หลักสูตรเก่า 16 ปี – ยื้อยุบโรงเรียนเล็ก คุมคุณภาพครูไม่ได้ ‘การศึกษาไทย’ ชะงักงัน

ผลสอบตามโปรแกรมประเมินสมรรถนะนักเรียนมาตรฐานสากล (Programme for International Student Assessment: PISA) สะท้อนภาพการศึกษาไทยอยู่ในระดับวิกฤต ทั้งวิชาคณิตศาสตร์ วิทยาศาสตร์ และการอ่าน คะแนนต่ำสุดในรอบ 20 ปี ต่ำที่สุดเป็นประวัติการณ์ อยู่ในครึ่งล่างตาราง ทั้งในระดับโลกและในระดับอาเซียน เกิดเป็นคำถามถึงคุณภาพการศึกษาไทยว่าเส้นทางใดที่กำลังเดินผิด และมี ‘โอกาส’ หรือไม่ที่จะพลิกฟื้นขึ้นมา

ทั้งที่จริงแล้ว หากพิเคราะห์จากงบประมาณด้านการศึกษาตามร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่าย พ.ศ. 2567 กระทรวงศึกษาธิการได้รับการจัดสรรงบประมาณมากที่สุด คือรับจัดสรรทั้งสิ้นถึง 3.28 แสนล้านบาท เป็นงบประมาณที่สูงเป็นลำดับต้นๆ ของโลก เมื่อเทียบกับประเทศที่มีรายได้พอๆ กัน เป็นเงินจำนวนมาก ที่กลับใช้ได้ไม่มีประสิทธิผล เพราะทรัพยากรถูกใช้ไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ

อันที่จริงเรื่องนี้ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (Thailand Development Research Institute: TDRI) ศึกษาเกี่ยวกับระบบการศึกษาไทยมานานหลายปี ปัจจัยที่ TDRI ศึกษาพบมีตั้งแต่เรื่อง ‘โรงเรียนเล็ก’ ที่มีปัญหาเรื่องคุณภาพ ปัญหาเรื่อง ‘หลักสูตร’ ที่ใช้หลักสูตรเก่ามานานกว่า 16 ปี โดยไม่มีการเปลี่ยนแปลง รวมถึงประสิทธิภาพครู-การบริหารจัดการงบประมาณที่ล้มเหลว เป็นปัญหาเรื้อรังที่ดูจะไม่มีใครแกะออกได้

The Momentum สนทนากับ พงศ์ทัศ วนิชานันท์ นักวิจัยอาวุโสด้านการปฏิรูปการศึกษา TDRI เพื่อค้นหาคำตอบว่ารากจริงๆ ของการศึกษาไทยอยู่ตรงไหน เรื่องอะไรที่ควรต้องแก้ แล้วหากจะเริ่มแก้ที่รากอย่าง ‘หลักสูตร’ จะต้องเริ่มตรงไหน 

หลักสูตรคือกระดุมเม็ดแรก หากติดผิดหรือยังไม่เริ่มติด เม็ดต่อไปก็มีปัญหา

สิ่งแรกที่ต้องเริ่มต้นคือ งานของ TDRI ที่ลงรายละเอียดว่าหลักสูตรของไทยไม่เคยถูกปรับเปลี่ยน ล้าสมัย และใช้มาแล้วยาวนานกว่า 16 ปีโดยไม่เคยเปลี่ยนแปลง ทำให้นักเรียนไม่สามารถนำความรู้ไปใช้ในชีวิตจริงได้

พงศ์ทัศเริ่มอธิบายว่า หลักสูตรที่ใช้กันมาตั้งแต่ปี 2551 มุ่งหมายให้กำหนดมาตรฐานแกนกลางสำหรับผู้เรียน และต้องการเป็นตัวชี้วัดชั้นปี เพื่อช่วยให้ผู้สอนรู้ว่าจะสอนให้ผู้เรียนรู้อะไรและทำอะไรได้ รวมทั้งเพื่อตรวจสอบความรู้ความสามารถของผู้เรียนเป็นระยะ จนจบการศึกษาภาคบังคับและการศึกษาขั้นพื้นฐาน

สำหรับหลักสูตรฉบับนี้พัฒนามาจากหลักสูตรการศึกษาขั้นพื้นฐาน พ.ศ. 2544 ซึ่งคงหลักการและกรอบโครงสร้างหลักสูตรไว้ ต่อมาในปี 2560 มีความพยายามปรับปรุงมาตรฐานการเรียนรู้กลุ่มสาระการเรียนรู้คณิตศาสตร์ วิทยาศาสตร์ การงานอาชีพและเทคโนโลยี และสาระภูมิศาสตร์ในกลุ่มสาระการเรียนรู้สังคมศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม 

หากคิดว่า 16 ปีเป็นตัวเลขที่นานแล้ว อาจกล่าวได้ว่า ณ วันนี้ หลักสูตรที่กำหนดมาตรฐานการเรียนรู้เป็นผลลัพธ์การพัฒนานี้มีการใช้มาแล้วถึง 20 ปี!

ทั้งหมดนี้ แม้หลักสูตรฉบับปัจจุบันจะเปิดโอกาสให้สถานศึกษาจัดการศึกษาที่สอดคล้องกับความต้องการของผู้เรียน ผู้ปกครอง และความพร้อมของสถานศึกษา-ชุมชนมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษา แต่สิ่งที่ต้องยอมรับคือไม่เอื้อให้สังคมไทยพัฒนา และไม่สามารถปรับตัวทันการเปลี่ยนแปลงขณะนี้อีกต่อไป 

ในเวลาเดียวกัน หลายประเทศทั่วโลก มีกฎหมายที่บัญญัติถึงกรอบ ถึงกฎกติกาสำหรับการเปลี่ยนแปลงหลักสูตร แต่ของไทย กลับไม่ได้ถูกเขียนไว้ใน พ.ร.บ.การศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 จึงเป็นสาเหตุให้ทุกอย่างล่าช้าไปทั้งหมด ฉะนั้น ควรเริ่มต้นด้วยการติดกระดุมเม็ดแรกให้ถูกต้องและดีกว่าเดิม ไม่ให้กระดุมเม็ดต่อไปผิดพลาด

“ถ้าหลักสูตรชัดเจน และทันสมัย ระบบส่วนอื่นๆ จะปรับตามและจะสร้างเด็กได้ตรงตามความต้องการ”

ในความเห็นของพงศ์ทัศ ถึงเวลาต้องรีบลงมือแก้ไขหลักสูตร เพราะทั้งหมดต้องใช้เวลานาน หลักสูตรเป็นแกนกลาง-ส่งผลกระทบเป็นวงกว้าง การวางแผนทั้งหมด จึงควรหาข้อตกลงร่วมกันให้ดีว่าหลักสูตรที่ดีเป็นอย่างไร

ไม่ว่าจะเป็นทั้งจากกระทรวง นักวิชาการ ครู สถาบันอุดมศึกษา อาชีวะ รวมไปถึงครอบครัว หรือชุมชน ต้องเข้ามาหาข้อตกลงร่วมว่า อยากเห็นเด็กและเยาวชนในสังคมเป็นแบบไหน 

“หลักสูตรเปรียบเสมือนเบ้าหลอมเด็ก ที่จะผลิตเด็กออกมาให้มีหน้าตาอย่างที่ควรจะเป็น ทุกภาคส่วนต้องหารือและทำข้อตกลงร่วมกัน”

หากล่าช้าไปมากกว่านี้ เด็กจะเรียนรู้อยู่บนพื้นฐานของความรู้ที่ล้าสมัยต่อไป นอกจากการหารือเพื่อหาข้อตกลงควรที่จะแก้ไขปัญหาส่วนอื่นๆ ด้วย เพราะองค์ประกอบทางการศึกษาของไทย ถูกแก้ไขหยุดตามหลักสูตร

เมื่อเบ้าหลอมเริ่มต้นในการหล่อ สถานที่ในการสร้างเยาวชนก็ควรเข้มแข็ง

อีกหนึ่งปัญหาเรื้อรังก็คือ ‘โรงเรียน’ สถานที่ผลิตเด็กและเยาวชนให้ออกมาเป็นแรงงานที่สำคัญ 

โจทย์สำคัญของโรงเรียนคือเรื่อง ‘ขนาด’ ข้อมูลจากสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ระบุว่า ประเทศไทยมีโรงเรียนขนาดเล็กที่มีขนาดนักเรียนไม่เกิน 120 คนทั้งสิ้น 14,996 โรงเรียน จากทั้งหมด 29,312 โรงเรียน หมายความว่าโรงเรียนขนาดเล็กมีมากกว่าครึ่งของโรงเรียนทั้งหมด

เพราะโรงเรียนขนาดเล็กได้งบประมาณน้อยกว่าโรงเรียนขนาดใหญ่ โรงเรียนขนาดเล็กมีครูไม่ครบชั้น ไม่ครบวิชา ขณะเดียวกัน ยังอยู่ในพื้นที่ห่างไกล สพฐ.ไม่สามารถสนับสนุนงบประมาณได้เต็มที่

หากเทียบผลการศึกษาแล้ว โรงเรียนขนาดเล็กมี ‘ผลลัพธ์’ ด้านการศึกษาที่ต่ำกว่าโรงเรียนขนาดใหญ่ในเมืองหลวงชัดเจน

พงศ์ทัศบอกว่า สิ่งที่ต้องยอมรับคือ ผลคะแนน PISA ที่ต่ำ ส่วนหนึ่งย่อมเกิดจากโรงเรียนขนาดเล็ก และอาจมีปัญหาต่อเนื่องไปอีกจากนี้

เมื่ออัตราการเกิดของประชากรลดลงเรื่อยๆ โรงเรียนขนาดเล็กจึงมีจำนวนเด็กลดลงตามไปด้วย ทำให้ 90% ของโรงเรียนประถมขาดครู มีครูไม่ครบอัตรากำลังที่ควรจะเป็น ครูหนึ่งคนต้องสอนหลายวิชา ทำให้ประสิทธิภาพในการสอนและการเรียนรู้ของเด็กลดลง 

“ลองนึกภาพที่ครูต้องทำแผนการสอนทั้งหมดสามระดับชั้น ซึ่งบางโรงเรียนสามระดับชั้น เรียนพร้อมกันในห้องเดียว เด็กไม่ได้รับการศึกษาในสิ่งที่ตัวเองควรได้รับอย่างเหมาะสม ส่งผลต่อพัฒนาการและความรู้ของเด็กโดยตรง” 

ฉะนั้น สิ่งที่นักวิจัยจาก TDRI ค้นพบคือ หากจะแก้ปัญหา ‘ครู’ โรงเรียนขนาดเล็กไม่พอ ด้วยการเติมครูไป จะต้องเติมครูเพิ่มมากถึง 2.8 หมื่นคน คือการเริ่มแก้ปัญหาอัตรากำลังครูในโรงเรียนขนาดเล็กที่ไม่ใช่การใช้เงินในการจ้างครูให้ครบ เพราะหากจะเติมครูให้เต็มจะต้องเติมอีกถึง 2.8 หมื่นคน โดยพิจารณาจากการขาดตามเกณฑ์ของกระทรวงศึกษาธิการ แต่หากมองลึกลงไป แม้ว่าจะตามเกณฑ์ แต่ก็ไม่ทำให้มีครูครบชั้นอยู่ดี

ทั้งนี้ หากอยากจะเติมครูให้เต็มทุกชั้นเรียนจะใช้ครูมากกว่า 5 หมื่นคน โดยใช้งบประมาณถึง 9,217 ล้านบาทต่อปี แต่เมื่อมองกลับมาจะพบว่าประเทศไทยใช้จ่ายเยอะอยู่แล้ว รวมทั้งเงินที่ใช้เป็นงบผูกพัน เมื่อเป็นข้าราชการจะมีการขึ้นเงินเดือน จำนวนเงินก็อาจจะมากขึ้นตามไปอีก และไม่สมเหตุสมผลที่จะเติมครูให้ครบชั้น เนื่องจากในอนาคตจำนวนประชากรลดลงเรื่อยๆ การแก้ไขปัญหาที่ต้นเหตุจะสร้างความยั่งยืนมากกว่า นั่นคือการควบรวมโรงเรียนขนาดเล็ก

ฟังดูอาจโหดร้าย โรงเรียนขนาดเล็กจำนวนมากไม่อาจควบรวมได้เนื่องจากอยู่ในพื้นที่ห่างไกล ทว่าหากอยากให้การศึกษาในโรงเรียนขนาดเล็กมีคุณภาพมากพอ นักเรียนมีคุณภาพมากพอก็ไม่มีทางเลือกอื่น นอกจากนำโรงเรียนขนาดเล็กมารวมกันให้ใหญ่ขึ้น

สำหรับ สพฐ.มีนโยบายการจัดการควบรวมโรงเรียนตั้งแต่ปี 2535 มีหลายโรงเรียนที่การควบรวมเกิดขึ้นได้จริง แต่การบริหารจัดการในภาพรวมยังคงเป็นไปได้ยาก เพราะการยุบโรงเรียนมีความซับซ้อน มากกว่าการตัดสินใจเพียงว่า ‘ยุบ’ หรือ ‘ไม่ยุบ’

เมื่อชุมชนเป็นเจ้าของโรงเรียนมากกว่าที่คิด

ปัจจุบัน โรงเรียนส่วนใหญ่ในประเทศตั้งอยู่ในพื้นที่ชุมชน มีความใกล้ชิดกับชุมชน จึงไม่น่าแปลกใจ หากว่าชุมชนจะรู้สึกเป็นเจ้าของโรงเรียนและคิดว่าโรงเรียนเป็นส่วนหนึ่งของชุมชน อีกทั้งโรงเรียนขนาดเล็กตามชนบท อาจเป็นที่ดินของคนในชุมชนที่บริจาคให้จัดตั้งโรงเรียน คนในพื้นที่จึงมองว่าโรงเรียนเหล่านี้คือทรัพย์สินของชุมชน เมื่อเกิดนโยบายการควบรวมโรงเรียน ชุมชนจึงเกิดการตั้งคำถามว่าเด็กในชุมชนจะไปเรียนที่ไหน และพื้นที่เหล่านี้จะนำไปทำอะไร การยุบโรงเรียนในทางปฏิบัติจึงทำยาก เพราะสำหรับชุมชนโรงเรียนเป็นส่วนหนึ่งของพื้นที่

ก่อนหน้านี้ ‘ธนาคารโลก’ เคยศึกษาแนวทางในการแก้ไขปัญหาโรงเรียนขนาดเล็กทั่วประเทศสังเคราะห์ออกมา ได้แก่

– ลดจำนวนโรงเรียนขนาดเล็ก จัดรูปแบบเครือข่ายโรงเรียนใหม่ให้เป็นโรงเรียนขนาดใหญ่ขึ้นและมีทรัพยากรเพื่อการศึกษาอย่างเพียงพอ 

– เพิ่มงบประมาณให้โรงเรียนขนาดเล็กที่ยังคงต้องมีอยู่ในพื้นที่ห่างไกล

– ฝึกอบรมและเพิ่มแรงจูงใจในการดึงดูดครูที่มีคุณภาพให้มาสอนที่โรงเรียนในเครือข่าย หรือโรงเรียนขนาดเล็กที่ตั้งอยู่ในพื้นที่ห่างไกล

– เพิ่มอำนาจการบริหารจัดการบุคลากรแก่โรงเรียน เนื่องจากครูใหญ่เป็นผู้รู้ดีที่สุดว่าโรงเรียนต้องการบุคลากรประเภทใด

– เพิ่มประสิทธิภาพในการประเมินผลงานของครูและโรงเรียน วัดจากผลการเรียนของนักเรียน จะนำไปสู่การพัฒนาความสามารถของนักเรียนในที่สุด

TDRI มองว่ากระทรวงศึกษาธิการสามารถนำแนวทางของธนาคารโลกมาปรับใช้ แต่ต้องพิจารณาปัจจัยแวดล้อมอย่างรอบคอบ เพราะการควบรวมโรงเรียนมีปัจจัยหลายอย่างมากกว่าแค่เรื่องระยะทาง เช่น ความสัมพันธ์ระหว่างชุมชน ความขัดแย้ง และประเด็นทางสังคมเข้ามาเกี่ยวข้อง

นอกจากนี้ รัฐยังควรปรับมาตรการสื่อสาร ต้องสื่อสารให้ชุมชนทราบถึงข้อดี-ข้อเสียของการยุบหรือไม่ยุบโรงเรียน และบอกถึงข้อดีว่าหากควบรวมจะได้อะไร มีครูครบ มีสื่อพร้อม เด็กจะเข้าถึงการศึกษาได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่าแค่การมีตัวเลือกว่าจะยุบโรงเรียนหรือไม่

ขณะเดียวกัน อีกทางหนึ่งก็ต้องฟังชุมชนด้วยว่าชุมชนมีปัญหาอะไรที่มากกว่าแค่การเดินทาง หรือเรื่องทรัพยากรหรือไม่ เป็นประเด็นปัจจัยเชิงสังคมที่ต้องคำนึงถึงหากเกิดการควบรวมโรงเรียน

“ในกรณีที่ชุมชนเข้าใจและควบรวมได้ ต้องยกระดับความเป็นเจ้าของของชุมชนว่าที่ดินหรือทรัพย์สินอาคารเรียน ชุมชนต้องการนำไปใช้อย่างไร เช่น นำไปทำเป็นแหล่งเรียนรู้ในชุมชน อนาคตชุมชน หรือทำแหล่งประกอบอาชีพ

“รัฐต้องรับฟังและยึดความต้องการของชุมชนเป็นหลักและทำให้ได้ จากนั้น ควรสร้างมาตรการที่รับประกันว่าสิ่งที่ชุมชนต้องการจะสามารถเกิดขึ้นได้จริง และต้องทำงานบูรณาการร่วมกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เนื่องจากในส่วนของรัฐจะมีเรื่องของระเบียบการบริหารที่ราชพัสดุ หากชุมชนต้องการให้สถานที่เปลี่ยนแปลงไปเป็นสิ่งอื่น เช่น ตลาด อนามัย ต้องมีการถ่ายโอนการบริหารจัดการไปยังหน่วยงานที่เกี่ยวข้องอย่างกระทรวงสาธารณสุข แต่ทางที่ดีคือให้สิทธิท้องถิ่นในการจัดการ” 

พงศ์ทัศสรุปความว่า การแก้ไขปัญหาโรงเรียนขนาดเล็กจะช่วยให้ลดงบประมาณได้หลากหลายส่วน ทั้งในด้านการลงทุน โครงการต่างๆ รวมถึงลดเงินอุดหนุนที่ใช้บริการจัดการในแต่ละโรงเรียน และหากเกิดการควบรวม รัฐจำเป็นต้องบริหารจัดการเงินให้มีคุณภาพยิ่งขึ้น โดยเงินที่ประหยัดได้จากงบประมาณเหล่านี้นำไปเป็นค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปโรงเรียนของเด็กและนำเงินส่วนนี้ไปบริหารจัดการโรงเรียนขนาดเล็กที่อยู่ห่างไกล ไม่สามารถควบรวมได้ แต่ถึงกระนั้นก็ไม่ควรปล่อยไว้ข้างหลัง รัฐสามารถช่วยเหลือโรงเรียนเหล่านี้ได้ด้วยการเติมทรัพยากรให้ โดยเฉพาะทรัพยากรครู

โรงเรียนขนาดเล็กมักเจอปัญหามีครูไม่พอ หรือมีแนวโน้มที่จะมีครูใหม่ไม่มีประสบการณ์อยู่ตลอด เป็นปัญหาเรื้อรังของโรงเรียนกลุ่มนี้ ดังนั้น รัฐควรสร้างมาตรการแรงจูงใจให้ครูเข้าไปยังพื้นที่เหล่านี้

ภาระงานครูที่มากไปนำไปสู่คุณภาพครูที่ลดลง

ปัญหาใหญ่อีกอย่างที่หลายภาคส่วนช่วยกันแก้ไข แต่ยังไม่เห็นผลมากนัก คือปัญหาภาระงานครู และปัญหาที่ถกเถียงกัน คือปัญหาคุณภาพครู

ตัวเลขจาก TDRI พบว่า งบประมาณด้านการศึกษาไทยที่ใช้เยอะรองลงมาจากงบประมาณด้านบุคลากร คืองบดำเนินงานของโครงการต่างๆ ที่ถูกใช้ไปมากกว่า 10.7% และจะถูกตัดสินใจจากกระทรวงตั้งแต่แรกว่า จะถูกใช้ในโครงการอะไรหรือใช้จ่ายส่วนไหน 

ปัญหาคือโครงการเหล่านี้มักจะพ่วงมาด้วยการติดตามผลและรายงานผล ทำให้ครูมีภาระงานเพิ่ม ไม่มีเวลาเตรียมการสอน ไม่มีเวลาเตรียมตรวจการบ้าน การสอนจึงไม่มีประสิทธิภาพตามไปด้วย

ด้วยเหตุนี้ การที่ครูมีภาระงานมาก ยังส่งผลให้ครูไม่มีเวลาที่จะเรียนรู้ทักษะในการสอนเพิ่มเติมหรือพัฒนาตัวเอง จึงเกิดปัญหาคุณภาพครูตามมา 

เป็นปัญหาที่หลายครั้งเกิดการวิพากษ์วิจารณ์ถึง ‘คุณภาพครู’ ในการศึกษาไทย อันเนื่องมาจากผลสอบหรือผลจากการวัดผลในหลายๆ ด้าน แม้ว่าไทยมีการผูกผลสัมฤทธิ์เด็กกับความก้าวหน้าทางอาชีพ แต่ก็ยังให้น้ำหนักน้อย ยังมุ่งเน้นไปที่งานเอกสาร ภาระงานอื่น หรือเวลาในการสอน การอยู่โรงเรียน มากกว่าผลสัมฤทธิ์เด็ก

“มีงานศึกษาที่น่าสนใจจากประเทศเนเธอร์แลนด์พบว่า ฝาแฝดที่เรียนในโรงเรียนเดียวกัน แต่แยกห้องเรียน ชัดเจนว่าคนที่เรียนในห้องเรียนที่ครูมีประสบการณ์มากกว่า ได้คะแนนสูงกว่าแฝดที่เรียนในห้องเรียนที่ครูประสบการณ์น้อยกว่า”

ในมุมมองของพงศ์ทัศ ครูที่มีประสบการณ์สูง คือครูที่ผ่านการพัฒนาวิชาชีพแบบ Learning by Doing หรือ On the Job Training ซึ่งการพัฒนาเหล่านี้จะเกิดขึ้นได้เมื่อครูมีเวลาในการสอน การเตรียมการ และมีเวลาในการเรียนรูัมากขึ้น

“การศึกษาไทยมีผลลัพธ์ที่เหมือนเดิมมานานกว่าหนึ่งทศวรรษ ขีดความสามารถในการแข่งขันลดลงแทบทุกปี หลายครั้งที่มีการพูดถึงการปฏิรูปการศึกษา แต่ผลสุดท้ายการเปลี่ยนแปลงกับผู้เรียนก็ไม่เกิดขึ้นอย่างเป็นระบบ  

“อาจถึงเวลาแล้วที่รัฐจะทำมากกว่าแค่การตระหนัก และแก้ปัญหาเป็นช่วงๆ แต่ควรเริ่มลงมือ วางระบบการศึกษาไทยให้มั่นคง ไม่เพียงแต่เพื่อการแข่งขัน แต่รวมไปถึงการสร้างมาตรฐานทางการศึกษาของชาติ เพื่อให้เด็กได้รับการศึกษาที่มีคุณภาพอย่างแท้จริง” พงศ์ทัศกล่าวสรุป