สำรวจ ‘สมการคอร์รัปชัน’ ในสังคมไทยปัจจุบัน

ในคอลัมน์นี้ตอนที่แล้ว ผู้เขียนยกกรณี ‘ค่าโง่’ รอบล่าสุดที่เกี่ยวกับ ‘ไม้ล้างป่าช้า’ GT200 เครื่องตรวจระเบิดลวงโลกจากอังกฤษ แต่คดีความในไทยยังไปไม่ถึงไหน นอกจากจะยังไม่ถึงชั้นศาลแล้ว หน่วยงานรัฐในไทยหลายหน่วยยังคงวนเวียนอยู่กับการใช้เงินภาษีของประชาชนอย่างเปล่าประโยชน์ 

ผู้เขียนเชื่อว่าไม่น่าจะมีศาลไหนในโลกที่จะสั่งให้เสียเงินผ่าพิสูจน์สินค้า ‘ทุกชิ้น’ ที่ผู้ผลิตยอมรับแล้วว่าปลอม คนทั้งโลกรู้กันแล้วว่าปลอมเพราะข้างในกลวงโบ๋ไม่มีอะไร แถมผู้ผลิตก็ติดคุกตามคำสั่งศาลอังกฤษจนพ้นโทษแล้ว! 

ด้วยเหตุนี้ ข้ออ้างของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับ ‘ค่าโง่’ ครั้งล่าสุด ค่าผ่าพิสูจน์ GT200 จำนวน 757 เครื่อง ตั้งแต่กองทัพบก ไปจนถึงสำนักงานอัยการสูงสุด จึง ‘ฟังไม่ขึ้น’ เลยแม้แต่น้อย

ผู้เขียนทิ้งท้ายบทความตอนที่แล้วด้วยคำถามว่า “มหากาพย์ GT200 บอกอะไรเราได้บ้างเกี่ยวกับวัฒนธรรม ‘ลอยนวลพ้นผิด’ และระบอบอุปถัมภ์ในภาครัฐ” 

ในตอนนี้ผู้เขียนอยากชวนมาเริ่มต้นหาคำตอบร่วมกัน เริ่มจากการสำรวจสถานการณ์ของ ‘สมการคอร์รัปชัน’ ในสังคมไทย

‘สมการคอร์รัปชัน’ ในโลกนี้มีมากมายหลายสมการ ในฐานะเครื่องมือที่ช่วยให้เราเข้าใจกับลักษณะและวิธีแก้ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน (ซึ่งผู้เขียนอยากย้ำอีกครั้งว่า ในสังคมไทยวันนี้เราต้องรวมปัญหา ‘การฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ หรือ abuse of power เข้าไปในนิยามของ ‘คอร์รัปชัน’ ด้วย ตามนิยามที่ใช้กันในระดับสากล จึงจะแก้ปัญหาได้ตรงจุด) แต่สมการที่โด่งดังและได้รับการยอมรับที่สุดคือสมการที่เสนอโดยอาจารย์ โรเบิร์ต คลิตการ์ด (Robert Klitgard) ผู้เชี่ยวชาญด้านคอร์รัปชันที่มีอิทธิพลต่อผู้ดำเนินนโยบายทั่วโลกยาวนานกว่าครึ่งทศวรรษ

อาจารย์คลิตการ์ตเสนอ ‘สมการคอร์รัปชัน’ ของเขาครั้งแรกในหนังสือปี 1991 เรื่อง Controlling Corruption (ควบคุมคอร์รัปชัน) แต่เวอร์ชันใหม่กว่านั้นที่อาจารย์ขยายความจากประสบการณ์ที่มากขึ้น อยู่ในบทความเรื่อง International Cooperation against Corruption (ความร่วมมือกันระหว่างประเทศเพื่อต่อต้านคอร์รัปชัน) ในวารสาร Finance & Development เดือนมีนาคม 1998 (ผู้สนใจสามารถดาวน์โหลดบทความได้จากลิงก์นี้) ผู้เขียนจึงแปลและเรียบเรียงเนื้อหาส่วนสำคัญๆ จากบทความดังกล่าวมาแลกเปลี่ยนในตอนนี้ 

[เริ่มเนื้อหาแปล] 

คอร์รัปชันในฐานะ “ระบบ” 

ขอให้เราพิจารณาประเด็นเชิงวิเคราะห์สองประเด็น ประเด็นแรก เราสามารถแสดงคอร์รัปชันได้ในรูปสมการ C = M + D – A อ่านว่า คอร์รัปชัน (Corruption) เท่ากับ การผูกขาด (Monopoly) บวกด้วยการใช้ดุลพินิจ (Discretion) ลบด้วยความรับผิด (Accountability) ไม่ว่ากิจกรรมนั้นๆ จะเป็นกิจกรรมของรัฐ ของเอกชน หรือขององค์กรไม่แสวงกำไร และไม่ว่ามันจะเกิดขึ้นในเมืองอัวกาดูกูหรือวอชิงตัน เราก็มักจะพบคอร์รัปชันในสถานการณ์ที่องค์กรหรือบุคคลใดบุคคลหนึ่งมีอำนาจผูกขาดเหนือสินค้าหรือบริการ สามารถใช้ดุลพินิจเองในการตัดสินใจว่าใครจะได้รับสินค้าหรือบริการนั้นๆ และไม่ต้องรับผิดใดๆ

ประเด็นที่สอง คอร์รัปชันเป็นอาชญากรรมของการคิดคำนวณ ไม่ใช่อาชญากรรมของอารมณ์ชั่ววูบ จริงอยู่ว่าโลกมีทั้งนักบุญที่ต้านทานสิ่งเย้ายวนทั้งหลายได้ และเจ้าหน้าที่รัฐผู้สุจริตที่ต้านทานสิ่งเย้ายวนส่วนใหญ่ได้ แต่เมื่อสินบนมีขนาดใหญ่ โอกาสที่จะถูกจับได้มีขนาดเล็ก และบทลงโทษถ้าหากถูกจับได้จิ๊บจ๊อยมาก เจ้าหน้าที่จำนวนมากก็จะทนความเย้ายวนไม่ไหว

ด้วยเหตุนี้ การต่อสู้กับคอร์รัปชันจึงต้องเริ่มจากการออกแบบระบบที่ดีกว่าเดิม อำนาจผูกขาดต้องถูกลดทอน หรือไม่อย่างนั้นก็ต้องกำกับดูแลอย่างระมัดระวัง การใช้ดุลพินิจของทางการจะต้องถูกแจกแจงอย่างชัดเจน ความโปร่งใสจะต้องถูกขยับขยาย โอกาสที่คนจะถูกจับได้ รวมถึงบทลงโทษของคอร์รัปชัน (สำหรับทั้งฝ่ายให้และฝ่ายรับ) จะต้องเพิ่มขึ้น

ประเด็นเหล่านี้แต่ละประเด็นเป็นหัวข้อที่ใหญ่มาก แต่พึงสังเกตว่ามันไม่เกี่ยวข้องโดยตรงกับประเด็นที่คนจะนึกถึงเป็นสิ่งแรก เมื่อคนส่วนใหญ่นึกถึงคอร์รัปชัน นั่นคือ เรื่องกฎหมายใหม่ๆ กลไกควบคุมใหม่ๆ ทัศนคติใหม่ๆ หรือแม้แต่การปฏิวัติจริยธรรม กฎหมายและกลไกควบคุมพิสูจน์ให้เห็นว่าเพียงพอ เมื่อไม่มีระบบที่จะให้บังคับใช้มัน การตื่นตัวทางศีลธรรมเคยเกิดขึ้นบ้าง แต่แทบไม่เคยเป็นผลจากการออกแบบของผู้นำทางการเมืองของเรา ถ้าหากว่าเราไม่สามารถสร้างเจ้าหน้าที่และพลเมืองที่ดีไร้ที่ติได้จริงๆ อย่างน้อยเราก็สามารถปลูกฝังการแข่งขัน เปลี่ยนแปลงแรงจูงใจ และเสริมสร้างกลไกรับผิด – พูดง่ายๆ คือ ซ่อมแซมระบบที่ขยายพันธุ์คอร์รัปชัน

กลยุทธ์การต่อต้านคอร์รัปชัน

การซ่อมระบบที่มีจุดอ่อนไม่ใช่เรื่องง่ายเลย อย่างไรก็ดี ที่ผ่านมาเราก็เห็นหลายตัวอย่างที่ประสบความสำเร็จ ทุกกรณีมีจุดร่วมดังต่อไปนี้

ลงโทษปลาใหญ่

กลยุทธ์ที่ประสบความสำเร็จเริ่มต้นจากการ “จับปลาตัวใหญ่ 2-3 ตัว” เมื่อใดที่กิจกรรมทุจริตคอร์รัปชันฝังลึกเป็นวัฒนธรรมที่คนลอยนวลพ้นผิด (impunity) วิธีเดียวที่จะเริ่มทำลายวัฒนธรรมนี้ก็คือการลากตัวการทุจริตรายใหญ่มาฟ้องศาลและลงโทษ รัฐบาลควรรีบชี้ตัวนักหลบเลี่ยงภาษีรายสำคัญ นักติดสินบนรายสำคัญ และเจ้าหน้าที่รัฐระดับสูงที่รับสินบน 

ในเมื่อแคมเปญต่อต้านคอร์รัปชันบ่อยครั้งกลายเป็นแคมเปญต่อต้านฝ่ายตรงข้ามทางการเมือง ปลาตัวใหญ่ตัวแรกที่ถูกจับควรเป็นคนของพรรคการเมืองที่อยู่ในอำนาจ

ให้ประชาชนมีส่วนร่วมกับการวิเคราะห์ระบบคอร์รัปชัน

แคมเปญต่อต้านคอร์รัปชันที่ประสบความสำเร็จล้วนเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วม พลเมืองคือแหล่งข้อมูลชั้นดีเกี่ยวกับจุดเกิดคอร์รัปชัน ถ้าเพียงแต่มีคนไปปรึกษาพวกเขา วิธีปรึกษาหารือประชาชนมีตั้งแต่การสำรวจความคิดเห็นอย่างเป็นระบบ การตั้งองค์กรภาคพลเมืองเพื่อติดตามตรวจสอบการทำงานของรัฐ การให้สมาคมวิชาชีพมีส่วนร่วม การปรึกษารัฐบาลท้องถิ่น และใช้สายด่วน รายการวิทยุ และโครงการด้านการศึกษาต่างๆ นักธุรกิจและกลุ่มธุรกิจควรมีส่วนร่วมโดยได้รับการปกปิดตัวตน ในงานศึกษาที่ว่าระบบคอร์รัปชันทำการจัดซื้อจัดจ้าง ทำสัญญา และทำกิจกรรมอื่นๆ อย่างไร งานศึกษาเหล่านี้จะเน้นระบบ ไม่ใช่ตัวบุคคล

เน้นมาตรการป้องกันด้วยการซ่อมแซมระบบคอร์รัปชัน

การต่อต้านคอร์รัปชันที่ประสบความสำเร็จล้วนซ่อมแซมระบบที่คอร์รัปชัน พวกเขาใช้สมการอย่าง C = M + D – A ในการจัดทำ “การประเมินความเปราะบาง” ของสถาบันของรัฐและเอกชน ไม่ต่างจากแคมเปญสาธารณสุขที่ดีที่สุดตรงที่เน้นมาตรการป้องกัน แน่นอนว่าการลดคอร์รัปชันไม่ใช่สิ่งเดียวที่เราต้องคำนึงถึง ยกตัวอย่างเช่น สมมติว่าเราหมดเงินไปมหาศาลกับการต่อกรกับคอร์รัปชัน สร้างระบบราชการที่เทอะทะขึ้นมาเสียจนต้นทุนและการสูญเสียประสิทธิภาพมีมูลค่าสูงกว่าประโยชน์จากการลดคอร์รัปชัน กรณีนั้นก็แปลว่าความพยายามของเราก่อให้เกิดผลลัพธ์เป็นลบ 

วิธีที่ประเทศต่างๆ สามารถใช้เพื่อออกแบบกลยุทธ์ต่อต้านคอร์รัปชันที่มีประสิทธิผลได้แก่ – เปลี่ยน “ตัวแทน” (agents) ที่มีหน้าที่ดำเนินกิจกรรมสาธารณะ, เปลี่ยนแรงจูงใจของตัวแทนเหล่านี้และแรงจูงใจของประชาชน, เก็บรวบรวมข้อมูลเพื่อเพิ่มโอกาสที่คอร์รัปชันจะถูกตรวจพบและลงโทษ, เปลี่ยนแปลงความสัมพันธ์ระหว่างตัวแทนกับประชาชน และเพิ่มผลพวงทางสังคมจากการทุจริตคอร์รัปชัน ในแต่ละกรณีเหล่านี้ เราต้องประเมินทั้งประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับ และต้นทุนที่อาจเกิดขึ้น ของกิจกรรมต่อต้านคอร์รัปชัน

ปฏิรูปแรงจูงใจ

ในหลายประเทศ เจ้าหน้าที่รัฐได้รับค่าตอบแทนต่ำเตี้ยจนไม่อาจเลี้ยงดูครอบครัวได้ ยิ่งไปกว่านั้น มาตรวัดความสำเร็จก็มักจะขาดแคลนในภาครัฐ ทำให้ผลตอบแทนของเจ้าหน้าที่ไม่เชื่อมโยงกับผลผลิตของพวกเขาเลย เราไม่ควรแปลกใจที่คอร์รัปชันจะเบ่งบานภายใต้เงื่อนไขแบบนี้ โชคดีก็คือ ทั่วโลกมีการทดลองมากมายในภาครัฐและภาคเอกชนที่เน้นตัวชี้วัดผลงานและยกเครื่องโครงสร้างแรงจูงใจใหม่ การต่อสู้กับคอร์รัปชันเป็นเพียงองค์ประกอบเดียวในความพยายามที่ใหญ่กว่า ความพยายามซึ่งเราอาจเรียกว่า การปรับสถาบัน (institutional adjustment) นั่นคือ การเปลี่ยนโครงสร้างข้อมูลและแรงจูงใจอย่างเป็นระบบ ในสถาบันของรัฐและของเอกชน

[จบเนื้อหาแปล] 

จากคำอธิบายข้างต้นของอาจารย์คลิตการ์ด ผู้เขียนเชื่อว่าผู้อ่านที่อ่านแล้วคิดตาม เปรียบเทียบกับสถานการณ์ในสังคมไทย คงเห็นคล้อยตามผู้เขียนว่าตัวแปรทุกตัวในสมการคอร์รัปชันล้วนแย่ลงมากในรอบหลายปีที่ผ่านมา วันนี้เราเห็นการเถลิงอำนาจผูกขาด (M) การใช้ดุลพินิจชนิดเหวี่ยงแหหรือ ‘อิหยังวะ’ ของเจ้าหน้าที่รัฐ (D) และภาวะไร้ความรับผิดของผู้มีอำนาจ (A) ซึ่งบ่อยครั้งดูเหมือนว่า ยิ่งมีอำนาจมาก ยิ่งไม่ต้องรับผิด ทั้งที่ความเป็นจริงควรกลับข้างกัน – ยิ่งใครมีอำนาจมาก เรายิ่งต้องเรียกร้องให้แสดงความรับผิด (accountable) ในระดับสูง เพราะอำนาจยิ่งเยอะ ยิ่งสุ่มเสี่ยงที่จะฉ้อฉลอย่างมโหฬาร

สมการของอาจารย์คลิตการ์ตเสนอว่า คอร์รัปชันจะพุ่งสูงในสังคมที่ปล่อยให้ผู้มีอำนาจใช้ดุลพินิจมาก ปล่อยให้เอกชนบางรายมีอำนาจผูกขาดมาก ขณะเดียวกันกลไกความรับผิดต่างๆ ก็อ่อนแอหรือไม่มีเลย

เมื่อนำสมการของอาจารย์มาเทียบกับบริบทไทย ผู้เขียนอยากนำเสนอสมการเดียวกัน แต่ในรูปแบบที่ลงรายละเอียดมากกว่าเดิมดังนี้ 

C = M + D – A และ 

C = (CAP / DEM) + (BUR / DEM) – (DEM x ACT)

โดยที่

1. อำนาจผูกขาด (Monopoly) เป็นฟังก์ชันของ การยึดกุมกลไกกำกับดูแล (regulatory CAPture) หารด้วย ระดับความเป็นประชาธิปไตย (DEMocracy) กล่าวคือ ยิ่งกลุ่มทุนยึดกุมกลไกกำกับดูแลได้มาก อำนาจผูกขาดยิ่งมาก แต่ในทางกลับกัน ยิ่งสังคมมีความเป็นประชาธิปไตยสูง แนวโน้มที่จะเถลิงอำนาจผูกขาดยิ่งน้อย

2. ระดับการใช้ดุลพินิจ (Discretion) เป็นฟังก์ชันของ ขนาดของรัฐราชการ (BUReaucracy) หารด้วย ระดับความเป็นประชาธิปไตย (DEMocracy) กล่าวคือ ยิ่งรัฐราชการขยายใหญ่ ยิ่งมีแนวโน้มจะใช้ดุลพินิจมาก แต่ในทางกลับกัน ยิ่งสังคมมีความเป็นประชาธิปไตยสูง แนวโน้มการใช้ดุลพินิจของรัฐราชการยิ่งน้อย

3. ระดับความรับผิด (Accountability) เป็นฟังก์ชันของ ระดับความเป็นประชาธิปไตย (DEMocracy) คูณด้วย ระดับความตื่นตัวของพลเมือง (ACTive citizen) กล่าวคือ ยิ่งสังคมมีความเป็นประชาธิปไตยสูง และ/หรือ ประชาชนมีความตื่นตัวสูง คอยติดตามตรวจสอบรัฐและเอกชนในฐานะพลเมือง ผู้มีอำนาจยิ่งต้องแสดงความรับผิด

ก่อนหน้านี้ ในชุดซีรีส์บทความ ‘การฉ้อฉลเชิงอำนาจ’ (ปรับปรุงและรวมเล่มในหนังสือ ระบอบลวงตา จัดพิมพ์โดยสำนักพิมพ์มติชน) ในคอลัมน์นี้ ผู้เขียนอธิบายวิธีที่ระบอบอำนาจนิยมปัจจุบันเอื้อประโยชน์ให้พวกพ้องสามารถผูกขาดตั้งแต่ระดับกฎหมายหรือนโยบายของรัฐ นั่นคือ เน้นตัวแปร M (monopoly) ในสมการคอร์รัปชัน

นับจากนี้เป็นต้นไป ผู้เขียนชวนผู้อ่านมาร่วมติดตามสถานการณ์ของตัวแปรอีกสองตัว นั่นคือ การใช้ดุลพินิจ (Discretion) และกลไกรับผิด (Accountability) ว่าสองสิ่งนี้แย่ลงในยุคนี้อย่างไรบ้าง โดยเล่าผ่านกรอบคิดเรื่อง regulatory capture (การยึดกุมกลไกกำกับดูแล) และระบอบอุปถัมภ์ ประกอบตัวอย่างต่างๆ ในสังคมไทย

โปรดติดตามตอนต่อไป