แจกเงินคนจน เป็นนโยบายที่ดีจริงๆ หรือ?

การแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำและขจัดความยากจน เป็นเป้าหมายหนึ่งของสาขาเศรษฐศาสตร์ในการจัดสรรทรัพยากรที่มีอยู่ให้เท่าเทียมมากขึ้นตามระบอบทุนนิยม ซึ่งจำเป็นต้องให้รัฐบาลเข้ามาแทรกแซงเนื่องจากกลไกตลาดทำงานได้ไม่ดีนัก การแทรกแซงของรัฐก็มีตั้งแต่การจัดเก็บภาษีเงินได้ในอัตราก้าวหน้าที่คนรายได้สูงกว่าต้องจ่ายเงินมากกว่า รวมถึงการสร้างตาข่ายสังคม (Social Safety Net) เพื่อคุ้มครองสวัสดิการของประชาชนในแง่รายได้ สุขภาพ ที่อยู่อาศัย และการศึกษา เป็นต้น

แรกเริ่มเดิมที การจำหน่ายจ่ายแจกจากรัฐบาลจะอยู่ในรูปสินค้าและบริการราคาประหยัดหรือแทบไม่คิดสตางค์ เช่น บริการทางการแพทย์ฟรีสำหรับคนไข้รายได้น้อย แจกอาหารกลางวันในโรงเรียนฟรี หรือการศึกษาที่ไม่ต้องเสียสตางค์ อย่างไรก็ดี นับตั้งแต่ศตวรรษที่ 21 เมื่อโลกเข้าสู่ยุคดิจิทัลและคนยากจนในประเทศกำลังพัฒนาเริ่มเข้าถึงเทคโนโลยีได้มากขึ้น ความเป็นไปได้ใหม่จึงถือกำเนิด คือการจ่ายเงินโดยตรงเข้าสู่มือผู้มีรายได้น้อย แล้วให้ผู้ได้รับเงินเหล่านั้นตัดสินใจเองว่าสินค้าหรือบริการใดที่จำเป็นที่สุดสำหรับตัวเขาหรือเธอ

ให้เป็นสินค้าหรือบริการไม่ดีกว่าหรือ?

หลายคนอาจยังมีอคติว่าหากคนจนได้เงินเข้ากระเป๋าไปแบบไร้เงื่อนไข สิ่งแรกที่ทำคงต้องวิ่งไปร้านชำเพื่อซื้อหาเหล้า บุหรี่ หรือไม่ก็ลงไปกับการพนัน รัฐบาลหลายประเทศจึงบรรเทาค่าใช้จ่ายครัวเรือนที่มีรายได้น้อยผ่านโครงการสินค้าราคาประหยัด เช่นในประเทศอินเดีย ที่จะนำข้าวสารหรือน้ำมันมาขายให้กับบางครัวเรือนในราคาถูก แต่โครงการดังกล่าวมีต้นทุนสูงและยุ่งยากในการดำเนินการ เผชิญกับความยากลำบากในการตรวจสอบ และง่ายต่อการคอร์รัปชัน

เมื่อเทคโนโลยีพร้อม ก็เกิดเทรนด์การให้เงินโดยตรงแก่คนจนได้มาทดแทนโครงการในลักษณะดังกล่าวกลับพบว่ามีประสิทธิภาพสูงกว่าโดยมีผลลัพธ์ที่ไม่แตกต่างกัน การศึกษาชิ้นหนึ่งในเม็กซิโกพบว่าการจ่ายเงินให้กับคนจนโดยตรงนั้นมีต้นทุนถูกกว่าการแจกจ่ายอาหารถึงร้อยละ 20 ในขณะเดียวกัน ผลลัพธ์ด้านสุขภาพและสารอาหารก็แทบไม่แตกต่างกันเนื่องจากครัวเรือนก็นำเงินไปซื้ออาหาร โดยมีเพียงส่วนน้อยที่นำไปซื้อเหล้าหรือบุหรี่ การศึกษาอีกชิ้นหนึ่งซึ่งมีการเปรียบเทียบคล้ายคลึงกันในประเทศแถบแอฟริกาพบว่า การจ่ายเงินโดยตรงจะทำให้ครอบครัวทานอาหารที่มีคุณประโยชน์มากกว่าและหลากหลายกว่า โดยใช้เงินดังกล่าวไปกับการซื้ออาหารเพียงร้อยละ 45 ถึง 90 เท่านั้น ส่วนที่เหลือจะนำไปชำระหนี้ หรือเป็นค่าเล่าเรียน

อย่างไรก็ดี รัฐบาลบางประเทศก็ยังไม่วางใจให้คนจนจัดการการเงินของตนเองโดยไม่ติดตามตรวจสอบ เกิดเป็นโครงการการโอนเงินให้แบบมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfer) ซึ่งมีต้นแบบจากโครงการ Bolsa Família ของประเทศบราซิล โครงการดังกล่าวจะให้เงินแก่ครอบครัวที่ยากจนโดยมีเงื่อนไขในด้านสุขภาพและการศึกษา อาทิ เด็กอายุต่ำกว่า 7 ปีจะต้องได้รับวัคซีนตามตารางที่กำหนดไว้ และต้องไปตรวจสุขภาพปีละอย่างน้อย 2 ครั้ง ส่วนเด็กอายุ 6 – 17 ปี จะต้องเข้าเรียนและมีอัตราการเข้าเรียนไม่น้อยกว่าร้อยละ 85 โครงการดังกล่าวประสบความสำเร็จอย่างมากในการดูแลสุขภาพของเด็กๆ โดยลดอัตราการตายของทารกลงอย่างมีนัยสำคัญ

การจ่ายเงินโดยตรงเข้ากระเป๋าคนจนยังเป็นการกระตุ้นเศรษฐกิจท้องถิ่นในทางอ้อม หากเทียบกับการให้สินค้าหรือบริการฟรี การจ่ายเงินโดยตรงนั้นจะกระตุ้นเศรษฐกิจได้ดีกว่า การศึกษาชิ้นหนึ่งในประเทศซิมบับเวพบว่า การจ่ายเงินให้คนจนนั้นจะหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจถึง 2.59 เท่า กล่าวคือการใช้จ่ายเงิน 100 ดอลลาร์ซิมบับเว จะทำให้เกิดการใช้จ่ายต่อๆ ไปรวมเป็นมูลค่า 259 ดอลลาร์ซิมบับเว อัตราดังกล่าวสูงกว่าการแจกจ่ายอาหารที่คิดเป็น 1 เท่า เนื่องจากครอบครัวคนจนจะบริโภคอาหารเมื่อได้รับมาโดยไม่ได้ทำให้เกิดกิจกรรมทางเศรษฐกิจแต่อย่างใด

จะเห็นว่าโครงการจ่ายเงินโดยตรงให้กับคนจนในหลายประเทศนั้นประสบผลสำเร็จตามวัตถุประสงค์ กล่าวคือลดความยากจนและทำให้คุณภาพชีวิตของเขาหรือเธอดีขึ้น โดยเพิ่มการเข้าถึงโอกาสทางเศรษฐกิจใหม่ๆ รวมถึงบริการทางการแพทย์และการศึกษาที่จำเป็น อีกทั้งยังช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจในระดับท้องถิ่น อย่างไรก็ตาม การจ่ายเงินให้คนจนไม่ใช่กระสุนวิเศษที่จะแก้ปัญหาความยากจนให้หมดไปได้ แต่เป็นเพียงการเริ่มต้นที่ดีในการแก้ไขปัญหา

‘บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ’ มาตรการระยะสั้นที่ยังไม่มีทิศทางในระยะยาว

ย้อนกลับมาดูบัตรสวัสดิการแห่งรัฐของไทย ซึ่งเป็นผลประโยชน์ที่ตั้งกลุ่มเป้าหมายคือกลุ่มคนที่มีรายได้ไม่เกิน 100,000 บาทต่อปี รวมถึงมีเงื่อนไขด้านสินทรัพย์และกรรมสิทธิ์ในอสังหาริมทรัพย์ หากพิจารณาดูคร่าวๆ ก็จะพบว่าเกณฑ์ของบัตรสวัสดิการแห่งรัฐจะพุ่งเป้าไปที่กลุ่มผู้มีรายได้น้อยนั่นเอง

โครงการดังกล่าวเพิ่งริเริ่มไม่นาน แต่ก็มีปัญหาพอหอมปากหอมคอในแง่การกำหนดกลุ่มเป้าหมาย เช่น พบผู้สมัครบัตรสวัสดิการแห่งรัฐที่เข้าเงื่อนไขแต่มีวุฒิการศึกษาระดับปริญญาโทหรือปริญญาเอก เป็นต้น แต่ปัญหาดังกล่าวนับว่าไม่ได้หนักหนาสาหัส และยังมีโอกาสอีกมากให้ภาครัฐพัฒนาการจัดเก็บข้อมูล รวมถึงเพิ่มเติมเงื่อนไขให้รัดกุมและตรงกลุ่มเป้าหมายยิ่งขึ้น ข้อควรระวังในการออกแบบเกณฑ์ในลักษณะดังกล่าวคืออาจทำให้ผู้ได้รับสวัสดิการขาดแรงจูงใจที่จะมีรายได้เพิ่มขึ้น หรือมีสินทรัพย์เพิ่มขึ้น เนื่องจากกลัวสูญเสียผลประโยชน์ ภาครัฐจึงต้องชัดเจนว่าเงื่อนไขใดที่ทำให้ผู้ถือครองบัตรหมดสิทธิที่จะได้รับสวัสดิการ

ข้อควรระวังในการออกแบบเกณฑ์ในลักษณะดังกล่าวคืออาจทำให้ผู้ได้รับสวัสดิการขาดแรงจูงใจที่จะมีรายได้เพิ่มขึ้น หรือมีสินทรัพย์เพิ่มขึ้น เนื่องจากกลัวสูญเสียผลประโยชน์

ในแง่สิทธิประโยชน์ นอกเหนือจากการให้เงินสดโดยตรง จะพบว่าสวัสดิการบางประการไม่มีการออกแบบเพื่อคนทุกกลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มคนต่างจังหวัด เช่น ค่าโดยสารรถประจำทาง ค่าโดยสารรถ บขส. ค่าไฟฟ้า และค่าน้ำประปา รวมถึงการกำหนดวงเงินในบัตรให้สามารถใช้จ่ายในร้านค้าที่กระทรวงพาณิชย์กำหนดเท่านั้น ซึ่งอาจเอื้อให้กับคนบางกลุ่ม

ปัญหาสำคัญคือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐไม่มีเป้าหมายที่ชัดเจนว่าเมื่อให้สวัสดิการผ่านบัตรดังกล่าวไปแล้วจะนำไปสู่อะไร ตั้งแต่เกณฑ์การเข้าร่วมโครงการที่กวาดมาหมด ทั้งผู้มีรายได้น้อย คนยากจน ผู้พิการ คนชรา และผู้ด้อยโอกาสอื่นๆ ทำให้โครงการเสริมอย่างการฝึกงานจึงไม่ประสบผลสำเร็จมากนัก เพราะกลุ่มเป้าหมายมีความหลากหลายเกินไป ในขณะที่โครงการซึ่งประสบความสำเร็จในต่างประเทศ จะระบุอย่างชัดเจนว่าต้องการให้ประชาชนมาใช้บริการตรวจสุขภาพมากขึ้น ได้รับสารอาหารที่ครบถ้วน หรือให้เยาวชนในครอบครัวไปโรงเรียนมากขึ้น ซึ่งจะส่งผลต่อรายได้ของครัวเรือนในอนาคต

ปัญหาสำคัญคือบัตรสวัสดิการแห่งรัฐไม่มีเป้าหมายที่ชัดเจนว่าเมื่อให้สวัสดิการผ่านบัตรดังกล่าวไปแล้วจะนำไปสู่อะไร

การขาดเป้าหมายจึงทำให้ไม่อาจแก้ไขปัญหาความยากจนและเหลื่อมล้ำอย่างยั่งยืน เนื่องจากไม่ได้สร้างรายได้เพิ่มเติมนัก และยังทำให้ยากที่จะวัดหรือติดตามผลว่าเมื่อทุ่มงบประมาณจำนวนมหาศาลลงไปแล้ว เกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างไรบ้าง ตัวชี้วัดจึงสะท้อนเพียงจำนวนผู้เข้าร่วมซึ่งเป็นปัจจัยนำเข้า (input) ไม่ใช่ผลลัพธ์ (output) หรือการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นจากโครงการ

ส่วนการกระตุ้นเศรษฐกิจนั้น แม้ว่าการศึกษาเชิงประจักษ์อาจจะยังไม่ชัดเจนนักว่าช่วยได้จริงหรือไม่ แต่ในทางทฤษฎี การจ่ายเงินเข้ากระเป๋าผู้มีรายได้น้อยโดยตรงย่อมกระตุ้นเศรษฐกิจได้ดีกว่าการอุดหนุนผู้มีรายได้มาก เนื่องจากคนที่มีรายได้น้อยมักจะนำเงินไปใช้จ่ายเป็นหลักซึ่งจะช่วยให้เกิดกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ในขณะที่ผู้มีรายได้ปานกลางหรือสูงจะมีสัดส่วนในการออมเงินที่มากกว่า

ผู้เขียนมองว่าบัตรสวัสดิการแห่งรัฐเป็นเสมือนจุดสตาร์ตของการวิ่งมาราธอน การวางโครงสร้างการจ่ายเงินผ่านบัตรนับว่าเป็นนวัตกรรมที่ช่วยสร้างประสิทธิภาพการจ่ายสวัสดิการทั้งในปัจจุบันและในอนาคต แต่หากต้องการให้บัตรสวัสดิการแห่งรัฐเป็นมากกว่าบัตรแจกเงินคนจนเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้น รัฐบาลอาจต้องมองว่าจะเพิ่มศักยภาพของกลุ่มคนรายได้น้อยอย่างไร เพื่อเป็นการแก้ปัญหาในระยะยาว

เอกสารประกอบการเขียน

Give Poor People Cash – There’s a simple way to reform welfare: Send money to those who need it, without conditions.

Just give money: Can cash transfer schemes end poverty?

Give the poor money – Conditional-cash transfers are good. They could be even better

The impact of Brazil’s Bolsa Família conditional cash transfer program on children’s health care utilization and health outcomes

บัตรสวัสดิการแห่งรัฐกับการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำ