผู้ตรวจการแผ่นดิน หรือส.ส.และส.ว.คนไหนก็ตาม และกฎหมายนี้ยังบังคับให้ผู้ตรวจการแผ่นดินต้องทำการสืบสวนสอบสวนข้อกล่าวหานั้น และหากผู้แจ้งเบาะแสไม่พอใจกับรายงานของผู้ตรวจการแผ่นดิน ก็สามารถยื่นเรื่องต่อศาลอุทธรณ์ได้อีก

กระนั้นกฎหมายดังกล่าวยังถูกวิจารณ์ว่าควรคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสให้กว้างกว่านั้น ในปี 1991 จึงมีการแก้กฎหมายทำให้การปกป้องผู้แจ้งเบาะแสนั้นครอบคลุมไปถึงกรณีที่บุคลากรของกองทัพเลือกที่จะสื่อสารหรือแจ้งเบาะแสนั้นกับใครก็ตามในกองทัพ และต่อมาในปี 1998 ก็ขยายข้อกำหนดครอบคลุมไปถึงการแจ้งเบาะแสให้กับเจ้าหน้าที่ในสภาฯที่ไม่จำเป็นต้องมีตำแหน่งเป็นส.ส.หรือส.ว. และในปี 2013 ในยุคของประธานาธิบดีโอบามา สภา Congress ทำการแก้ไขกฎหมายให้บุคลากรของกองทัพร้องเรียนหรือแจ้งเบาะแสซ้ำในเรื่องเดียวกันได้ และจะให้ความคุ้มครองกับทุกคน (ก่อนหน้านั้นผู้แจ้งเบาะแสเรื่องเดิมที่มีคนเคยร้องเรียนแล้วจะไม่ได้รับการปกป้อง) การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวมีจุดเริ่มต้นจากการประพฤติมิชอบของทหารอเมริกันในสถานกักกันผู้ต้องสงสัยก่อการร้ายที่ Guantanamo Bay ประเทศคิวบา ทำให้สภา Congress ต้องสร้างระบบที่ทำให้เจ้าหน้าที่คิดจะเป็น “คนเป่านกหวีด” กล้าร้องเรียนมากขึ้น และทำให้การแจ้งเบาะแสเป็นเรื่องง่ายมากขึ้น ทั้งหมดที่กล่าวมานี้ก็เพื่อความเป็นมืออาชีพมากขึ้นของกองทัพเอง

กรณีของหมู่อาร์ม ที่ร้องเรียนเรื่องการทุจริตเบี้ยเลี้ยงในกองทัพจึงเป็นฉากสำคัญของพัฒนาการด้านความโปร่งใสของกองทัพ และเป็นบทพิสูจน์ถึงความจริงใจของกองทัพในความพร้อมที่จะสร้างระบบการตรวจสอบและร้องเรียนที่ดี มีประสิทธิภาพ ทำให้ผู้ร้องเรียน แจ้งเบาะแสรู้สึกปลอดภัย และมั่นใจได้ว่าเขาจะยังมีอนาคตในการรับราชการทหาร หากข้อกล่าวหาของเขาได้รับการพิสูจน์ว่าเป็นความจริงผ่านระบอบที่เป็นธรรม  และเมื่อเราดูจากประสบการณ์ของกองทัพสหรัฐฯ ก็จะเห็นได้ว่าการมีช่องทางการแจ้งเบาะแสจากคนในองค์กรที่ทำได้ง่ายและปลอดภัยจะสร้างความชอบธรรม และรักษาชื่อเสียงให้กองทัพได้ในระยะยาวอีกด้วย 

จำเป็นอย่างยิ่งที่จะมีส.ส.หรือส.ว.ในรัฐสภาไทยที่ผลักดันกฏหมายคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสทั้งในองค์กรพลเรือนและกองทัพ ที่เฉพาะเจาะจงและชัดเจนในลักษณะนี้ และหากส.ส.และส.ว.ที่ทำหน้าที่อยู่ในรัฐสภาไทย รวมไปถึงผู้นำกองทัพเอง มีความจริงใจที่จะสร้างให้การทำงานของภาครัฐนั้นมีประสิทธิภาพ มีความโปร่งใส ปราศจากการทุจริต ตรวจสอบได้ พวกเขาผู้มีอิทธิพลเหล่านั้นจะไม่สามารถปฏิเสธการให้การสนับสนุนกฎหมายคุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสแบบนี้ได้เลย

สุดท้ายนี้ผมยังหวังว่าความตื่นเต้นที่ผมมีต่อแถลงการณ์ล่าสุดของท่านนายกรัฐมนตรีที่อยากให้ประชาชนมีส่วนร่วมตรวจสอบการทำงานของภาครัฐ จะกลายเป็นทัศนคติเชิงบวกในระยะยาว แต่ก้าวแรกของท่านนายกฯ คือต้องมีความเปลี่ยนแปลงที่จับต้องได้อย่างเป็นรูปธรรม มากกว่าคำพูดที่สวยหรู และสิ่งแรกที่ท่านนายกฯ สามารถทำได้ คือการสนับสนุน พ.ร.บ. คุ้มครองผู้แจ้งเบาะแสภายในกองทัพ ซึ่งในท้ายที่สุดแล้วจะเป็นประโยชน์ต่อการพัฒนากองทัพให้มีความเป็นสากลและมืออาชีพมากขึ้น

และที่สำคัญสิ่งนี้จะเป็นผลงาน เป็นมรดกของท่านนายกฯ ที่อาจกล่าวได้ว่าเป็นผู้เริ่มต้นการ “ปฏิรูปกองทัพ” ในยุค New Normal