‘รัฐสวัสดิการ’
คำยอดฮิตติดกระแสที่หลายคนมีความฝันและฝากความหวังให้รัฐบาลช่วยดูแลตั้งแต่เกิด เรียน ทำงาน จนถึงยามแก่ชรา ดังที่ในประเทศไทยมีการหาเสียงด้วยวลีว่า ‘รัฐสวัสดิการถ้วนหน้า: จากครรภ์มารดาสู่เชิงตะกอน’
แทบทุกครั้งที่พูดถึงนโยบายนี้ สิ่งที่ตามมาคือการถกเถียงกันจนหน้าดำหน้าแดงระหว่างฝั่งสนับสนุนที่มักหยิบยกตัวอย่างความสำเร็จอันโดดเด่นของกลุ่มประเทศในสหภาพยุโรป โดยเฉพาะประเทศในแถบสแกนดิเนเวีย ทั้งฟินแลนด์ นอร์เวย์ และสวีเดนที่คุณภาพชีวิตสูงลิ่ว ประชากรมีความสุขติดอันดับโลก และความเหลื่อมล้ำต่ำเตี้ยเรี่ยดิน กับฝ่ายต่อต้านรัฐสวัสดิการที่มักมองว่า นโยบายแจกจ่ายช่วยเหลือคนจนจะทำให้ประเทศล่มสลาย โดยตัวอย่างความล้มเหลวอันโดดเด่น คือประเทศเวเนซุเอลาที่ประชากรต้องทุกข์ยาก อาชญากรรมพุ่งสูง เงินมีค่าไม่ต่างจากเศษกระดาษ ผู้คนอดอยากจนคนจำนวนมากตัดสินใจอพยพออกนอกประเทศ ส่วนรัฐบาลติดหนี้ก้อนใหญ่และผิดนัดชำระครั้งแล้วครั้งเล่า
ในบทความนี้ผมคงไม่เล่ากรณีความสำเร็จของรัฐสวัสดิการ เพราะเข้าใจว่าผู้อ่านคงผ่านตากันมาบ้าง แต่ขอหยิบความล้มเหลวของรัฐสวัสดิการมาถอดบทเรียน โดยจะฉายภาพใหญ่ของภูมิภาคลาตินอเมริกาที่หลายประเทศผันตัวมาเป็น ‘ฝั่งซ้าย’ อย่างพร้อมเพรียงกัน หรือปรากฏการณ์ที่ชื่อว่า ‘คลื่นสีชมพู’ (Pink Tide)
การมาถึงของ ‘คลื่นสีชมพู’
ภูมิภาคละตินอเมริกาก็ไม่ต่างจากเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ที่กลายเป็นกระดานการแข่งขันของสองมหาอำนาจ คือฝั่งเสรีนิยมกับคอมมิวนิสต์ในช่วงสงครามเย็น
ย้อนกลับไปเมื่อปี 2516 ขณะที่ประเทศไทยกำลังเผชิญวิกฤตการเมืองจากเหตุการณ์ 14 ตุลาคม ที่ประชาชนเรียกร้องการเปลี่ยนแปลงทางการเมือง สหรัฐอเมริกาก็เดินหมากสนับสนุนรัฐประหารในประเทศชิลี ล้มรัฐบาลสังคมนิยมที่มาจากการเลือกตั้งของประธานาธิบดี ซัลบาดอร์ อาเยนเด (Salvador Allende) และเปิดทางให้ ออกุสโต ปิโนเชต์ (Augusto Pinochet) เผด็จการปีกขวาผู้โด่งดัง ขึ้นครองอำนาจพร้อมกับทีมที่ปรึกษาด้านเศรษฐกิจหัวกะทิจากมหาวิทยาลัยชิคาโก ที่มีชื่อเล่นราวกับบอยแบนด์ว่า ‘ชิคาโกบอยส์’ (Chicago Boys)
นี่คือจุดเริ่มต้นของการปฏิรูปเศรษฐกิจในภูมิภาคสู่ระบบเสรีนิยมใหม่ ที่เน้นลดการใช้จ่ายและเงินช่วยเหลือจากรัฐ ผ่อนปรนกฎระเบียบภาคเอกชน สนับสนุนการค้าเสรีและการลงทุนจากต่างชาติ แล้วปล่อยให้ ‘กลไกตลาด’ จัดการทุกอย่าง
แนวคิดปฏิรูปเศรษฐกิจดังกล่าวล้มเหลวไม่เป็นท่า อัตราการว่างงานในภูมิภาคเพิ่มขึ้นจาก 7% เป็น 11% ประชากร 84 ล้านคน กลายสภาพเป็นคนยากจน ยังไม่นับหนี้ก้อนใหญ่ที่รัฐบาลกู้ยืมจากสหรัฐฯ ที่คิดเป็นสัดส่วนกว่า 50% ของจีดีพี นี่คือ ‘ทศวรรษที่สาบสูญ’ ของภูมิภาคลาตินอเมริกา ที่ปูทางสู่การเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญ
จุดแตกหักทางประวัติศาสตร์คือภาวะเศรษฐกิจตกต่ำทั่วโลกที่มีจุดเริ่มต้นจากวิกฤติต้มยำกุ้งในปี 2540 แรงสั่นสะเทือนนำไปสู่คลื่นสีชมพูลูกแรกที่มากระทบฝั่ง นั่นคือชัยชนะอย่างถล่มทลายของ ฮูโก ชาเวซ (Hugo Chavez) อดีตประธานาธิบดีแห่งเวเนซุเอลา ภารกิจแรกของเขาคือการเสริมสร้างสวัสดิการทางเศรษฐกิจและความเป็นธรรมทางสังคม โดยริเริ่มการอุดหนุนราคาสินค้าบริโภค ยกระดับโครงการขจัดความยากจน และส่งเสริมคุณภาพด้านการศึกษา โครงการระบบสุขภาพถ้วนหน้าของเวเนซุเอลายังได้รับการยกย่องโดยองค์กรยูนิเซฟว่า เป็น ‘ต้นแบบของบริการสาธารณสุขขั้นปฐมภูมิ’
ประเทศอื่นๆ ที่อยู่ในคลื่นสีชมพูต่างใช้วิธีการที่แตกต่างหลากหลายเพื่อบรรลุเป้าหมายทางสังคม เช่น โครงการให้เงินอุดหนุนอย่างมีเงื่อนไข (Conditional Cash Transfer: CCT) ที่ใช้ชื่อว่า ‘Bolsa Familia’ ของประเทศบราซิล โดยรัฐบาลจะโอนเงินให้กับครอบครัวที่ยากจนโดยมีเงื่อนไข เช่น การให้ลูกเข้ารับวัคซีนตามกำหนด และการส่งลูกไปโรงเรียน โครงการดังกล่าวได้รับการยกย่องอย่างสูงในหมู่นักเศรษฐศาสตร์ และเป็นต้นแบบของโครงการ CCT ในหลายประเทศ รวมถึงประเทศไทย
ส่วนในประเทศอื่นๆ เช่น อาร์เจนตินา ชิลี โบลิเวีย เอกวาดอร์ อุรุกวัย นิการากัว และฮอนดูรัส ก็มีโครงการลักษณะคล้ายคลึงกัน ประเทศเหล่านี้มองข้ามปัญหาหนี้สาธารณะและดำเนินนโยบายเพิ่มเงินช่วยเหลือในกรณีตกงาน เพิ่มสวัสดิการและเงินบำเหน็จบำนาญข้าราชการ รวมถึงลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานมูลค่ามหาศาล
แม้ว่านโยบายดังกล่าวดูจะเป็นการใช้จ่ายเงินแบบไร้สติ แต่เชื่อไหมครับว่า นโยบายเหล่านี้กลับใช้การได้ดี เพียงเวลาไม่นานนับตั้งแต่กระแสคลื่นสีชมพู จำนวนคนยากจนเช่นเดียวกับความเหลื่อมล้ำก็ลดลงอย่างมีนัยสำคัญ ในขณะที่เศรษฐกิจเติบโตต่อเนื่องอย่างที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน คือเฉลี่ยที่ 4% เป็นเวลาหนึ่งทศวรรษ เรียกได้ว่าฉีกทุกตำราเศรษฐศาสตร์เสรีนิยม
เบื้องหลังการเติบโตทางเศรษฐกิจของลาตินอเมริกา คือราคาสินค้าโภคภัณฑ์ทั่วโลกที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง เศรษฐกิจของลาตินอเมริกาจึงต้องพึ่งพารายได้จากการขายน้ำมัน แร่ธาตุ และสินค้าเกษตร กลายเป็นความสัมพันธ์แบบกลับหัวกลับหางเพราะแทนที่การใช้จ่ายของรัฐจะเร่งให้เศรษฐกิจเติบโต แต่สำหรับลาตินอเมริกาในช่วงเวลานั้น การเติบโตทางเศรษฐกิจต่างหากที่หาเงินมาให้รัฐบาลใช้จ่าย นั่นหมายความว่า ช่วงเวลาต้องมนตร์จะจบลงทันที ถ้าราคาสินค้าโภคภัณฑ์ตกต่ำ
สัญญาณอันตรายว่าเศรษฐกิจทั่วโลกอาจหยุดชะงัก คือวิกฤติซับไพรม์ในสหรัฐอเมริกาเมื่อปี 2551 จนกระทั่งปี 2557 ซึ่งนับเป็นปี ‘เผาจริง’ เพราะราคาสินค้าโภคภัณฑ์เผชิญภาวะตกต่ำทั่วโลก นำมาสู่จุดจบของคลื่นสีชมพู เพราะรัฐบาลของลาตินอเมริกาไม่สามารถแบกรับภาระทางการคลังในการสนับสนุนโครงการช่วยเหลือประชาชนได้อีกต่อไป กลายเป็นภาวะเศรษฐกิจติดขัดจากปัญหาปัญหาเงินเฟ้อ คนตกงาน และรัฐบาลที่ผิดนัดชำระหนี้ครั้งแล้วครั้งเล่า
หนึ่งในกรณีที่เลวร้ายที่สุดคือประเทศเวนซุเอลา ที่จีดีพีถึง 25% มาจากอุตสาหกรรมน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ รายได้จากอุตสาหกรรมดังกล่าวยังคิดเป็นสัดส่วนถึง 95% ของรายได้จากการส่งออก เมื่อราคาน้ำมันลดลงอย่างน่าใจหายในปี 2557 เงินในคลังของรัฐบาลจึงหมดเกลี้ยง สินค้าที่ครั้งหนึ่งได้รับการอุดหนุนโดยรัฐก็อันตรธานหายไปจากร้านค้า โรงพยาบาลขาดแคลนแม้แต่ยารักษาโรคพื้นฐาน เหล่าทีมแพทย์และพยาบาลตัดสินใจย้ายไปอยู่สหรัฐฯ เพราะไม่ได้รับเงินเดือน นำไปสู่การลงถนนประท้วงของประชาชน ปัญหาความไม่สงบต่อเนื่องยาวนาน และการเมืองที่ไร้เสถียรภาพ
บทเรียนจากความล้มเหลว
หนึ่งในความแตกต่างสำคัญระหว่างรัฐสวัสดิการของลาตินอเมริกากับยุโรปคือแหล่งที่มาของเงินสวัสดิการรัฐ รัฐบาลภูมิภาคยุโรปใช้วิธีการเก็บภาษีและเงินสมทบเพื่อการประกันสังคมในสัดส่วนที่สูงลิ่ว ขณะที่รัฐบาลฟากลาตินอเมริกากลับไม่เพิ่มภาษี แต่ใช้รายได้จากการขายสินค้าโภคภัณฑ์ที่ราคาผันผวนตามตลาดโลก ถึงแม้ว่ารัฐบาลฝ่ายซ้ายของลาตินอเมริกาจะโชคดีต่อเนื่องยาวนานนับทศวรรษ จากราคาสินค้าโภคภัณฑ์ที่ปรับตัวเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง แต่เมื่อเกิดเหตุการณ์ไม่คาดฝัน รัฐบาลก็ไม่มีเงินเหลือเพียงพอที่จะส่งมอบสวัสดิการรัฐตามที่ให้คำมั่นไว้กับประชาชน
ตัวชี้วัดที่เป็นสัญญาณว่ารัฐสวัสดิการของลาตินอเมริกาไม่ยั่งยืน คือการจัดสรรงบประมาณระหว่างการใช้จ่ายอุดหนุนจุนเจือประชาชนกับการสร้างผลิตภาพระยะยาวของระบบเศรษฐกิจ แม้ว่าหลายโครงการจะให้ความสำคัญกับการศึกษาและสุขภาพ แต่เงินก้อนนั้นนับว่าเป็นสัดส่วนที่น้อยมากๆ เมื่อเทียบกับโครงการประชานิยม เช่น อัดฉีดเงินบำเหน็จบำนาญให้กับพนักงานรัฐ
ผลลัพธ์ที่ได้จากการจัดสรรสัดส่วนงบประมาณที่บิดเบี้ยว คือระบบการศึกษาที่ด้อยคุณภาพ ผลการสอบวัดมาตรฐานพบว่า เด็กอายุ 15 ปีในภูมิภาคลาตินอเมริกาโดยเฉลี่ยแล้วจะมีความรู้เทียบเท่ากับเด็กอายุ 12 ปีในกลุ่มประเทศโออีซีดี (OECD) ทั้งด้านวิชาวิทยาศาสตร์ คณิตศาสตร์ และภาษาอังกฤษ ขณะที่เหล่าประชากรวัยแรงงานในลาตินอเมริกาก็มีเพียงครึ่งหนึ่งเท่านั้นที่ใช้งานคอมพิวเตอร์ได้ นี่คือเหตุผลที่เหล่าบริษัทซึ่งกำลังมองหาฐานการผลิตแห่งใหม่ต่างเมินลาตินอเมริกา แล้วเลือกที่จะตั้งฐานการผลิตในเอเชียและแอฟริกาแทน
นอกจากนี้ เหล่ารัฐบาลฝั่งซ้ายยังไม่แตะต้องการผูกขาดของบริษัทยักษ์ใหญ่ในภูมิภาค เช่น ในประเทศชิลีที่บริษัทที่ใหญ่ที่สุด 50 แห่ง สร้างรายได้คิดเป็น 70% ของจีดีพีทั้งประเทศ ส่วนในโคลอมเบีย รัฐวิสาหกิจขนาดยักษ์ก็มีรายได้เท่ากับ 25% ของบริษัทชั้นแนวหน้า 100 แห่งของประเทศ มีการศึกษาพบว่า บริษัทในลาตินอเมริกาจะมีอัตรากำไรสูงกว่ากลุ่มประเทศโออีซีดี ซึ่งสะท้อนว่ามีอำนาจต่อรองในตลาดสูงกว่า ซ้ำร้ายคือรัฐบาลกลับกลายเป็นผู้ช่วยปกป้องภาวะตลาดแข่งขันน้อยราย โดยกีดกันผู้เล่นหน้าใหม่ผ่านกฎระเบียบที่ไม่สมเหตุสมผล สุดท้ายบริษัทที่หลงเหลืออยู่จึงเป็นบริษัทเก่าแก่ ไร้นวัตกรรม และผลิตภาพต่ำเตี้ยเรี่ยดิน
แต่ปัญหาที่ชวนปวดหัวมากที่สุดคือธุรกิจนอกระบบ แรงงานในประเทศบราซิลและเปรูมากกว่าครึ่งคือแรงงานนอกระบบ ขณะที่ประเทศอย่างโบลิเวียมีแรงงานนอกระบบสัดส่วนสูงถึง 82% แรงงานนอกระบบเหล่านี้จะมีผลิตภาพต่ำกว่าแรงงานในระบบ ที่สำคัญคือกิจการที่พยายามหลบซ่อนอยู่นอกระบบมักตั้งใจไม่ขยับขยายและไม่ใช้บริการธนาคาร เพราะหากกิจการมีขนาดใหญ่จนเตะตาก็อาจถูกบังคับให้เข้าระบบ ซึ่งต้องเผชิญกับสารพัดเรื่องน่าปวดหัว ไม่ว่าจะเป็นระบบระเบียบของราชการ การหักเงินเข้าประกันสังคม รวมถึงค่าแรงขั้นต่ำที่บางแห่งสูงกว่าค่าเฉลี่ยของประเทศโออีซีดีด้วยซ้ำ ขณะที่ในบางประเทศ เช่น อาร์เจนตินา ก็มีกฎหมายคุ้มครองแรงงานเข้มข้นจนแทบเป็นไปไม่ได้ที่นายจ้างจะไล่พนักงานออก
ปัญหาที่รุมเร้าเสมือนปมเชือกที่ยากจะแก้และอาจเป็นไปไม่ได้ในทางการเมือง เพราะคงไม่มีพรรคการเมืองใดที่ชูนโยบายปรับลดสวัสดิการ ลดค่าแรงขั้นต่ำ แก้กฎหมายไม่ให้คุ้มครองแรงงาน หรือพยายามขัดแข้งขัดขาบริษัทยักษ์ใหญ่ที่เป็นแหล่งทุนหลักของพรรค แล้วจะได้รับการเลือกตั้งเข้าไปบริหารประเทศ เกิดเป็นภาวะจะไปต่อก็ลำบาก จะถอยกลับก็ทำไม่ได้
อ่านสารพันปัญหาของลาตินอเมริกาแล้วก็อดไม่ได้ที่จะรู้สึกว่า ช่างละม้ายคล้ายกับประเทศไทย ทั้งด้านปัญหาคุณภาพการศึกษา บริษัทยักษ์ใหญ่ที่ครองตลาด และสัดส่วนของแรงงานนอกระบบที่สูงลิ่ว ความล้มเหลวของนโยบายรัฐสวัสดิการของลาตินอเมริกาจึงถือเป็นบทเรียนที่ดีสำหรับประเทศไทย เพื่อไม่ให้ย่ำซ้ำบนรอยเดิม โดยต้องจัดสรรปันส่วนเงินงบประมาณให้เหมาะสมระหว่างสวัสดิการรัฐกับการหนุนเสริมปัจจัยเพื่อการเติบโตทางเศรษฐกิจในระยะยาว ปรับเปลี่ยนโครงสร้างเศรษฐกิจ ดึงแรงงานเข้าสู่ระบบ พร้อมทั้งให้ความสำคัญกับความยั่งยืนทางการคลังมากกว่าสร้างความนิยมในหมู่ประชาชน
เอกสารประกอบการเขียน
Latin America – Between stagnation and angry streets
Latin America’s left-wing experiment is a warning to the world
The Welfare State in Latin America: reform, innovation and fatigue
The Rise of the “Pink Tide”: Trade, Integration, and Economic Crisis in Latin America
The Recession of the Pink Tide
The ebbing of Latin America’s ‘pink tide’
From the First “Pink Tide” to the Second: What Lessons for Today?
Tags: สหรัฐอเมริกา, ลาตินอเมริกา, รัฐสวัสดิการ, ออกุสโต ปิโนเชต์, เสรีนิยมใหม่, ชิคาโกบอยส์, คลื่นสีชมพู, วิกฤติซับไพรม์
