ยิ่งป้องกันการระบาดอย่างเข้มงวด เศรษฐกิจยิ่งฟื้นเร็ว – บทเรียนจากไข้หวัดสเปน

การระบาดของโควิด-19 นำไปสู่นโยบายการรับมือของรัฐบาลแต่ละประเทศที่หลากหลาย ประเทศจีนล็อกดาวน์เข้มงวดตั้งแต่ช่วงเริ่มการระบาด สหราชอาณาจักรช่วงแรกเลือกใช้เศรษฐศาสตร์พฤติกรรมหวังลดอัตราการติดเชื้อแต่ล่าสุดก็บังคับใช้นโยบายเว้นระยะห่างทางสังคมภาคบังคับ หลายประเทศทั้งในสหภาพยุโรป สหรัฐอเมริกา และเอเชีย ปัจจุบันใช้เลือกนโยบาย ‘ปิดเมือง’ เพื่อยับยั้งการระบาดขั้นเด็ดขาด แต่ก็ยังมีประเทศที่แตกต่างอย่างสวีเดนที่ยังใช้นโยบายเว้นระยะห่างทางสังคมภาคสมัครใจโดยร้านรวงยังเปิดให้บริการตามปกติ

สาเหตุก็เพราะไม่มีใครตอบได้ว่านโยบายไหนมีประสิทธิภาพในการรับมือโควิด-19 มากที่สุด แต่ที่แน่ๆ การบังคับปิดธุรกิจย่อมทำร้ายเศรษฐกิจภาพรวมในระยะสั้น และอาจนำไปสู่การเลิกจ้างหรือการปิดบริษัทหากสายป่านไม่ยาวพอ (อ่านเพิ่มเติมได้ที่ ปิดได้แต่อุ้มด้วย: ข้อเสนอจากนักเศรษฐศาสตร์เพื่อบรรเทาวิกฤตเศรษฐกิจ) หลายคนจึงอาจมีข้อสงสัยลึกๆ ในใจว่าจำเป็นแค่ไหนที่ภาครัฐต้องบังคับใช้นโยบายล็อคดาวน์อย่างเข้มงวด เพราะต่อให้คนจำนวนมากจะรอดชีวิตจากโรคระบาด แต่ภาวะที่เศรษฐกิจตกต่ำภายหลังการปิดเมืองก็เป็นเรื่องที่ไม่น่าอภิรมย์เท่าไร

เมื่อ 100 ปีก่อน โลกเคยเผชิญกับการระบาดของไข้หวัดใหญ่สเปน โดยนโยบายการเว้นระยะห่างทางสังคม ปิดสถานที่สาธารณะ โดดเดี่ยวตัวเอง หยุดโรงเรียน และอีกสารพัดที่เรียกรวมๆ ว่ามาตรการป้องกันการระบาดที่ไม่ใช่การใช้ยา (Non Pharmaceutical Intervention) ที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน แทบจะถอดแบบมาจากการระบาดครั้งนั้นแทบไม่มีผิดเพี้ยน 

เหตุการณ์การระบาดของโควิด-19 ทำให้นักวิชาการรื้อฟื้นประวัติศาสตร์หน้านี้ขึ้นมาพิจารณาอย่างถี่ถ้วนอีกครั้ง โดยเลือกสหรัฐอเมริกาเป็นขอบเขตการวิจัยเพราะมีความโดดเด่นคือความแตกต่างของแต่ละรัฐทั้งระยะเวลาการระบาด ความเข้มข้นในการบังคับใช้นโยบาย รวมถึงระยะเวลาที่บังคับใช้นโยบาย สหรัฐอเมริกาในช่วงเวลานั้นจึงไม่ต่างจากห้องทดลองสมมติที่นักวิจัยในปัจจุบันสามารถใช้หาคำตอบว่ามาตรการรูปแบบใดที่จะรับมือโรคระบาดได้ดีที่สุด พร้อมกับคำถามที่หลายคนค้างคาใจ ว่านโยบายป้องกันการระบาดแบบไหนที่จะกระทบต่อเศรษฐกิจน้อยที่สุด

อย่างไรก็ดี ผู้เขียนขอย้ำว่าไม่มีการระบาดครั้งไหนที่เหมือนกันแบบ 100 เปอร์เซ็นต์ รวมถึงบริบททั้งในมิติสังคม วัฒนธรรม วิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี ความหนาแน่นของเมือง และกฎหมายในปัจจุบันกับเมื่อร้อยปีก่อนก็แตกต่างกันอย่างมีนัยสำคัญ การศึกษาอดีตจึงมีข้อจำกัดในการประยุกต์เพื่อแก้ไขปัญหาในปัจจุบันซึ่งเราควรตีความอย่างระมัดระวัง

สหรัฐฯ กับการรับมือไข้หวัดสเปน

เมื่อเดือนมกราคม พ.ศ. 2461 ถึงธันวาคม พ.ศ. 2463 ไข้หวัดสเปนแพร่ระบาดไปทั่วโลก คาดว่าประชากร 500 ล้านคนหรือราว 1 ใน 3 ของประชากรโลกในขณะนั้นติดเชื้อไวรัสและมีผู้เสียชีวิตทั้งสิ้นราว 50 ล้านคน โดยมีชาวอเมริกันเสียชีวิตทั้งสิ้นร่วมครึ่งล้าน หรือราว 0.66 เปอร์เซ็นต์ของประชากรในขณะนั้น

ความคล้ายคลึงของไข้หวัดสเปนและเชื้อโควิด-19 คือการแพร่กระจายได้อย่างรวดเร็วและมีอัตราการเสียชีวิตที่สูงกว่าไข้หวัดตามฤดูกาล อย่างไรก็ดี ทั้งสองไวรัสที่จุดแตกต่างที่สำคัญคือช่วงอายุของผู้เสียชีวิต โดยผู้ป่วยไข้หวัดสเปนในช่วงอายุ 18 ถึง 44 ปีจะมีอัตราการตายสูงที่สุด ในขณะที่เชื้อโควิด-19 จะรุนแรงในกลุ่มผู้สูงอายุ

นักวิจัยวิเคราะห์ชุดข้อมูลการบังคับใช้มาตรการป้องกันการระบาดที่ไม่ใช่การใช้ยาซึ่งแตกต่างกันในแต่ละเมืองของสหรัฐอเมริกา นับตั้งแต่วันแรกที่พบผู้ติดเชื้อรายแรกคือนายทหารในค่ายรัฐแคนซัสก่อนจะลุกลามไปทั่วทั้งทวีป โดยพิจารณาถึงปัจจัยทั้งความเร็วในการบังคับใช้ ความเข้มข้น รวมถึงระยะเวลาของมาตรการเหล่านั้น เพื่อเปรียบเทียบอัตราผู้ติดเชื้อและผู้เสียชีวิตของแต่ละเมือง

การศึกษาทางการแพทย์ 3 ชิ้นตีพิมพ์เมื่อ พ.ศ. 2550 พบว่าอัตราผู้เสียชีวิตในเมืองที่มีการบังคับใช้มาตรการป้องกันการระบาดอย่างรวดเร็วจะต่ำกว่าเมืองที่บังคับใช้มาตรการล่าช้าหรือไม่มีมาตรการป้องกันถึง 50 เปอร์เซ็นต์ โดยมาตรการที่มีประสิทธิภาพมากที่สุดคือการปิดโรงเรียน โบสถ์ โรงละคร รวมถึงห้ามไม่ให้มีการชุมนุมของคนจำนวนมาก ซึ่งมาตรการเหล่านี้จะช่วยลดแรงกดดันต่อระบบสาธารณสุข หรือที่หลายคนคุ้นหูว่าเป็นการ ‘ทำกราฟผู้ติดเชื้อให้แบนราบลง (flattened the curve)’ นั่นเอง

กราฟ Flatten the Curve https://themomentum.co/145314-autosave-v1/

การศึกษาเหล่านั้นยังมีข้อสรุปอีกประการที่สำคัญคือ หากตัดสินใจผ่อนคลายมาตรการเหล่านั้นเร็วเกินไป ก็จะทำให้เมืองซึ่งเริ่มปลอดภัยจากการระบาดกลับเข้าสู่ภาวะอันตรายอีกครั้ง เช่น เมืองเซนต์หลุยส์ที่บังคับใช้มาตรการเข้มข้นในช่วงต้น แต่ชะล่าใจผ่อนคลายมาตรการหลังการระบาดราว 2 เดือนเนื่องจากอัตราการเสียชีวิตที่ค่อนข้างต่ำ นำไปสู่การระบาดระลอกสองที่มีผู้เสียชีวิตจำนวนมาก ในขณะที่เมืองซึ่งคงมาตรการป้องกันการระบาดไว้ไม่เผชิญกับภาวะดังกล่าว

เราอาจสามารถสรุปได้ว่า นโยบายป้องกันการระบาดที่เข้มข้นสามารถรักษาชีวิตประชาชนในประเทศได้จริง แต่คำถามต่อไปคือ ‘ราคา’ ที่ต้องจ่ายเพื่อบังคับใช้มาตรการดังกล่าว

ยิ่งควบคุมเข้มงวด เศรษฐกิจยิ่งฟื้นเร็ว

การศึกษาชิ้นล่าสุดโดยสามนักเศรษฐศาสตร์ที่หยิบข้อมูลชุดเดียวกับที่ใช้เพื่อการวิเคราะห์ผลลัพธ์ในมิติทางการแพทย์ มาพิจารณาในแง่ผลกระทบทางเศรษฐกิจของการดำเนินมาตรการป้องกันการระบาดที่ไม่ใช่การใช้ยาของทั้ง 43 เมืองในสหรัฐอเมริกา เพื่อหาคำตอบว่านโยบายแบบใดที่จะมีผลกระทบทางเศรษฐกิจน้อยที่สุด

ในเบื้องต้น ทีมวิจัยพบว่าโรคระบาดย่อมส่งผลให้เศรษฐกิจในภาพรวมย่ำแย่ โดยพบว่าในภาคการผลิตนั้น มีการจ้างงานลดลงถึง 23 เปอร์เซ็นต์ และสินค้าที่ผลิตได้ก็ลดลงถึง 18 เปอร์เซ็นต์ กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ลดลงยังทำให้สินค้าโภคภัณฑ์ที่คงทนค้างอยู่ในคลังสินค้า ธนาคารเองก็เผชิญกับปัญหาหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ทั้งจากภาคธุรกิจและครัวเรือน

ในแง่ของมาตรการป้องกันการระบาด แน่นอนว่ามาตรการทั้งหลายออกแบบมาเพื่อจำกัดปฏิสัมพันธ์ระหว่างบุคคลซึ่งเป็นการทำลายกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ต้องพึ่งพาปฏิสัมพันธ์เหล่านั้น อย่างไรก็ดี การศึกษาพบว่าในภาวะที่มีโรคระบาด ต่อให้ไม่มีมาตรการดังกล่าว กิจกรรมทางเศรษฐกิจก็ลดลงอยู่ดีเนื่องจากทุกคนในสังคมต่างก็ระแวดระวังเพราะไม่ต้องการให้ตนและครอบครัวติดเชื้อ

หากเปรียบเทียบในมิติความเข้มข้นและความรวดเร็วในการบังคับใช้มาตรการ ทีมวิจัยพบว่าการบังคับใช้มาตรการที่เข้มข้นและรวดเร็วไม่ได้ทำให้เศรษฐกิจแย่ลงแต่อย่างใด ในทางกลับกัน เมืองที่บังคับใช้มาตรการที่เข้มข้นแต่เนิ่นๆ กลับพบมีดัชนีชี้วัดทั้งการจ้างงานในภาคการผลิต สินค้าที่ผลิตได้ รวมถึงสินทรัพย์ในภาคการเงิน พลิกฟื้นกลับมาได้รวดเร็วกว่าเมืองที่บังคับใช้มาตรการล่าช้าและไม่เข้มงวด

อาจกล่าวได้ว่า มาตรการป้องกันการระบาดที่ไม่ใช่การใช้ยานอกจากจะทำให้กราฟผู้ติดเชื้อให้แบนราบลงแล้ว ยังทำให้กราฟความเสียหายทางเศรษฐกิจแบนราบลงเช่นกัน ดังนั้นมาตรการดังกล่าวทั้งช่วยรักษาชีวิตประชาชนและยังสร้างโอกาสที่เศรษฐกิจจะฟื้นตัวได้อย่างรวดเร็วภายหลังควบคุมโรคระบาดได้สำเร็จ

กราฟแสดงให้เห็นว่ามาตรการป้องกันการระบาดที่ไม่ใช่การใช้ยาส่งผลดีต่อเศรษฐกิจหลังการระบาด จุดแต่ละจุดคือตัวแทนของเมืองในสหรัฐอเมริกา จุดสีแดงคือเมืองที่ใช้มาตรการที่ผ่อนคลายกว่าค่ามัธยฐานส่วนจุดสีเขียวคือเมืองที่ใช้มาตรการเข้มงวดกว่าค่ามัธยฐาน แกนตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงอัตราการจ้างงานระหว่าง ค.ศ. 1914 – 1917 แกนนอนคืออัตราการเสียชีวิตในปี ค.ศ. 1918 ต่อประชากร 100,000 คน ภาพจาก Pandemics Depress the Economy, Public Health Interventions Do Not: Evidence from the 1918 Flu

เอมิล เวอร์เนอร์ (Emil Verner) อาจารย์ประจำมหาวิทยาลัยเอ็มไอทีและหนึ่งในทีมวิจัยกล่าวในการประชุมออนไลน์ว่า “เศรษฐศาสตร์ในภาวะโรคระบาดแตกต่างจากเศรษฐศาสตร์ในภาวะปกติ โรคระบาดเป็นภัยคุกคามต่อภาพรวมทางเศรษฐกิจด้วยตัวของมันเอง และนโยบายใดก็ตามที่มุ่งจัดการที่ต้นตอของปัญหาโดยตรงอาจเป็นนโยบายที่ดีต่อเศรษฐกิจเช่นกัน”

เขายังกล่าวเสริมอีกว่าการผ่อนคลายนโยบายจำกัดการระบาดที่เร็วเกินไปอาจเป็นผลเสียต่อเศรษฐกิจมากกว่าผลดี เนื่องจากมีโอกาสที่เชื้อไวรัสจะกลับมาระบาดอีกครั้ง เขาแนะนำว่าเราต้องมั่นใจว่าคุมการระบาดได้ก่อนผ่อนคลายมาตรการเหล่านั้นเพื่อให้เศรษฐกิจสามารถพลิกเข้าสู่ภาวะปกติได้

แน่นอนว่าการระบาดในปัจจุบันเกิดขึ้นในบริบทที่ผิดแผกแตกต่างอย่างมากจากในอดีต  ทั้งความสลับซับซ้อนของห่วงโซ่อุปทานสมัยใหม่ซึ่งเชื่อมโยงไปทั่วโลก บทบาทที่ทวีความสำคัญมากขึ้นของภาคบริการต่อเศรษฐกิจ และเทคโนโลยีการสื่อสารที่พัฒนามากขึ้น โควิด-19 จึงเป็นโจทย์ใหม่ที่อาจไม่ได้มีคำตอบใกล้เคียงกับไข้หวัดสเปน แต่บทเรียนเมื่อ 100 ปีก่อนก็ใช่ว่าจะไม่มีคุณค่า เพราะอย่างน้อยเราก็พอมองเห็นแนวทางว่าจะเดินไปทางใดในวันที่ยังไม่มีคำตอบที่สมบูรณ์แบบ

เอกสารประกอบการเขียน

Cities with strong social distancing see stronger economic recoveries

Pandemics Depress the Economy, Public Health Interventions Do Not: Evidence from the 1918 Flu

Nonpharmaceutical Interventions Implemented by US Cities During the 1918-1919 Influenza Pandemic

How some cities ‘flattened the curve’ during the 1918 flu pandemic