หลายคนน่าจะกำลังติดตามข่าวคราวการช่วยเหลือและผลกระทบภัยพิบัติเขื่อนเซเปียน-เซน้ำน้อยแตก ในประเทศลาวตั้งแต่วันที่ 24 กรกฎาคมที่ผ่านมา มวลน้ำกว่า 5,000 ล้านลูกบาศก์เมตรกวาดบ้านเรือนของชาวบ้านในเมืองสนามไชย แขวงอัตตะปือ ให้กลายเป็นอดีต ตัวเลขผู้เสียชีวิตและผู้สูญหายมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ส่วนผู้ที่อาศัยอยู่ปลายน้ำทั้งในกัมพูชาและเวียดนาม ต่างก็ต้องเตรียมรับมือมวลน้ำที่กำลังจะเคลื่อนที่ลงไปในเวลาอันใกล้
เขื่อนเซเปียน-เซน้ำน้อย ก่อสร้างโดยผู้รับเหมาหลักคือบริษัทจากประเทศเกาหลีใต้ โครงการดังกล่าวมีบริษัทไทยร่วมถือหุ้นอยู่ 25 เปอร์เซ็นต์ คือบริษัทไฟฟ้าราชบุรีโฮลดิ้ง จำกัด มหาชน ที่มีการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ หลังจากก่อสร้างเสร็จ กำลังไฟฟ้าที่ผลิตได้ 90 เปอร์เซ็นต์ก็จะถูกส่งกลับมายังประเทศไทยเป็นเวลา 27 ปี
นอกจากนี้ ธนาคารไทย 4 แห่งประกอบด้วย ธนาคารกรุงไทย ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย ธนาคารกรุงศรีอยุธยา และธนาคารธนชาติ เป็นแหล่งทุนที่ปล่อยสินเชื่อร่วม (Syndicated Loan) แก่โครงการดังกล่าว
เขื่อนลาวแตก ใครต้องรับผิดชอบ
แน่นอนครับ เหตุการณ์เขื่อนแตกจนเกิดเป็นภัยพิบัติสร้างความเสียหายรุนแรงในประเทศเพื่อนบ้าน เป็นเรื่องที่ไม่ว่าใครก็ไม่อยากให้เกิดขึ้น แต่เมื่อเกิดขึ้นแล้ว ใครควรจะเป็นผู้รับผิดชอบความเสียหาย?
จำเลยแรกคงหนีไม่พ้นบริษัทรับเหมาที่ ‘ก่อสร้างไม่ได้มาตรฐาน’ จนเกิดโศกนาฎกรรม ในขณะเดียวกัน บริษัทที่ร่วมถือหุ้นในโครงการ ก็ย่อมเป็นหนึ่งในผู้รับผิดชอบในฐานะเจ้าของโครงการ และยังต้องก้มหน้ารับภาวะขาดทุนและภาระดอกเบี้ยเพราะโครงการอาจเดินหน้าไม่ได้ตามที่ตั้งใจไว้
แล้วธนาคารในฐานะผู้ปล่อยสินเชื่อล่ะ ควรรับผิดชอบแค่ไหน และอย่างไร?
สินเชื่อโครงการขนาดใหญ่ เช่น การก่อสร้างเขื่อนเพื่อผลิตไฟฟ้า เปรียบเสมือน ‘เงินถุงเงินถัง’ ของธนาคารเนื่องจากความเสี่ยงค่อนข้างต่ำโดยเปรียบเทียบ เพราะพอจะมองเห็นกระแสเงินสดของโครงการในอนาคต 30 ปีว่าจะเป็นอย่างไรตั้งแต่วันแรกที่เริ่มสร้าง เนื่องจากมีสัญญาซื้อไฟฟ้าที่ยาวนานถึง 27 ปี การันตีโดยองค์กรระดับประเทศ
แม้จะเกิดภัยพิบัติ ผลกระทบต่อธนาคารก็ไม่ถึงกับตัดหนี้สินทั้งก้อนให้เป็นหนี้เสีย เพราะหลังจากวิกฤตการณ์ผ่านพ้นไป ก็มีความเป็นไปได้สูงว่าโครงการจะเดินหน้าต่อเพื่อสร้างกระแสรายได้กลับมาใช้หนี้แม้อาจจะช้าสักหน่อย อย่างมากก็คุยกับลูกหนี้เพื่อปรับโครงสร้างการชำระใหม่ให้เป็นไปตามสถานการณ์ แต่หากโครงการเดินหน้าต่อไม่ได้ ธนาคารก็อาจไปเรียกเก็บจากเจ้าของโครงการเท่าที่จะเก็บได้ แล้วตัดขาดทุนจากหนี้เสีย เป็นอันสิ้นสุดความสัมพันธ์
แต่ความรับผิดชอบของธนาคารมีเพียงเท่านี้หรือ?
แน่นอนครับว่าไม่ใช่ แต่ขอบเขตความรับผิดชอบของธนาคารควรมีมากน้อยขนาดไหน ผู้เขียนขออธิบายแบบถามมา-ตอบไป ด้วยคำถาม 3 ข้อซึ่งเป็นประเด็นถกเถียงกันตามหน้าโซเชียลมีเดียครับ
สามคำถาม ธนาคารต้องรับผิดชอบแค่ไหน
1. ธนาคารก็เป็นบริษัทที่แสวงหากำไรสูงสุด จะไปปล่อยสินเชื่อให้ใครก็เรื่องของเขา ทำไมจะต้องมาเรียกร้องให้รับผิดชอบ?
การดำเนินธุรกิจของธนาคารนั้นเกี่ยวข้องกับสาธารณชนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ เนื่องจากธนาคารจะเป็นตัวกลางระดมเงินฝากจากบุคคลจำนวนมาก เพื่อนำไปปล่อยเป็นสินเชื่อแก่บุคคล หรือองค์กรที่ต้องการเงินทุน รายได้ของธนาคารมาจาก ‘ส่วนต่าง’ ของธุรกรรมดังกล่าว เช่น ธนาคาร ก. รับฝากเงินในอัตราดอกเบี้ย 1.5 เปอร์เซ็นต์ต่อปี แล้วนำไปปล่อยสินเชื่อที่อัตรา 7 เปอร์เซ็นต์ต่อปี ส่วนต่าง 5.5 เปอร์เซ็นต์หลังจากหักสารพัดต้นทุน เช่น ค่าดำเนินการ และค่าจัดการความเสี่ยง ก็จะเป็นกำไรแก่ผู้ถือหุ้น
การตัดสินใจปล่อยสินเชื่อของธนาคารนั้นส่งผลกระทบอย่างยิ่งในระดับสาธารณะ จนสามารถกล่าวได้ว่าธนาคารเป็นสถาบันสำคัญในการกำหนดว่าอนาคตของประเทศจะมีหน้าตาเป็นอย่างไร เนื่องจากธนาคารเปรียบเสมือนผู้คุมประตูในการเข้าถึง ‘ทรัพยากร’ ที่สำคัญที่สุดในโลกทุนนิยม เป็นผู้ชี้เป็นชี้ตายได้ว่าบุคคลไหน หรือธุรกิจใดที่จะได้ไปต่อ
เพื่อให้เห็นภาพ สมมติว่ามีบริษัท 4 แห่งยื่นคำขอสินเชื่อเพื่อนำไปสร้างโรงไฟฟ้า 4 แบบคือ โรงไฟฟ้าถ่านหิน โรงไฟฟ้าพลังงานน้ำ โรงไฟฟ้าพลังงานลม และโรงไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ เนื่องจากธนาคารมีทรัพยากรจำกัด จึงจำต้องตัดสินใจเลือกโครงการเพียงหนึ่งโครงการที่จะสร้างผลตอบแทนให้ได้สูงที่สุด และความเสี่ยงที่จะผิดนัดชำระหนี้ต่ำที่สุด
หลังจากดีดลูกคิดเสร็จสรรพ ธนาคารจึงตัดสินใจปล่อยสินเชื่อให้กับโรงไฟฟ้าถ่านหิน นั่นหมายความว่าโครงการพลังงานน้ำ พลังงานลม และพลังงานแสงอาทิตย์ อาจต้องหอบโครงการไปขายให้กับธนาคารแห่งอื่น หรือเปลี่ยนแผนไปสร้างโรงไฟฟ้าถ่านหินเพราะได้สินเชื่อง่ายกว่า บางครั้งอาจต้องไปมองหาแหล่งทุนทางเลือกอื่นๆ ในการระดมทุน แต่ก็ต้องยอมรับว่าทางเลือกเหล่านั้นมีทรัพยากรไม่เท่ากับธนาคาร
แต่การปล่อยสินเชื่อก็ไม่ใช่เรื่องดีเสมอไป วิกฤตซับไพรม์ในสหรัฐอเมริกาเมื่อราว 10 ปีก่อนเป็นตัวอย่างที่ชัดเจนของการปล่อยสินเชื่ออย่างไร้จริยธรรม กล่าวคือ การปล่อยสินเชื่อทั้งที่ทราบอยู่แล้วว่าลูกหนี้ไม่มีความสามารถในการชำระหนี้ เนื่องจากธนาคารได้สรรสร้างนวัตกรรมทางการเงินในการโอนความเสี่ยงด้านเครดิตให้กับนักลงทุนรายย่อยหรือบริษัทประกัน
ที่สำคัญ อย่าลืมว่าเงินที่ธนาคารนำไปปล่อยสินเชื่อให้กับโครงการที่อาจสร้างผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อม หรือปล่อยสินเชื่อเพื่อทำลายชีวิตลูกหนี้เพราะรู้ทั้งรู้ว่าไม่สามารถชดใช้เงินคืนได้ มาจากกระเป๋าเราๆ ท่านๆ ทั้งนั้นแหละครับ หลังจากวิกฤตการณ์ดังกล่าว ก็เกิดกระแสตั้งคำถามถึงจริยธรรมในการปล่อยสินเชื่อของธนาคาร รวมถึงเรียกร้องให้ธนาคารโปร่งใสมากขึ้นว่าเอาเงินของสาธารณะไปทำอะไร
อย่าลืมว่าเงินที่ธนาคารนำไปปล่อยสินเชื่อให้กับโครงการที่อาจสร้างผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อม มาจากกระเป๋าเราๆ ท่านๆ ทั้งนั้นแหละครับ
ดังนั้นคำกล่าวที่ว่า “ธนาคารจะไปปล่อยสินเชื่อให้ใครก็เรื่องของเขา” อาจไม่ถูกต้องนัก เพราะการดำเนินธุรกิจของธนาคารสร้าง ‘ผลกระทบ (impact)’ ทางสังคมและสิ่งแวดล้อมทั้งในเชิงบวกและเชิงลบ อีกทั้งเกี่ยวพันกับสาธารณะอย่างแนบแน่น ดังนั้นการพิจารณาเพื่อ “สร้างผลตอบแทนให้ได้สูงที่สุด และความเสี่ยงที่จะผิดนัดชำระหนี้ต่ำที่สุด” อาจไม่เพียงพอ
2. ถ้าพิจารณาแค่ “สร้างผลตอบแทนสูงสุด และความเสี่ยงที่จะผิดนัดชำระหนี้ต่ำที่สุด” ยังไม่เพียงพอ แล้วจะให้ธนาคารดูอะไรอีก?
‘ความยั่งยืน (Sustainability)’ ถูกนำมาพูดถึงกันอย่างแพร่หลาย ภาคธุรกิจเองก็ตื่นตัวและเริ่มให้ความสนใจในประเด็นความยั่งยืนมากขึ้น แต่ภาคธนาคารกลับมีการพัฒนาเชื่องช้า เนื่องจากธนาคารไม่ได้เป็นธุรกิจที่สร้างผลกระทบทางตรงมากมาย ส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องประเด็นการใช้เครื่องใช้สำนักงานสิ้นเปลือง และพลังงานที่ใช้ไปกับสาขาที่ให้บริการหรือตู้อัตโนมัติต่างๆ ซึ่งอาจไม่ใช่หัวใจหลักของภาคธนาคาร
แม้จะไม่ใช่การสร้างผลกระทบทางตรง แต่การตัดสินใจปล่อยสินเชื่อให้โครงการใดโครงการหนึ่งของธนาคารก็สร้างผลกระทบมหาศาลต่อสังคมและสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นไปได้ทั้งทางบวกและทางลบ ความเสี่ยงจากการสร้างผลกระทบดังกล่าว เรียกรวมๆ ว่าความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อม สังคม และธรรมาภิบาล (Environmental Social & Governance Risk หรือ ESG Risks) ซึ่งครอบคลุมประเด็น เช่น มลภาวะทางอากาศ ความหลากหลายทางชีวภาพ การใช้ที่ดิน และการโยกย้ายถิ่นโดยไม่สมัครใจ เป็นต้น
แน่นอนว่าการผนวกความเสี่ยง ESG เข้ากับกระบวนการปล่อยสินเชื่อเป็นไปตามความสมัครใจของแต่ละธนาคาร ตลอด 20 ปีที่ผ่านมา มีการกำหนดมาตรฐาน รวมทั้งสร้างแนวร่วมระหว่างประเทศจากภาคเอกชน และภาคประชาสังคมมากมายเพื่อนำกรอบแนวคิดดังกล่าวมาใช้ในทางปฏิบัติ ตัวอย่างเช่น แนวคิดหลักของแนวร่วมด้านการเงินของโครงการสิ่งแวดล้อมแห่งสหประชาชาติ UNEP FI (United Nations Environment Program Finance Initiative) ซึ่งเกิดจากกลุ่มธนาคารขนาดใหญ่จับมือกับโครงการสิ่งแวดล้อมแห่งสหประชาชาติ เพื่อให้ภาคการเงินการธนาคารตระหนักถึงความสำคัญด้านสิ่งแวดล้อมมากขึ้น โดยปัจจุบัน มีสมาชิกรวมกันมากกว่า 200 สถาบันการเงิน
การตัดสินใจปล่อยสินเชื่อแบบ “สร้างผลตอบแทนสูงสุด และความเสี่ยงที่จะผิดนัดชำระหนี้ต่ำที่สุด” กำลังกลายเป็นแนวคิดที่ไม่ทันโลก
ส่วนมาตรฐานด้าน ESG ที่เกี่ยวข้องกับการปล่อยสินเชื่อโครงการขนาดใหญ่ที่ได้รับการพูดถึงมากที่สุดคงหนีไม่พ้นหลักอีเควเตอร์ (Equator Principles) ซึ่งกำหนดให้สถาบันการเงินต้องผนวกเอาความเสี่ยงด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมเข้าไปในกระบวนการตรวจสอบกิจการอย่างรอบด้าน (due diligence) เพื่อใช้ในการตัดสินใจปล่อยสินเชื่อ โดยมีสถาบันการเงินทั้งสิ้น 91 แห่งจาก 37 ประเทศลงนาม แต่น่าเสียดายที่ยังไม่มีธนาคารใดในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ลงนาม
หลักอีเควเตอร์ได้รับการปรับปรุงล่าสุดเมื่อ พ.ศ. 2556 โดยมีข้อกำหนดหลายอย่างที่ธนาคารต้องปฏิบัติตามก่อนจะปล่อยสินเชื่อโครงการขนาดใหญ่ เช่น สถาบันการเงินต้องติดตามตรวจสอบโครงการอย่างต่อเนื่อง กำหนดให้ลูกหนี้ต้องมีแผนรับมือผลกระทบด้านสังคมและสิ่งแวดล้อมที่อาจเกิดขึ้น การเพิ่มกลไกรับเรื่องร้องเรียนที่เป็นอิสระ อีกทั้งยังกำหนดว่าชุมชนที่อาจได้รับผลกระทบทางสังคมหรือสิ่งแวดล้อม จะต้อง “ยินยอมโดยสมัครใจ ล่วงหน้า และได้รับข้อมูลอย่างเพียงพอ” (free, prior, and informed consent)
จะเห็นว่าการตัดสินใจปล่อยสินเชื่อแบบ “สร้างผลตอบแทนสูงสุด และความเสี่ยงที่จะผิดนัดชำระหนี้ต่ำที่สุด” กำลังกลายเป็นแนวคิดที่ไม่ทันโลกซึ่งกำลังเข้าสู่ยุคที่ธุรกิจต้องร่วมรับผิดรับชอบกับผลกระทบที่ตนเองสร้างขึ้น ไม่ว่าจะเป็นทางตรงหรือทางอ้อม
3. ธนาคารเป็นแค่เจ้าหนี้ ลูกหนี้จะเอาเงินไปทำอะไร ธนาคารต้องรับผิดชอบด้วยหรอ?
คำตอบคือ ‘เป็นไปได้’ ในบางบริบทและบางประเทศ โดยเฉพาะผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมซึ่งมีการถกเถียงในประเด็นภาระทางสิ่งแวดล้อมของผู้ให้สินเชื่อ (Lender Environmental Liability) เป็นเวลากว่า 20 ปี โดยพิจารณาหลากแง่มุมทางกฎหมายว่าผู้ให้กู้จะต้องรับผิดชอบหรือไม่ หากผู้กู้สร้างความเสียหายต่อสิ่งแวดล้อม
ผู้เขียนขอยกตัวอย่างประเทศบราซิลซึ่งมีกฎหมายด้านสิ่งแวดล้อมอายุกว่า 40 ปี แต่ก็ไม่ได้มีการเขียนไว้อย่างชัดเจนว่าผู้ให้กู้อย่างสถาบันการเงินเป็นหนึ่งในผู้มีหน้าที่รับผิดชอบหากเกิดความเสียหายขึ้น นับตั้งแต่ศตวรรษที่ 21 มีการฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายด้านสิ่งแวดล้อมจากสถาบันการเงินหลายครั้ง แต่ศาลบราซิลก็ตัดสินยกฟ้องเนื่องจากไม่เห็น ‘ความเชื่อมโยง’ ของธนาคารตามนิยาม ‘ผู้ปล่อยมลภาวะทางอ้อม’ ในกฎหมายสิ่งแวดล้อมของบราซิล
กระทั่ง พ.ศ. 2552 ศาลยุติธรรมสูงสุด (Superior Court of Justice) ได้ตัดสินโดยมีข้อความหนึ่งระบุว่า “ผู้ที่ออกเงินทุนให้กระทำ” จะต้องรับผิดในภาระทางสิ่งแวดล้อม ซึ่งเป็นการขยายนิยามผู้ปล่อยมลภาวะทางอ้อมให้ครอบคลุมสถาบันทางการเงินที่เป็นผู้ปล่อยสินเชื่อ หลังจากคำตัดสินนั้นไม่นาน ก็มีการฟ้องเรียกร้องค่าเสียหายผู้ปล่อยสินเชื่อให้กับผู้กู้ที่ไม่ดำเนินการตามกฎระเบียบด้านสิ่งแวดล้อม อย่างไรก็ดี ผลของการพิจารณาคดีก็ยังไม่เป็นที่แน่ชัดนัก
สถาบันการเงินในสหรัฐอเมริกาเองก็เคยเผชิญผลกระทบจากความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมเช่นเดียวกัน ในช่วงปลายทศวรรษ 1980s หลังจากที่มีการบังคับใช้กฎหมายการตอบสนองการชดเชย และการรับผิดด้านสิ่งแวดล้อมอย่างครอบคลุม (Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act: CERCLA) แม้ว่าจะไม่มีการระบุอย่างชัดเจนว่าสถาบันการเงินเข้าข่าย ‘กลุ่มผู้ที่อาจมีภาระความรับผิดชอบ (Potentially Responsible Party)’ จนกระทั่ง พ.ศ. 2533 ที่ศาลตัดสินให้สถาบันการเงินร่วมรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการฟื้นฟูพื้นที่ปนเปื้อนซึ่งเกิดจากโรงงานทอผ้าซึ่งเป็นลูกหนี้ เนื่องจาก “ผู้ปล่อยสินเชื่อเข้าไปเกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการในระดับที่สามารถส่งผลต่อการตัดสินใจในการปล่อยมลภาวะของลูกหนี้ได้”
หากกฎเกณฑ์บังคับเข้มข้น ธนาคารก็จะเข้มงวดในการปล่อยสินเชื่อโครงการขนาดใหญ่ แต่หากไม่มีการกำหนดหลักเกณฑ์ดังกล่าว สถาบันการเงินก็จะลอยตัวจากปัญหา
แน่นอนว่าการตัดสินใจลักษณะดังกล่าวทำให้สถาบันการเงินอกสั่นขวัญหาย นำไปสู่การผ่านกฎหมายอีกฉบับ 6 ปีให้หลัง ว่าด้วยการคุ้มครองทรัพย์สินและภาระของผู้ให้สินเชื่อ (Asset Conservation, Lender Liability Act) โดยมีการระบุอย่างละเอียดว่ากิจกรรมใดบ้างที่ไม่เข้าข่ายว่า ‘เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการ’ เพื่อความสบายใจของเหล่านายธนาคาร
การที่ธนาคารต้องมีภาระเทียบเท่าลูกหนี้เปรียบเสมือนดาบสองคม หากกฎเกณฑ์บังคับเข้มข้น ธนาคารก็จะเข้มงวดในการปล่อยสินเชื่อโครงการขนาดใหญ่ และระมัดระวังอย่างยิ่งว่ากิจกรรมของลูกหนี้จะไปสร้างผลกระทบทางสังคมหรือสิ่งแวดล้อมหรือไม่ นำไปสู่ความกังวลจนธนาคารไม่กล้าปล่อยสินเชื่อ แต่หากไม่มีการกำหนดหลักเกณฑ์ดังกล่าว สถาบันการเงินก็จะลอยตัวจากปัญหา หากเกิดภัยพิบัติทางสังคมหรือสิ่งแวดล้อมจากการกระทำของลูกหนี้ ก็แค่ยอมรับขาดทุน ตัดหนี้ทั้งก้อนพร้อมกับความสัมพันธ์ออกจากบัญชีเป็นอันจบ
แน่นอนครับว่าเรายังมีทางสายกลางคือการกำหนดนโยบายโดยสมัครใจของธนาคาร หรือเข้าเป็นสมาชิกภาคีต่างๆ เพื่อแสดงตัวให้เห็นว่ามี ‘มาตรฐาน’ การปล่อยสินเชื่อที่สูงกว่าคู่แข่งอื่นๆ ในอุตสาหกรรม โดยผู้ที่สามารถมีบทบาทให้เหล่าธนาคารพาณิชย์ ‘สมัครใจ’ เร็วขึ้น ก็คงหนีไม่พ้นองค์กรกำกับดูแล เช่น ธนาคารกลางของแต่ละประเทศ
ส่วนประเด็นเขื่อนแตกที่ลาวในปัจจุบัน หากว่ากันตามกฎหมาย ธนาคารคงไม่ต้องเป็นผู้รับผิดชอบความเสียหาย แต่น่าจะมีบทบาทสำคัญในการกวดขันให้ลูกหนี้ดำเนินมาตรการเยียวยาผู้ประสบภัย รวมทั้งแจ้งให้ลูกหนี้เตรียมแผนลดผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมอื่นๆ ที่อาจเกิดขึ้นอีกในอนาคต
ขอบคุณ คุณสฤณี อาชวานันทกุล กรรมการผู้จัดการด้านพัฒนาความรู้ บริษัท ป่าสาละ จำกัด
เอกสารประกอบการเขียน
- Just Money: Banking as if Society Mattered
- ความเสี่ยงด้านธรรมาภิบาล สังคม และสิ่งแวดล้อม กับระบบการบริหารจัดการความเสี่ยงของธนาคาร
- Lenders and Investors Environmental Liability – UNEP Inquiry
- THE EQUATOR PRINCIPLES
- Laos dam collapse: hundreds missing after villages flooded