ออกแบบนโยบายรัฐจากหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง

หลักเศรษฐกิจพอเพียงได้ถูกบรรจุอยู่ในแผนงานของรัฐทุกหน่วยงาน เป็นแกนกลางของแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เป็นเข็มทิศนำทางในการร่างแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี อีกทั้งยังเป็นคำที่นายกรัฐมนตรีหยิบยกมากล่าวถึงบ่อยครั้งผ่านทั้งรายการโทรทัศน์และปาฐกถาตามงานต่างๆ อย่างไรก็ดี ผู้เขียนมองว่ารัฐบาลนำชื่อ ‘เศรษฐกิจพอเพียง’ มาใช้เพียงบนกระดาษ แต่ไม่มีการนำมาประยุกต์ใช้ในทางปฏิบัติโดยเฉพาะแนวคิดด้านการพัฒนาทางเศรษฐกิจ

ความย้อนแย้งดังกล่าวปรากฏผ่านตัวชี้วัดทางเศรษฐกิจอย่างผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศหรือจีดีพี ที่รัฐบาลนำมาใช้เป็นเป้าหมาย ตัวชี้วัดดังกล่าวจะวัดจากกิจกรรมทางเศรษฐกิจ ยิ่งประชาชนฟุ่มเฟือย ฟุ้งเฟ้อ กู้หนี้ยืมสินมาใช้จ่ายในปัจจุบันมากเท่าไหร่ ตัวเลขดังกล่าวก็จะยิ่งเพิ่มมากขึ้นเท่านั้น โดยนโยบายรัฐบาลที่ผ่านมาเองก็พยายาม ‘กระตุ้น’ การบริโภคผ่านการลด แลก แจก แถม ซึ่งชวนให้สงสัยว่านโยบายดังกล่าวสอดคล้องกับหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงอย่างไร เพราะในช่วง 5 ปีที่ผ่านมา เรามองเห็นคนจนเพิ่มจำนวน ความเหลื่อมล้ำที่มากขึ้น และหนี้ครัวเรือนที่เพิ่มขึ้น

ในทางกลับกัน โครงการหรือนโยบายด้านเศรษฐกิจพอเพียงกลับไม่มีตัวชี้วัดที่ชัดเจน ส่วนใหญ่มักเป็นการอบรม สนับสนุนครัวเรือนต้นแบบหรือปราชญ์ชาวบ้านซึ่งมักอยู่ในภาคการเกษตร หรือการจัดเที่ยวชมวิถีชีวิตพอเพียงที่ต่างจังหวัด ตัวเลขที่ได้ก็เป็นเพียง ‘จำนวน’ ของผู้ที่เข้าร่วมโครงการซึ่งเป็น ‘ผลผลิต’ แต่ไม่มี ‘ผลลัพธ์’ ว่าโครงการดังกล่าวช่วยพัฒนาคุณภาพชีวิตของผู้เข้าร่วมอย่างไร สร้างประโยชน์ใดบ้างแก่สาธารณะ และคุ้มค่ากับงบประมาณหรือไม่

ช่องว่างสำคัญที่รัฐบาลตีโจทย์ไม่แตกคือการขยายความหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงจากระดับปัจเจกบุคคลให้เป็นระดับนโยบาย ในบทความนี้ ผู้เขียนได้พยายามประยุกต์หลักเศรษฐกิจพอเพียงเข้ากับหลักเศรษฐศาสตร์และนโยบายทางเศรษฐกิจ เพื่อออกแบบนโยบายภาครัฐที่สามารถนำไปปฏิบัติได้จริงโดยอิงจากคุณสมบัติสามข้อของเศรษฐกิจพอเพียงคือ ความพอประมาณ ความมีเหตุมีผล และภูมิคุ้มกัน

ความพอประมาณ

“ความพอประมาณ หมายถึง ความพอดีที่ไม่น้อยเกินไปและไม่มากเกินไป โดยไม่เบียดเบียนตนเองและผู้อื่น เช่น การผลิตและการบริโภคที่อยู่ในระดับพอประมาณ”

สมมติฐานหนึ่งของเศรษฐศาสตร์กระแสหลักคือมนุษย์มีความต้องการอย่างไม่มีที่สิ้นสุดซึ่งดูจะผิดแผกแตกต่างจากแนวคิดเรื่องความพอประมาณของหลักเศรษฐกิจพอเพียง อย่างไรก็ดี ทฤษฎีอรรถประโยชน์ (Utility Theory) มีกฎข้อหนึ่งซึ่งเนื้อหาใกล้เคียงกับความพอประมาณ นั่นคือกฎการลดน้อยถอยลงของอรรถประโยชน์ส่วนเพิ่ม (Law of Diminishing Marginal Utilities) กล่าวคือยิ่งเราบริโภคสินค้าหรือบริการมากเท่าไหร่ ความสุขหรืออรรถประโยชน์ส่วนเพิ่มที่เราได้ก็จะค่อยๆ น้อยลง เช่นการที่เราทานก๋วยเตี๋ยวน้ำตกชามเล็ก เราอาจมีความสุขจนถึงชามที่สาม แต่พอถึงชามที่สี่ความอยากอาหารก็อาจไม่หลงเหลือ และชามต่อๆ ไปก็อาจไม่รู้สึกมีความสุขนักที่ต้องกิน

แนวคิดดังกล่าวสามารถนำมาประยุกต์กับรายได้และความมั่งคั่งได้เช่นกัน เพราะยิ่งปัจเจกชนคนหนึ่งได้เงินเพิ่มขึ้นมากเท่าไหร่ ก็จะยิ่งมีความพึงพอใจส่วนเพิ่มน้อยลงเท่านั้น

ฟังแล้วอาจจะชวนสงสัยนะครับ ว่าใครกันได้เงินเพิ่มแล้วจะไม่รู้สึกว่ามีความสุขเพิ่ม สมมติว่าเราได้เงินเดือนเริ่มต้นจาก 10,000 บาท แล้วเพิ่มขึ้นทีละ 5,000 บาท แน่นอนว่าการได้เงินเดือนเพิ่มจาก 10,000 บาทเป็น 15,000 บาทย่อมทำให้เราดีใจจนกระโดดโลดเต้น แต่หากเราเพิ่มเงินเดือนไปเรื่อยๆ จนฐานเงินเดือน 500,000 บาท การได้เงินเดือนเพิ่มขึ้น 5,000 บาท เราก็อาจดีใจนิดหน่อย แต่เงินที่เพิ่มขึ้นมาคงไม่ต่างจากเศษเงินในกระเป๋า แล้วถ้าเราได้เงิน 3,000,000 บาทต่อเดือน เราก็อาจอาจไม่รู้ด้วยซ้ำหากได้เงินเพิ่มขึ้นเดือนละ 5,000 บาท

ดังนั้นการได้รับเงิน 5,000 บาทจะสร้างความสุขให้กับแต่ละคนไม่เท่ากัน ยิ่งเรามีรายได้และความมั่งคั่งน้อยเท่าไหร่ เงินก้อนดังกล่าวจะสร้างความสุขให้เรามากเท่านั้น ในทางกลับกัน ยิ่งเราร่ำรวยมากเท่าไหร่ เงินก้อนดังกล่าวก็จะยิ่งสร้างความสุขให้เราน้อยลงเป็นเงาตามตัว 

จากกฎข้างต้น ความพอประมาณในทางเศรษฐศาสตร์จึงอาจหมายถึงการมีเงินเยอะเพียงพอจนทำให้เรารู้สึก ‘เฉยๆ’ กับการได้เงินเพิ่มขึ้นเล็กน้อย และในทางกลับกัน เราก็ย่อมรู้สึก ‘เฉยๆ’ กับการสูญเสียเงินในปริมาณที่เท่ากันเช่นกัน

อย่างไรก็ดี แต่ละคนย่อมมี ‘ความพอประมาณ’ ที่แตกต่างกัน บทบาทของรัฐคือการหาข้อตกลงร่วมกันว่ารายได้ขั้นต่ำที่เพียงพอให้เราสามารถดำรงชีวิตอยู่ได้ในฐานะมนุษย์คนหนึ่งควรจะอยู่ที่เดือนละเท่าไหร่ เช่นเดียวกับการหาเพดานของรายได้ที่มากจน ‘เกินพอ’ กล่าวคือมีรายได้มากกว่านี้ก็คงไม่ได้มีความสุขเพิ่มแต่อย่างใด

เพื่อบรรลุอรรถประโยชน์สูงสุดของคนในสังคม และทุกคนมีรายได้ที่ไม่น้อยเกินไปและไม่มากเกินไป รัฐจึงต้องออกแบบนโยบายเพื่อให้มั่นใจว่าประชาชนมีรายได้ในระดับที่เพียงพอ เช่น “รายได้พื้นฐานถ้วนหน้า” (Universal Basic Income) ที่เพียงพอต่อการดำรงชีพ พร้อมทั้งจัดเก็บภาษีในอัตราที่สูงอย่างยิ่งสำหรับประชาชนกลุ่มที่มีรายได้เกินพอ โดยเฉพาะกลุ่มอภิมหาเศรษฐีที่การมีรายได้เพิ่มขึ้นจะส่งผลต่ออรรถประโยชน์เพียงเล็กน้อยเท่านั้น

ความมีเหตุมีผล

“ความมีเหตุผล หมายถึง การตัดสินใจเกี่ยวกับระดับความพอเพียงนั้น จะต้องเป็นไปอย่างมีเหตุผล โดยพิจารณาจากเหตุปัจจัยที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนคำนึงถึงผลที่คาดว่าจะเกิดขึ้นจากการกระทำนั้นๆ อย่างรอบคอบ”

สมมติฐานสำคัญของเศรษฐศาสตร์กระแสหลักในการสร้างแบบจำลองต่างๆ คือ มนุษย์จะดำเนินกิจกรรมทางเศรษฐกิจอย่างมีเหตุผล (economic rationality) กล่าวคือการตัดสินใจจะเป็นไปเพื่อสร้างความพึงพอใจสูงสุดให้กับตนเองโดยที่มีต้นทุนน้อยที่สุด เราสามารถขยายหน่วยวิเคราะห์จากมนุษย์หนึ่งคนสู่องค์กรไม่ว่าจะเป็นภาคเอกชนและภาครัฐ ซึ่งเผชิญกับปัญหา ‘ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด’ นั่นคือเงินงบประมาณ โดยต้องจัดสรรปันส่วนให้เกิดประโยชน์สูงสุด

นี่คือที่มาของการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ (Feasibility Study) ที่จะใช้การคาดการณ์ในปัจจุบันว่าโครงการดังกล่าวจะสร้างผลประโยชน์อะไรและมีต้นทุนอะไรบ้างในอนาคต เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการตัดสินใจว่าจะเดินหน้าหรือพับเก็บ

จากประสบการณ์ที่ผู้เขียนเคยทำงานในภาคเอกชน การดำเนินโครงการทุกครั้งย่อมต้องคาดการณ์ว่าจะลดต้นทุน ลดกำลังแรงงาน หรือเพิ่มรายได้อย่างไรบ้าง แต่ในมิติของภาครัฐอาจมีความยุ่งยากมากกว่า เนื่องจากภาครัฐทำงานโดยมีจุดมุ่งหมายสาธารณะซึ่งตัวชี้วัดหลายอย่างไม่ได้อยู่ในรูปของตัวเงิน เช่น สุขภาพที่ดีขึ้น สิ่งแวดล้อมที่ดีขึ้น หรือโครงสร้างพื้นฐานเพื่อรองรับการเติบโตในอนาคต

แต่คำว่ายากก็ใช่ว่าจะเป็นไปไม่ได้ โดยภาครัฐเองก็มีการตั้งเงื่อนไขให้โครงการขนาดใหญ่บางประเภทต้องทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อม (Environmental Impact Assessment: EIA) หรือรายงานอีไอเอ ซึ่งจะมีส่วนหนึ่งเป็นการวิเคราะห์ผลกระทบในมิติเศรษฐศาสตร์ซึ่งจะแปลงค่าทั้งหมดเป็นตัวเงิน หรือการแถลงชี้แจงเรื่องงบประมาณจัดซื้อเรือดำน้ำ 22,500 ล้านบาทของกองทัพเรือที่มีการระบุว่าคุ้มค่าหากเทียบกับผลประโยชน์ของชาติ 24 ล้านล้านบาท

เมื่อภาครัฐใช้เงินจากภาษีประชาชน กระบวนการตัดสินใจและการวิเคราะห์ก็ต้องเปิดเผยต่อสาธารณะเพื่อให้เกิดการถกเถียงพูดคุยว่าการตั้งสมมติฐาน การตีราคา การใช้เหตุผล และการปันส่วนงบประมาณของรัฐนั้นเหมาะควรหรือไม่ อย่างไร 

ปัจจุบัน ศาสตร์ของการประเมินผลลัพธ์ทางสังคม (Social Impact Assessment) รวมถึงการวิเคราะห์ผลตอบแทนทางสังคม (Social Return on Investment) ก้าวหน้าไปมาก ภาครัฐเองก็ควรปรับกระบวนการตัดสินใจจากการใช้วิจารณญาณสู่การใช้เหตุผลตามหลักเศรษฐกิจพอเพียง โดยพิจารณาเหตุปัจจัยที่เกี่ยวข้องและคำนึงถึงผลของการกระทำอย่างรอบคอบ พร้อมทั้งติดตามผลลัพธ์ของโครงการว่าเป็นไปตามที่คาดหวังหรือไม่ มิใช่มองแค่ ‘ผลผลิต’ ว่ามีคนเข้าร่วมกี่คนหรือใช้งบประมาณได้ตรงตามเป้าหรือเปล่า โดยเปิดให้ประชาชนตรวจสอบทุกขั้นตอน 

ภูมิคุ้มกัน

“ภูมิคุ้มกัน หมายถึง การเตรียมตัวให้พร้อมรับผลกระทบและการเปลี่ยนแปลงด้านต่างๆ ที่จะเกิดขึ้น โดยคำนึงถึงความเป็นไปได้ของสถานการณ์ต่างๆ ที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต”

โจทย์สำคัญในส่วนสุดท้ายคือคำถามว่ารัฐจะสร้างภูมิคุ้มกันให้กับประชาชนได้อย่างไร ซึ่งในมิติเชิงนโยบายก็หนีไม่พ้นการสร้างตาข่ายความปลอดภัยทางสังคม (Social Safety Net) ที่ผู้เขียนขอแบ่งคร่าวๆ เป็นสามด้านคือภูมิคุ้มกันจากความโง่ ความจน และความเจ็บ

ในแง่ของความยากจน เราสามารถดูได้จากการจัดการการระบาดของโควิด-19 เมื่อต้นปีที่ผ่านมา แม้ว่ากลไกรัฐสามารถจัดการการระบาดได้อย่างดีเยี่ยม แต่ความสำเร็จนั้นก็มีต้นทุนทางเศรษฐกิจราคาแพงหากพิจารณาจากดัชนีชี้วัดอย่างจีดีพีที่อาจติดลบร่วม 10 เปอร์เซ็นต์ในปีนี้พร้อมกับหนี้ครัวเรือนที่เพิ่มขึ้นเป็นประวัติการณ์

แน่นอนว่ารัฐบาลพยายามอย่างเต็มที่ที่จะกอบกู้เศรษฐกิจ โดยประกาศนโยบายเฉพาะกาลต่างๆ นาๆ เพื่อบรรเทาและเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ อย่างไรก็ดี รัฐสามารถออกแบบนโยบายเพื่อให้พร้อมรับกับผลกระทบที่ไม่คาดฝันได้โดยใช้กลไกสร้างเสถียรภาพอัตโนมัติ (Automatic Stabilizer) ซึ่งประเทศไทยมีการบังคับใช้อยู่แล้ว เช่น การเก็บภาษีในอัตราการหน้า หรือการประกันการว่างงาน แต่ก็ยังมีโอกาสขยายศักยภาพกลไกที่มีอยู่เดิม เช่น การจ้างงานระยะสั้นหรือระบบ Kurzabeit ของประเทศเยอรมันที่ภาครัฐจะเข้าไปสนับสนุนการจ้างงานของบริษัทกรณีที่เผชิญกับความผันผวนระยะสั้นเพื่อให้ประชาชนไม่ต้องถูกเลิกจ้าง หรือการเพิ่มความครอบคลุมสวัสดิการการขาดรายได้ให้แรงงานอีกกว่าครึ่งหนึ่งของไทยซึ่งไม่ได้อยู่ในระบบประกันสังคม

การสร้างภูมิคุ้มกันอีกประการหนึ่งคือภูมิคุ้มกันจากการศึกษา ปัจจุบันตัวเลขเด็กๆ ที่ไม่สามารถเข้าถึงการศึกษาของไทยมีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง อีกทั้งภาครัฐยังมีนโยบายศึกษาเล่าเรียนฟรี ปัญหาจึงขยับจากการเข้าถึงโครงสร้างพื้นฐาน สู่ปัญหาด้านคุณภาพและเงื่อนไขที่จะทำให้เด็กสามารถเล่าเรียนได้อย่างต่อเนื่อง

ในแง่คุณภาพการศึกษาไทยนับว่าน่ากังวล โดยพิจารณาจากโปรแกรมประเมินสมรรถนะนักเรียนมาตรฐานสากล (Programme for International Student Assessment หรือ PISA) มีแนวโน้มแย่ลงเรื่อยๆ โดยเฉพาะด้านการอ่าน รัฐจึงอาจต้องเปลี่ยนวิธีจากการทุ่มทรัพยากรทางวัตถุ เช่น หนังสือเรียน และอุปกรณ์การเรียน สู่การเพิ่มศักยภาพครูและเน้นพัฒนาทักษะนักเรียนรายบุคคลโดยเฉพาะกลุ่มที่เรียนไม่ทันเพื่อน

แม้ว่าค่าเล่าเรียนจะฟรี แต่การส่งลูกหลานมาเรียนของครัวเรือนที่ยากจนนับว่าเป็นค่าใช้จ่ายจำนวนไม่น้อยซึ่งอาจเป็นอุปสรรคต่อการการเรียนของเด็กๆ รัฐได้จัดตั้งกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษาเพื่อแก้ไขปัญหาโดยจัดสรรเงินอุดหนุนนักเรียนยากจนพิเศษแบบมีเงื่อนไข แต่ด้วยวงเงิน 3,000 บาทต่อคนต่อปี ผู้เขียนก็ชวนตั้งคำถามว่าเงินจำนวนน้อยนิดนี้จะสร้างการเปลี่ยนแปลงได้มากน้อยเพียงใด

ส่วนภูมิคุ้มกันด้านการเจ็บไข้ ผู้เขียนรู้สึกภูมิใจอย่างยิ่งที่ได้อยู่ในประเทศซึ่งจัดอยู่ในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา แต่มี โครงการหลักประกันสุขภาพถ้วนหน้าหรือ 30 บาทรักษาทุกโรคซึ่งช่วยแบ่งเบาภาระของหลายครอบครัวเรื่องค่ารักษาพยาบาลและค่ายาโรคประจำตัวสำหรับผู้ที่ไม่ได้อยู่ในระบบประกันสังคม ก้าวต่อไปของการสร้างภูมิคุ้มกันด้านการเจ็บไข้ก็ควรไปเน้นที่การรักษาเชิงป้องกัน (preventive healthcare) สนับสนุนให้มีการตรวจสุขภาพอย่างสม่ำเสมอ บริการฉีดวัคซีนฟรี ไปจนถึงการให้คำแนะนำด้านโภชนาการและการออกกำลังกาย

นี่เป็นเพียงเศษเสี้ยวของมิติด้านภูมิคุ้มกันที่รัฐสามารถออกแบบเชิงนโยบายให้กับประชาชนได้ซึ่งหลายอย่างกว่าจะเห็นผลก็ต้องใช้เวลายาวนาน น่าเสียดายที่หลายคนกลับมองว่านโยบาย ‘ภูมิคุ้มกัน’ คือภาระทางการคลังที่รัฐต้องแบกรับ บางเสียงถึงขั้นเรียกร้องให้ยกเลิก ทั้งที่ในระยะยาวเราจะไม่สามารถพัฒนาทางเศรษฐกิจได้เลยหากประชาชนยังโง่ จน และเจ็บ

ทั้งหมดนี้คือการตีความหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงสู่นโยบายภาครัฐที่สามารถปฏิบัติได้จริงอย่างเป็นรูปธรรมของผู้เขียน ซึ่งผู้อ่านอาจจะเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยก็ไม่เป็นไรครับ หัวใจสำคัญของบทความชิ้นนี้คือต้องการบอกให้รัฐเลิกหยิบหลักเศรษฐกิจพอเพียงมาตำหนิประชาชนจำนวนมากที่ยังมีกินมีใช้ไม่เพียงพอ แล้วลองส่องกระจกดูตนเองว่านโยบายของตนนั้น ส่งเสริมให้ทุกคนดำรงชีพได้อย่างพอดี ไม่น้อยเกินไปและไม่มากเกินไป ตัดสินใจปันส่วนงบประมาณอย่างมีเหตุมีผล รวมถึงผลักดันภูมิคุ้มกันด้านความยากจน การศึกษา และสุขภาพ ได้มากเท่าที่กล่าวอ้างแล้วหรือยัง?

เอกสารประกอบการเขียน

เศรษฐกิจพอเพียง มูลนิธิชัยพัฒนา