เยอะหรือไม่เยอะ? มอง ‘งบกองทัพ’ ผ่านงบประมาณทั้งประเทศ

ประเทศไทยกำลังเดินหน้าเข้าสู่การเลือกตั้งในช่วงปลายเดือนมีนาคม 2562 นโยบายหนึ่งที่พรรคการเมืองหลายพรรคนำมาหาเสียงคือการลดงบประมาณของกองทัพ เช่น พรรคเพื่อไทยเสนอตัดงบกองทัพลง 10% พรรคอนาคตใหม่เสนอลดงบกองทัพลง 5 หมื่นล้านบาท  ขณะที่พรรคเสรีรวมไทยและพรรคประชาธิปัตย์ก็มีแนวคิดดังกล่าวเช่นกัน แม้จะยังไม่ได้ระบุแน่ชัดว่าจะปรับลดงบประมาณเท่าใด

การนำเสนอนโยบายเช่นนี้ทำให้ผู้เกี่ยวข้องทั้ง พล.อ.อภิรัชต์ คงสมพงษ์ ผู้บัญชาการทหารบก และ พล.อ.ประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรีฝ่ายความมั่นคงและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม ต่างออกมาตอบโต้อย่างเผ็ดร้อน  และเป็นที่มาของวลี #หนักแผ่นดิน ในโลกโซเชียลมีเดีย ขณะที่กระทรวงกลาโหมออกมาชี้แจงว่า งบกองทัพที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องหลังจากการรัฐประหารปี 2557 เป็นต้นมานั้นเป็นการเพิ่มขึ้นอย่าง “ปกติ” ตามงบประมาณที่เพิ่มขึ้น

งบกองทัพ

ในช่วงกว่าสี่สิบปีที่ผ่านมานั้น งบกองทัพเพิ่มสูงขึ้นอย่างต่อเนื่อง เว้นแต่เฉพาะในช่วงหลังวิกฤตเศรษฐกิจปี 2540 เท่านั้นที่กระทรวงกลาโหมถูกตัดลดงบประมาณลง และมีแนวโน้มค่อนข้างคงที่อยู่เกือบหนึ่งทศวรรษ  อย่างไรก็ตาม หลังการรัฐประหารในปี 2549 งบกองทัพก็กลับมาเพิ่มขึ้นเป็นเท่าตัวภายในระยะเวลาเพียง 3 ปีเท่านั้น (จาก 8.6 หมื่นล้านบาทในปี 2549 เป็น 1.7 แสนล้านบาทในปี 2553) และมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ อีกครั้งจนกระทั่งในปีงบประมาณปัจจุบัน

ที่มา: พระราชบัญญัติรายจ่ายงบประมาณประจำปี และเอกสารงบประมาณ  

ในปีงบประมาณ 2562 กระทรวงกลาโหมได้รับจัดสรรงบประมาณทั้งสิ้นกว่า 2.3 แสนล้านบาท หรือประมาณ 7.6% ของงบประมาณรายจ่ายของประเทศ นับเป็นกระทรวงที่ได้รับงบประมาณสูงที่สุดลำดับที่สี่ ต่อจากกระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงการคลัง

งบกองทัพไม่ได้มากผิดปกติ?

คำตอบคือ ทั้งจริง และไม่จริง

คำตอบว่าจริงนั้นเกิดขึ้นหากเราเปรียบเทียบโดยใช้สัดส่วนงบกองทัพต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศหรือจีดีพี  ทั้งนี้ จากตัวเลขที่รวบรวมโดยธนาคารโลก (ซึ่งอ้างอิงข้อมูลของสถาบันวิจัยสันติภาพระหว่างประเทศแห่งสตอกโฮล์ม (Stockholm International Peace Research Institute: SIPRI)) เมื่อปี 2560 พบว่า งบกองทัพของประเทศต่างๆ ทั่วโลกนั้นมีตั้งแต่ไม่ถึง 1% ของจีดีพีจนกระทั่งเกินกว่า 10% ของจีดีพี  โดยงบกองทัพของไทยคิดเป็นประมาณ 1.4% ของจีดีพี ซึ่งต่ำกว่าค่าเฉลี่ยของทั้งโลก (2.2% ของจีดีพี) แต่ใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยของภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก (1.7%) รวมถึงประเทศเพื่อนบ้านอย่างฟิลิปปินส์ และมาเลเซีย (1.4% และ 1.1% ของจีดีพีตามลำดับ)

อย่างไรก็ตาม เราไม่สามารถเปรียบเทียบโดยใช้สัดส่วนงบกองทัพต่อจีดีพีเพียงอย่างเดียว เนื่องจากบริบทที่แตกต่างกันไปทำให้แต่ละประเทศมีความจำเป็นที่จะต้องใช้จ่ายด้านการทหารมากน้อยแตกต่างกันตามไปด้วย  ดังนั้น การตอบคำถามว่า งบกองทัพของไทยสูงเกินไปหรือไม่นั้น จึงอาจต้องใช้ตัวเลขอื่นประกอบ เช่น สัดส่วนงบกองทัพต่องบประมาณรายจ่ายของรัฐบาล

ซึ่งคำตอบคือ น่าจะจริง

การดูงบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรให้แก่หน่วยงานต่างๆ จะช่วยทำให้เราเข้าใจว่า รัฐบาลให้ความสำคัญกับการใช้จ่ายในประเด็นใดบ้าง  งบประมาณที่กองทัพได้รับนี้เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องหลังจากการรัฐประหารปี 2557 เป็นต้นมา รวมแล้วสูงกว่า 1 ล้านล้านบาท หรือคิดเป็นประมาณ 7.4% ของงบประมาณรายจ่ายของประเทศ  โดยในปีงบประมาณ 2562 นั้น งบกองทัพเท่ากับประมาณ 2.3 แสนล้านบาท ซึ่งใกล้เคียงกับงบประมาณที่จัดสรรให้แก่ระบบสาธารณสุขของประเทศ (ประมาณ 2.7 แสนล้านบาท)

ไม่มีใครปฏิเสธความสำคัญของกองทัพ  แต่คำถามที่ควรจะถามต่อคือ ควรจะจัดความสำคัญไว้ในลำดับใด

งบประมาณของกองทัพไม่จำเป็นต้องเพิ่มขึ้นตามงบประมาณที่เพิ่มขึ้น

ข้อโต้แย้งหนึ่งของกระทรวงกลาโหมคือ งบกองทัพที่เพิ่มขึ้นนั้นเกิดขึ้นเนื่องจากงบประมาณที่เพิ่มขึ้น  ข้อโต้แย้งนี้เป็นความจริง หากแต่จริงเพียงครึ่งเดียว

หลังจากการรัฐประหารปี 2557 เป็นต้นมา  งบกองทัพเพิ่มขึ้นเร็วกว่าการเพิ่มขึ้นของงบประมาณรายจ่ายเล็กน้อย  อย่างไรก็ตาม การดูสัดส่วนงบกองทัพเฉพาะช่วงห้าปีหลังสุดนี้อาจทำให้เราเห็นภาพผิดเพี้ยนไปมาก เพราะหากเราย้อนกลับไปดูการเปลี่ยนแปลงงบกองทัพให้ยาวขึ้นจะพบว่า งบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรให้แก่กองทัพนั้นมีแนวโน้มลดลงมาโดยตลอดตั้งแต่ประมาณ 40 ปีที่แล้ว แต่แนวโน้มดังกล่าวเพิ่งหยุดชะงักลงหลังการรัฐประหารในปี 2549

ดังนั้น งบกองทัพที่มีสัดส่วนค่อนข้างคงที่และ “เพิ่มขึ้นตามงบประมาณที่เพิ่มขึ้น” นี้จึงเป็นแนวโน้มในช่วงหลังเท่านั้น  จากตัวเลขดังกล่าวแสดงให้เห็นว่า การตั้งงบประมาณรายจ่ายที่เพิ่มสูงขึ้น ไม่ได้หมายความว่า กองทัพจำเป็นต้องได้รับงบประมาณเพิ่มขึ้นในสัดส่วนเดียวกันเสมอไป  หากแต่ขึ้นอยู่กับว่า สถานการณ์ขณะนั้นเป็นอย่างไร และรัฐบาลให้ความสำคัญกับรายจ่ายด้านใดมากกว่ากัน

* รวมงบกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ

ที่มา: พระราชบัญญัติรายจ่ายงบประมาณประจำปี และเอกสารงบประมาณ

กระทรวงศึกษาธิการเป็นตัวอย่างหนึ่งที่แสดงให้เห็นว่า งบประมาณที่แต่ละกระทรวงได้รับไม่จำเป็นต้องเพิ่มขึ้นตามงบประมาณที่เพิ่มขึ้นเสมอไป  โดยในช่วงปีงบประมาณ 2558-2562 นั้น แม้ว่ากระทรวงศึกษาธิการจะยังคงเป็นกระทรวงที่ได้รับงบประมาณสูงที่สุดเช่นเดิม แต่งบประมาณที่ได้รับกลับมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง เช่นเดียวกับสัดส่วนต่องบประมาณรายจ่ายรวมที่ลดลงจากราว 19% เหลือเพียง 16% ดังนั้น หากพรรคการเมืองต้องการลดสัดส่วนงบกองทัพก็เป็นสิ่งที่สามารถทำได้ไม่ต่างกัน

นอกจากนี้ การตั้งธงว่างบกองทัพจะต้องเพิ่มขึ้นในสัดส่วนเดียวกันกับงบประมาณที่เพิ่มขึ้นยังเป็นกับดักของการจัดสรรงบประมาณ  เพราะเมื่องบประมาณมีอยู่อย่างจำกัด รัฐบาลจึงไม่สามารถเพิ่มงบประมาณให้หน่วยงานอื่นๆ (ที่จำเป็นกว่า) ได้ง่ายนัก งบประมาณด้านสาธารณสุขอาจเป็นตัวอย่างที่ดีในประเด็นก่อนหน้านี้

สัดส่วนงบกระทรวงสาธารณสุข (รวมกองทุนหลักประกันสุขภาพแห่งชาติ) ต่องบประมาณรวม เคยมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ซึ่งสวนทางกับงบกองทัพ แต่ในช่วงสิบปีล่าสุด ตัวเลขดังกล่าวกลับหยุดอยู่คงที่ และแม้ว่าเราจะได้ยินปัญหาด้านงบประมาณของโรงพยาบาลต่างๆ มาโดยตลอด  เรากลับเห็นรัฐบาล คสช. ยินดีที่จะปล่อยให้เสียงฝีเท้าพี่ตูนเรี่ยไรเงินบริจาคเข้าโรงพยาบาล ดังกลบเสียงเรียกร้องให้มีการเปลี่ยนแปลงการจัดสรรงบประมาณ

กองทัพไม่ได้ใช้งบประมาณส่วนใหญ่ในการซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์

ความจำเป็นในการซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์เป็นหนึ่งในเหตุผลสำคัญของฝ่ายที่ไม่ต้องการให้ลดงบกองทัพ  อย่างไรก็ตาม งบประมาณส่วนใหญ่ของกองทัพกลับไม่ได้ถูกใช้ในการซื้ออาวุธยุทโธปกรณ์แต่อย่างใด ทั้งนี้ ในสมัยรัฐบาล คสช. ซึ่งกองทัพได้รับงบประมาณรวมเกินกว่า 1 ล้านล้านบาทนั้น  งบประมาณราว 4.5 แสนล้านบาท หรือประมาณ 42% ของงบกองทัพนั้นถูกจัดสรรสำหรับเป็นงบบุคลากร ซึ่งใกล้เคียงกับงบบุคลากรในระบบสาธารณสุข (4.37 แสนล้านบาท) ที่ใช้จ่ายเงินเดือนทั้งแพทย์ พยาบาล และบุคลากรอื่นๆ

ที่มา: พระราชบัญญัติรายจ่ายงบประมาณประจำปี และเอกสารงบประมาณ

สัดส่วนค่าใช้จ่ายดังกล่าวนำมาซึ่งคำถามสำคัญว่า ขนาดที่เหมาะสมของกองทัพควรเป็นเท่าใด  ทั้งนี้ ในปัจจุบัน ประเทศไทยมีกำลังพลราว 3 แสนนาย (ยังไม่นับทหารเกณฑ์อีกหลักแสน) ซึ่งมากกว่ากำลังพลของสหราชอาณาจักร และของญี่ปุ่น ทั้งยังคิดเป็นสัดส่วนต่อประชากรที่สูงกว่าสหรัฐอเมริกา  เมื่อขนาดของกองทัพใหญ่ งบบุคลากรจึงมากตามไปด้วย และทำให้กองทัพเหลืองบประมาณไม่เพียงพอสำหรับการเพิ่มขีดความสามารถทางการทหารตามที่ต้องการ

นอกจากกำลังพลซึ่งอาจมีจำนวนมากเกินจำเป็นแล้ว  กองทัพยังมีประวัติไม่ดีนักกับการจัดหาอาวุธยุทโธปกรณ์  ตั้งแต่ของชิ้นเล็กๆ อย่างเครื่องตรวจจับวัตถุระเบิด ไปจนกระทั่งของชิ้นใหญ่ๆ อย่างเรือเหาะตรวจการณ์  การใช้งบประมาณอย่างโปร่งใสและมีประสิทธิภาพของกองทัพจึงเป็นอีกประเด็นหลักที่ควรให้ความสนใจ

ความท้าทายในการตัดงบกองทัพ

นับตั้งแต่การรัฐประหารปี 2549 นั้น กองทัพได้รับงบประมาณเพิ่มขึ้นมาโดยตลอด ยกเว้นเพียงปี 2553 ซึ่งพรรคประชาธิปัตย์ “กล้า” ปรับลดงบลง  อย่างไรก็ตาม สิ่งที่พรรคประชาธิปัตย์อาจจะลืมบอกก็คือ งบประมาณรวมในปีนั้นก็ลดลงเช่นกัน และลดลงในสัดส่วนที่มากกว่างบกองทัพที่ลดลง (13% และ 9% ตามลำดับ) กล่าวโดยสรุปก็คือ งบกองทัพไม่เคยลดลง ถ้างบประมาณโดยรวมไม่ลด

ด้วยเหตุนี้ ข้อเสนอในการตัดลดงบกองทัพจึงเป็นเรื่องท้าทายอย่างยิ่ง โดยเฉพาะเมื่อพิจารณาจากภาระผูกพันงบประมาณข้ามปี ซึ่งผ่านความเห็นชอบโดยสภานิติบัญญัติไปแล้ว  ทั้งนี้ ในปีงบประมาณ 2562 วงเงินงบผูกพันของกองทัพอยู่ที่ประมาณ 5.2 หมื่นล้านบาท หรือเกือบหนึ่งในห้าของวงเงินงบผูกพันทั้งหมด ยิ่งไปกว่านั้น ประเด็นที่ไม่ค่อยมีใครพูดถึงก็คือ การจัดสรรงบประมาณตามยุทธศาสตร์ชาติ (เดาได้ง่ายมากว่ายุทธศาสตร์ด้านแรกคือด้านความมั่นคง) ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับปี 2560 และกฎหมายที่เกี่ยวข้องกำหนดว่า การเสนอร่างกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีจะต้องสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติ  

บทบัญญัติเช่นนี้อาจกลายเป็นปัญหาสำหรับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งได้หากตัดสินใจตัดงบกองทัพจริงๆ.