ถอดรหัส “ไมค์ ปอมเปโอ” เยือนไทย: เมื่อสหรัฐฯ ย้อนกลับมาหาเอเชีย

แม้การเดินทางมาไทยของไมเคิล “ไมค์” ปอมเปโอ รัฐมนตรีต่างประเทศของสหรัฐอเมริกา มาเยือนประเทศไทย เมื่อช่วงวันที่ 1-3 สิงหาคม 2562 จะเป็นการเดินทางมาเพื่อร่วมประชุมอาเซียน และเป็นส่วนหนึ่งของการเดินทางมายังเอเชีย แต่ถ้าให้ตีความหมายในการเดินทางครั้งนี้ ก็ต้องนับว่ามีความหมายอย่างยิ่ง ทั้งกับประเทศไทยและภูมิภาคเอเชียโดยรวม

คำถามก็คือ การเดินทางมาในครั้งนี้ สหรัฐฯ มาพร้อมกับอะไร และสัญญะหรือความหมายที่มามีอะไรบ้าง?

สหรัฐฯ ถึงเอเชีย: เรากลับมาแล้ว

ถ้าถอดรหัสสุนทรพจน์ของไมค์ ปอมเปโอ เมื่อวันที่ 2 สิงหาคม 2562 ณ สยามสมาคม สิ่งแรกที่เราเห็นได้ตลอดเวลา คือการเน้นย้ำว่า สหรัฐฯ มีบทบาทอย่างมาก โดยเฉพาะในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ในการเข้ามามีส่วนฟื้นฟูสภาพสังคมและเศรษฐกิจที่ได้รับความเสียหายจากสงคราม

ระหว่างสุนทรพจน์ เขากล่าวถึงบริษัทข้ามชาติสำคัญอย่าง คาร์กิลล์ (Cargill บริษัททางเกษตรกรรมรายสำคัญของสหรัฐอเมริกา) ไมโครซอฟท์ และบริษัทอเมริกันอื่นๆ พร้อมๆ ไปกับบทบาทของสหรัฐอเมริกา ในฐานะผู้ปลดปล่อยทวีปเอเชียที่มาพร้อมความมั่นคงและเสรีภาพ ซึ่งมาพร้อมกับทหารที่ช่วยรักษาความสงบและทำให้ความไม่สงบต่างๆ ยุติลง

นอกจากนั้นยังระบุว่า โดนัลด์ ทรัมป์ ประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา มีคำสั่งให้ส่งเสริมความแข็งแกร่งของพันธมิตรในเอเชียตั้งแต่เมื่อสองปีที่แล้ว ทั้งหมดถูกตอกย้ำด้วยท่าทีของสหรัฐอเมริกาในรอบสามปีที่ผ่านมาที่หันกลับมาตั้งโต๊ะเจรจากับเกาหลีเหนือ เพื่อพยายามหาทางออกในประเด็นความตรึงเครียดอาวุธนิวเคลียร์ ซึ่งเป็นประเด็น “หอกข้างแคร่” ของสหรัฐฯ และชาติพันธมิตรในเอเชียมาอย่างยาวนาน

ท่าทีเช่นนี้ของรัฐมนตรีต่างประเทศสหรัฐฯ แม้จะเป็นเรื่องเก่าและเป็นสิ่งที่รู้กันในประวัติศาสตร์มาอย่างยาวนานในเอเชีย แต่ต้องถือว่าไม่ธรรมดาที่เรื่องเหล่านี้ถูกหยิบยกกลับมาพูดถึงอีกครั้ง เพราะเมื่อเปิดฉากนี้ขึ้นมา ในสุนทรพจน์นั้นก็มีการโจมตีประเทศจีน ซึ่งถือเป็นยักษ์สำคัญของเอเชียที่พยายามมีบทบาทอย่างมากในช่วงระยะเวลาทศวรรษหลังนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในโครงการ Belt and Road Initiative (BRI) ซึ่งเป็นนโยบายของประเทศจีนที่จะลงทุนในประเทศอื่นๆ เพื่อทำให้จีนกลายเป็นศูนย์กลางของเศรษฐกิจในเอเชียและโลกนั่นเอง

เหตุผลก็มีอยู่สองจุด คือเรื่องของเศรษฐกิจและการคานอำนาจในทางการเมือง ในส่วนแรกถูกกล่าวถึงสุนทรพจน์โดยชัดแจ้งว่า สหรัฐฯ เล็งเห็นว่าภูมิภาคเอเชียจะมีการเจริญเติบโตเหนือกว่าทวีปอื่นๆ รวมกันทั่วโลกในอีกไม่ช้านี้ (รวมถึงประเทศไทย ที่มีขนาดเศรษฐกิจเป็นอันดับที่ 21 ของโลกด้วย) สหรัฐอเมริกาย่อมเลี่ยงไม่ได้ที่จะตกรถขบวนทางเศรษฐกิจอันนี้ เพราะสหรัฐอเมริกานำการลงทุนของตัวเองมาฝังในภูมิภาคนี้มาอย่างยาวนาน และสิ่งที่สหรัฐฯ ต้องการ ก็คืออำนาจทางเศรษฐกิจของภูมิภาคนี้

แต่ในส่วนที่สองกลับสำคัญที่ยิ่งกว่า นั่นก็คือความพยายามในการปรับสัมพันธภาพ/ดุลยภาพ ในทางการเมือง เนื่องจากการเติบโตของจีนในช่วงทศวรรษที่ผ่านมา ทำให้สหรัฐฯ เริ่มตระหนักได้ว่าความเป็นผู้นำของสหรัฐอเมริกาในภูมิภาคนี้ เริ่มลดต่ำลง ทั้งในทางเศรษฐกิจและการเมือง และนั่นทำให้จีนช่วงชิงจังหวะนี้ ก้าวขาขึ้นมาเป็นผู้นำในภูมิภาคนี้

ภาพโดย: REUTERS/Jonathan Ernst/

สหรัฐฯ กับอาการสมาธิสั้นทางการทูต

ต้องกล่าวย้อนไปว่า อันที่จริง ท่าทีของสหรัฐอเมริกาที่เอนออกไปจากภูมิภาคเอเชียนั้นเกิดมาตั้งแต่ช่วงรัฐบาลของ จอร์จ ดับเบิลยู บุช (George W. Bush) คำตอบก็มาจากเรื่องของสภาวะการก่อการร้าย ซึ่งเป็นหนามยอกอกของสหรัฐฯ มาตั้งแต่เหตุการณ์วินาศกรรม 9/11 (11 กันยายน 2544) ทำให้รัฐบาลสหรัฐฯ เล็งเป้าความสนใจไปยังตะวันออกกลาง และในช่วงต้นรัฐบาลของบารัค โอบามา เอง ก็ยังคงรักษาแนวทางเช่นนี้เอาไว้ไม่เปลี่ยนแปลง

นโยบายเหล่านี้เริ่มเปลี่ยนแปลงในช่วงค่อนกลางสมัยของรัฐบาลบารัค โอบามา ภายใต้การนำของนางฮิลลารี คลินตัน รัฐมนตรีต่างประเทศในเวลานั้น ผ่านข้อเขียนที่มีชื่อเสียงในวารสารฟอร์เรน โพลิซี (Foreign Policy) เมื่อปี 2011 และถือเป็นจุดเริ่มต้นของยุทธศาสตร์ “ยึดเอเชียเป็นเป้าหมาย” (Pivot to Asia) 

แต่ความพยายามเหล่านี้ก็เจอปัญหาจากการเมืองภายในของสหรัฐฯ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องการปิดรัฐบาลกลางเป็นการชั่วคราวเมื่อปี 2013 ทำให้โอบามาเดินทางไปประชุมสุดยอดผู้นำเอเปคที่อินโดนีเซียไม่ได้ หรือแม้กระทั่งการเปลี่ยนตัวรัฐมนตรีต่างประเทศจากนางคลินตัน เป็นนายจอห์น เคอร์รี่ ทำให้ความต่อเนื่องในการดำเนินนโยบายนั้นเปลี่ยนไป

กล่าวโดยคร่าวแล้ว ท่าทีของรัฐบาลสหรัฐฯ ในช่วงหลังของรัฐบาลสมัยโอบามาเอง ที่แม้จะแข็งกับเรื่องเอเชียมากขึ้น และถูกมองว่าเป็นการ “จำกัดวง” (containment) อำนาจของประเทศจีน ผ่านข้อตกลงอย่างเช่น TPP (Trans-Pacific Partnership) แต่ปรากฏว่าการจำกัดวงนั้นมาช้าจนเกินไป เพราะในช่วงเวลาที่สหรัฐฯ ต้องมีเรื่องให้จัดการทั้งในบ้านและนอกบ้านจนหลงลืมเอเชีย หลายประเทศก็หันกลับไปเจรจากับจีน รวมไปถึงในช่วงเวลานั้นเอง จีนก็มีอำนาจในทางเศรษฐกิจที่มากขึ้น นักลงทุนจากจีนต่างหลั่งไหลไปลงทุนยังต่างประเทศมากขึ้นกว่าเดิม

มากกว่านั้นแล้ว ด้วยท่าทีที่แข็งกร้าวและต้องการจำกัดการเติบโตของจีนแบบรุนแรง ทั้งในเชิงความมั่นคงและเศรษฐกิจ ทำให้จีนเลือกที่จะเล่นนโยบายแข็งกร้าวตอบโต้ กลายเป็นว่าจีนยิ่งขยายตัวมากขึ้นเรื่อยๆ และไม่หยุดยั้งในช่วงระยะเวลาดังกล่าว ผลที่ได้คือจีนขยับขึ้นมาเป็นพี่ใหญ่ของทวีปเอเชีย (ยังไม่นับว่ารัฐบาลหลายประเทศ รวมถึงกลุ่มธุรกิจในเอเชียท้องถิ่นต่างๆ ล้วนขานรับการเจริญเติบโตของจีนทั้งสิ้น)

เรียกว่ากว่าจะรู้ตัวว่าสายเกินไป และกลายเป็นว่านโยบายดังกล่าวของโอบามาถูกวิจารณ์ว่าแนวทางดังกล่าว “ล้มเหลว” อย่างชัดเจน และทำให้สหรัฐอเมริกาสูญเสียเอเชียในฐานะที่เป็นจุดยุทธศาสตร์ในเชิงพื้นที่ทางการเมือง ว่าง่ายๆ คือ สหรัฐอเมริกากำลังจะถูกลืม และถูกเขียนประวัติศาสตร์ใหม่โดยจีนนั่นเอง

การกล่าวสุนทรพจน์เช่นนี้ จึงเป็นเรื่องของการบอกทั้งเอเชียว่า “เราจะกลับมา” และบอกกับทางการจีนว่า “เราเอาจริง” ไม่เหมือนกับครั้งที่ผ่านมา

เหล้าเก่าในขวดใหม่: ของเก่าภายใต้ภาพใหม่

แม้รัฐบาลสหรัฐฯ เลือกที่จะประกาศอย่างชัดเจนถึงการกลับมาสนใจเอเชียอีกครั้งหนึ่ง ในฐานะที่ต้องการเรียกคืนอำนาจและสร้างดุลยภาพกับจีน แต่ในทางตรงกันข้าม สิ่งที่ถูกนำเสนอและย้ำมาโดยตลอดสุนทรพจน์ คือเสาหลักสี่ประการที่สหรัฐฯ เน้นย้ำ นั่นก็คือ ทรัพย์สินส่วนบุคคล, หลักนิติธรรม, ภาษีต่ำ และการควบคุมที่ต่ำที่สุดของรัฐบาล

กล่าวอย่างลดทอนที่สุด เสาหลักสี่ประการนี้ เป็นส่วนหนึ่งของฉันทามติวอชิงตัน (Washington Consensus) ซึ่งเป็นหนึ่งในข้อเสนอด้านนโยบายที่หลากหลายองค์กรที่เกี่ยวข้องเสนอต่อรัฐบาลสหรัฐฯ แนวทางในฉันทามตินี้คือเส้นทางของนโยบายทางการทูตและการค้าของสหรัฐฯ ที่ดำเนินมาตลอดเป็นเวลาหลายปี นโยบายนี้สอดคล้องเข้ากับหลักการของเสรีนิยมใหม่ (Neoliberalism) ที่เติบโตขึ้นหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เน้นความแข็งแกร่งของรัฐและเป็นกลางไม่เข้าแทรกแซงเรื่องต่างๆ (impartial state) การแข่งขันเสรี ให้น้ำหนักกับกลไกราคา รวมถึงการแทรกแซงของภาครัฐเท่าที่จำเป็น เพื่อให้กลไกเสรีดำเนินการไปได้

ดังนั้นแล้ว สิ่งที่รัฐมนตรีต่างประเทศของสหรัฐฯ พยายามจะบอกกับทั้งเอเชียและทั้งโลกก็คือ สหรัฐอเมริกาจะยึดหลักการดังกล่าวนี้อย่างชัดเจน ซึ่งเป็นจุดที่รัฐบาลสหรัฐแตกต่างจากรัฐบาลจีนมากที่สุด สิ่งที่สหรัฐฯ สื่อสารออกมาคือการให้เสรีภาพ การปล่อยให้กลไกตลาดดำเนินไป และการไม่เข้าไปสนับสนุนกิจการที่ภาครัฐมีส่วน แบบที่จีนกำลังทำนั่นเอง

ส่วนที่มีความแตกต่างออกไปจากเดิม (แต่ก็ไม่มากมายนักหากเทียบช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2) คือความพยายามในการเคารพอำนาจอธิปไตย (sovereignty/autonomy) ในประเทศที่เป็นพันธมิตรของสหรัฐอเมริกา สิ่งที่ปอมเปโอพยายามฉายภาพคือ สหรัฐฯ เคารพในหลักการอธิปไตยของทุกประเทศ และเป็นแนวทางที่สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลภายใต้การนำของโดนัลด์ ทรัมป์ ที่พยายามเน้นย้ำถึงความสำคัญในจุดนี้ ตัวอย่างเช่น การไม่แสดงความเห็นในกรณีการประท้วงที่ฮ่องกง โดยบอกว่าจะไม่แสดงความเห็นในกรณีนี้ เป็นต้น

ในแง่นี้ สหรัฐอเมริกา กำลังเดินเกมสร้างความแตกต่าง (contrast) กับจีนอย่างชัดเจน และในเวลาเดียวกันก็ชวนให้ความรู้สึกย้อนกลับไปในช่วงสงครามเย็นอย่างมากเลยทีเดียว เพราะนี่คือการพยายามสื่อว่า “ข้างเราให้เสรีภาพ แต่อีกข้างไม่มี” เพียงแต่คราวนี้ไปอยู่ในเกมของเศรษฐกิจเท่านั้น ไม่ใช่เรื่องการเมืองแต่อย่างใด

ทวิภาคี หรือ พหุภาคี – ความไม่ชัดเจนของสหรัฐฯ

แม้เราจะทราบกันดีว่า ท่าทีของรัฐบาลภายใต้การนำของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ จะมีลักษณะวิ่งออกไปจากการเจรจาแบบพหุภาคี (multilateral – หลายฝ่าย) หรือโดดเดี่ยวตัวเองจากความร่วมมือระดับโลก ตัวอย่างเช่นการถอนตัวออกจากข้อตกลงสภาวะโลกร้อน ข้อตกลงการค้าข้ามแปซิฟิก (TPP) รวมถึงคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนของสหประชาชาติ จนนำมาสู่การเรียกร้องของนักวิชาการบางสายที่แสดงจุดยืนว่า ทรัมป์กำลังทำสิ่งที่ผิดพลาดอย่างมาก แต่ในสุนทรพจน์คราวนี้ของไมค์ กลับมีทีท่าซึ่งแปลกออกไปจากเดิม

ในแง่หนึ่ง แม้สุนทรพจน์จะไม่ค่อยกล่าวถึงเรื่องของอาเซียน อันเป็นหัวใจหลักของการเดินทางมาประเทศไทยในครั้งนี้ แต่ปรากฏว่าสุนทรพจน์ในช่วงแรก ปอมเปโอแทบจะกล่าวถึงทั้งภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก รวมถึงเน้นย้ำถึงภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก แต่ก็ไม่ละทิ้งเช่นกันที่จะกล่าวถึงจีนหรือเกาหลีเหนือ ซึ่งเป็นคู่เจรจาในลักษณะทวิภาคีโดยตรง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีจีนที่มีกรณีพิพาททางการค้าสอดแทรกอยู่

ท่าที่ซึ่งออกมากำกวมเช่นนี้ สามารถประเมินได้ทางหนึ่งว่า ในกรณีของเอเชีย สหรัฐฯ มุ่งจะเจรจาแบบทวิภาคีกับแต่ละประเทศ ถ้ามีประเด็นหรือข้อกังวลใดเป็นพิเศษ (เช่น จีน เกาหลีเหนือ อิหร่าน) ส่วนถ้าเป็นกรณีทั่วไป สหรัฐฯ เลือกที่จะเดินเกมเจรจาแบบพหุภาคีมากกว่า

หลักฐานที่สำคัญประการหนึ่งที่ชี้ว่าสหรัฐฯ เลือกที่จะดำเนินเกมแบบพหุภาคีกับกลุ่มประเทศเหล่านี้ คือการที่ปอมเปโอทวีตโดยระบุว่า อาเซียน ถือเป็นแกนกลางของนโยบายและวิสัยทัศน์ของสหรัฐในภูมิภาคอินโดแปซิฟิก โดยไม่ได้ระบุประเทศใดประเทศหนึ่งเป็นการเฉพาะ

การเลือกดำเนินเกมเช่นนี้ นับว่าเป็นสิ่งที่ค่อนข้างแปลก เพราะที่ผ่านมาสหรัฐฯ เลือกที่จะโจมตีองค์กรลักษณะพหุภาคี รวมถึงความร่วมมือแบบพหุภาคีอยู่เสมอ อย่างไรก็ตามต้องไม่ลืมว่า รัฐมนตรีต่างประเทศของสหรัฐฯ คนปัจจุบัน เป็นคนละคนกับก่อนหน้า (คนก่อนหน้าคือ เร็กซ์ ทิลเลอร์สัน) ดังนั้นความเปลี่ยนแปลงในด้านนโยบายย่อมเกิดขึ้นได้เป็นปกติ

จุดยืนต่อไทย ในฐานะมิตรสหายท่านหนึ่ง (?)

แน่นอนว่าเมื่อเดินทางมายังประเทศไทยเพื่อเข้าร่วมการประชุมอาเซียน สหรัฐอเมริกาก็แสดงท่าทียินดีที่ไทยในฐานะชาติมหามิตร กลับคืนสู่ประชาธิปไตยเสียที พร้อมกับโปรยยาหอมว่า สหรัฐอเมริกาเองอ้าแขนต้องรับไทยในฐานะชาติมหามิตรที่มีความสัมพันธ์ทางการทูตมาอย่างยาวนาน รวมถึงจะไม่ทิ้งประเทศไทยในฐานะประเทศที่สำคัญทางเศรษฐกิจ (อันดับที่ 21 ของโลก) นอกจากนั้นยังนำว่าที่เอกอัครราชทูตคนใหม่ นายไมเคิล เดอซอมเบรย์ (Michael DeSombre) มาพร้อมกับการเดินทางในครั้งนี้ด้วย

แต่อย่างไรก็ตาม จากการรายงานของบีบีซี ภาคภาษาไทย ระบุว่า การเดินทางมาไทยของรัฐมนตรีต่างประเทศของสหรัฐในครั้งนี้ ระบุอย่างชัดเจนว่าเป็นภาคต่อ หลังจากที่นายกรัฐมนตรี พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เดินทางไปพบกับประธานาธิบดีของสหรัฐฯ เมื่อเดือนตุลาคม 2560 ที่ผ่านมา ซึ่งหลังจากมีการเลือกตั้ง โครงการต่างๆ ที่ต้องหยุดไปเพราะการทำรัฐประหารเมื่อปี 2557 ก็จะกลับคืนมาดำเนินการเช่นเดิม

นอกจากนั้นแล้ว ก็ยังมีเรื่องการเสนอขายอาวุธ เช่น รถลำเลียงหุ้มเกราะจำนวน 60 คัน ให้กับทางการไทยด้วย เพื่อเป็นการสนับสนุนนโยบายต่างประเทศและความมั่นคงของสหรัฐฯ ในภูมิภาคนี้ด้วยในเวลาเดียวกัน

ท่าทีเช่นนี้เกิดขึ้น เพราะที่ผ่านมาต้องยอมรับว่า รัฐบาลไทยมีท่าทีทางการทูตที่ไปสนิทชิดเชื้อกับประเทศจีน อันเป็นคู่แข่งสำคัญทั้งในเชิงเศรษฐกิจและการเมืองของสหรัฐอเมริกา (เช่น ความร่วมมือในด้านรถไฟความเร็วสูง) ไทยจึงเป็นเสมือนหนึ่ง “สนามรบทางการทูตและการค้า” ของสหรัฐฯ ไปในเวลาเดียวกัน

ดังนั้นแล้ว ท่าทีของสหรัฐอเมริกา จึงมองว่าไทยเป็นสนามปะทะที่สำคัญ การทูตที่เกิดขึ้นจึงเป็นเรื่องของการช่วงชิงอำนาจนำ (hegemony) ในทางการเมืองและเศรษฐกิจมาจากจีนให้ได้ ดังนั้นแล้วความใกล้ชิดที่เกิดขึ้น จึงเป็นเพียงเสี้ยวเดียวของยุทธศาสตร์ทั้งหมดในภาพรวม

ความท้าทายของนโยบาย กับการดำเนินเส้นทางของสหรัฐฯ

แม้เราจะเห็นท่าทีทางการทูตของสหรัฐฯ และถอดรหัสความเข้าใจเบื้องหลังการเยือนไทยของรัฐมนตรีต่างประเทศของสหรัฐฯ จากทั้งประวัติศาสตร์ รวมถึงข้อมูลแวดล้อม แต่สิ่งที่ทุกคนน่าจะเดาได้คือความ “ไม่คงเส้นคงวา” ในการดำเนินนโยบายของสหรัฐฯ เอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ที่มักสร้างปรากฏการณ์ความปละหลาดใจผ่านทางทวิตเตอร์ส่วนตัวอยู่บ่อยครั้ง

ตัวอย่างที่ชัดเจนที่สุดคือในคืนก่อนเช้าของวันที่ไมค์จะต้องขึ้นกล่าวสุนทรพจน์ ประธานาธิบดีทรัมป์ก็ทวิตขึ้นมาว่าเตรียมจะจัดเก็บภาษีจากสินค้าจีนเพิ่มอีก 10% ทำให้ไมค์เองที่ต้องตอบคำถามของนักข่าว Bloomberg เกิดอาการชะงักเล็กน้อย และเลือกที่จะตอบคำถามแบบกลางๆ บนเวทีระหว่างช่วงถามตอบแทน

ท่าทีไม่คงเส้นคงวาเช่นนี้ ย่อมแปลว่ารัฐบาลสหรัฐฯ พร้อมที่จะปรับแนวนโยบายทางการทูตใหม่ได้ตลอดเวลา ตราบใดที่การทูตนั้นสร้างประโยชน์ให้กับสหรัฐฯ ได้มากกว่า หากประธานาธิบดีเห็นว่าควรเปลี่ยน ภายใต้กรอบที่ว่า อเมริกาต้องมาก่อนเสมอ (America First)