เจ็บแล้วต้องจำ บทเรียนสำคัญจากค่าโง่โฮปเวลล์ 1.19 หมื่นล้าน สู่โครงการขนาดใหญ่ที่จะตามมา

เมื่อวันที่ 22 เมษายน 2562 ที่ผ่านมา กรณี “ค่าโง่โฮปเวลล์” ที่ยืดยาวมานานกว่า 20 ปีก็ได้ข้อสรุป หลังจากศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษายกคำร้องของกระทรวงคมนาคมและ รฟท. ที่ขอให้เพิกถอนคำวินิจฉัยของคณะอนุญาโตตุลาการ  ผลของคำพิพากษานี้ทำให้กระทรวงคมนาคมและ รฟท. ต้องคืนเงินชดเชยให้แก่บริษัท โฮปเวลล์ ตามคำวินิจฉัยของคณะอนุญาโตตุลาการเป็นเงิน 1.19 หมื่นล้านบาท พร้อมทั้งดอกเบี้ย เพื่อให้กลับสู่สถานะเดิมก่อนทำสัญญาสัมปทาน

โครงการโฮปเวลล์คืออะไร?

โครงการ “โฮปเวลล์” มีที่มาจากชื่อของบริษัท โฮปเวลล์ โฮลดิ้ง ฮ่องกง จำกัด  บริษัทดังกล่าวเป็นเอกชนเพียงรายเดียวที่ยื่นข้อเสนอโครงการระบบการขนส่งทางรถไฟและถนนยกระดับในกรุงเทพมหานคร (Bangkok Elevated Road and Train System – BERTS) เมื่อปี 2533 ในสมัยรัฐบาลพลเอก ชาติชาย ชุณหะวัณ ก่อนที่บริษัทฯ จะได้รับสัมปทานโครงการดังกล่าวในเวลาต่อมา

ในเดือนพฤศจิกายน 2533 การรถไฟแห่งประเทศไทย (รฟท.) และบริษัท โฮปเวลล์ (ประเทศไทย) จำกัด จัดทำสัญญาสัมปทานระหว่างกัน โดยบริษัทโฮปเวลล์ได้รับสัมปทานประกอบกิจการเดินรถไฟชุมชนยกระดับ ระบบขนส่งทางถนนยกระดับ และเก็บค่าผ่านทางระยะทางรวมประมาณ 60 กิโลเมตร และสิทธิในการใช้ประโยชน์จากที่ดินของการรถไฟแห่งประเทศไทยจำนวนประมาณ 630 ไร่ มูลค่ารวมของโครงการทั้งหมดประมาณ 8 หมื่นล้านบาท  ภายใต้อายุสัมปทาน 30 ปี

อย่างไรก็ตาม การก่อสร้างโครงการโฮปเวลล์กลับไม่แล้วเสร็จดังที่วางแผนไว้ และเหลือเพียงเสาตอม่อบางส่วนทิ้งไว้เป็นอนุสรณ์แห่งความล้มเหลว

ทำไมถึงมีการยกเลิกสัญญาโครงการ?

หลังจากดำเนินโครงการเป็นระยะเวลากว่า 7 ปี  การก่อสร้างโครงการโฮปเวลล์กลับมีความคืบหน้าเพียงแค่ 14% จากแผนงานที่กำหนดไว้ราว 90% ด้วยเหตุดังกล่าว ในเดือนมกราคม 2541 คณะรัฐมนตรีสมัยนายชวน หลีกภัย จึงมีมติให้บอกเลิกสัญญาสัมปทานดังกล่าว

คำถามสำคัญคือ ทำไมโครงการจึงล่าช้าเช่นนั้น?

คำตอบของคำถามนี้เกิดขึ้นจากหลายเหตุผลประกอบกัน เหตุผลข้อแรกคือ ลักษณะของโครงการโฮปเวลล์เอง  เนื่องจากโครงการโฮปเวลล์นี้เป็นโครงการในลักษณะก่อสร้าง-บริหาร-ส่งมอบ (Build-Operate-Transfer: BOT) ซึ่งแตกต่างจากโครงการก่อสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐานในยุคก่อนหน้า  จุดต่างสำคัญคือ ในขณะที่โครงการในยุคก่อนหน้ามีการออกแบบทางวิศวกรรมให้แล้วเสร็จก่อนจึงจะประมูลโครงการเพื่อหาเอกชนมาดำเนินการก่อสร้าง แต่โครงการโฮปเวลล์นั้น เอกชนต้องดำเนินการออกแบบ ก่อนจะขออนุมัติจาก รฟท. เพื่อดำเนินการก่อสร้าง

การพิจารณาแบบก่อสร้างนี้เป็นหนึ่งในเหตุผลสำคัญที่ทำให้การดำเนินการก่อสร้างเป็นไปอย่างล่าช้า โดยเฉพาะเมื่อโครงการดังกล่าวมีเส้นทางที่ตัดกับเส้นทางของโครงข่ายคมนาคมอื่นๆ

เหตุผลข้อต่อมาเป็นเหตุผลที่เกี่ยวเนื่องจากเหตุผลข้อแรก  เนื่องจากโครงการโฮปเวลล์เป็นโครงการในลักษณะ BOT ดังที่กล่าวมาแล้วข้างต้น  เอกชนที่ดำเนินโครงการย่อมคาดหวังที่จะนำรายได้จากการบริหารจัดการโครงการมาใช้เป็นทุนหมุนเวียน  แต่เมื่อการดำเนินก่อสร้างไม่เป็นไปตามแผนงาน บริษัท โฮปเวลล์ จึงไม่อาจใช้ประโยชน์จากพื้นที่โครงการได้  ยิ่งไปกว่านั้น ปัญหาในประเด็นนี้อาจเริ่มมาจากแผนการเงินที่ไม่ชัดเจนด้วย โดยเฉพาะในเรื่องของแหล่งเงินทุน  รายงานข่าวในช่วงเริ่มดำเนินโครงการชี้ว่า โครงการดังกล่าวไม่มีรายละเอียดแผนการเงินที่จับต้องได้ โดยบริษัทระบุแต่เพียงว่าจะใช้เงินทุนของตนเองก่อน และค่อยหาแหล่งเงินกู้ในประเทศเพื่อดำเนินโครงการในระยะต่อไป  การขาดแหล่งเงินทุนนี้จึงทำให้บริษัทประสบปัญหาสภาพคล่อง ก่อนจะถูกซ้ำเติมด้วยวิกฤตเศรษฐกิจจนทำให้การก่อสร้างโครงการหยุดชะงักลงในที่สุด

เหตุผลข้อสุดท้ายเป็นเหตุผลทางฝั่งของภาครัฐโดยตรงนั่นคือ การส่งมอบพื้นที่โครงการให้แก่เอกชนโดย รฟท. เป็นไปอย่างล่าช้า โดยเฉพาะพื้นที่ที่มีผู้บุกรุกหรือมีสิ่งปลูกสร้างอยู่  เหตุผลในข้อนี้ผนวกกับความล่าช้าในการพิจารณาแบบก่อสร้างในข้อแรกกลายเป็นข้อโต้แย้งสำคัญของบริษัท โฮปเวลล์ ในการพิจารณาในชั้นอนุญาโตตุลาการ และนำไปสู่การเรียกร้อง “ค่าโง่” จากกระทรวงคมนาคมและ รฟท. ในเวลาต่อมา

ทำไม รฟท. จึงต้องจ่าย “ค่าโง่”?

ความล่าช้าในการดำเนินโครงการโฮปเวลล์ตามที่กล่าวมาข้างต้นทำให้ รฟท. และกระทรวงคมนาคมคาดว่า โครงการจะแล้วเสร็จไม่ทันตามแผนงาน และนำไปสู่การบอกเลิกสัญญาโครงการโฮปเวลล์ในเดือนมกราคม 2541 อย่างไรก็ตาม กรณีดังกล่าวกลายเป็นข้อพิพาทระหว่างทั้งสองฝ่ายในเวลาต่อมา  ก่อนที่จะจบลงด้วยคำวินิจฉัยของคณะอนุญาโตตุลาการให้กระทรวงคมนาคมและ รฟท. คืนเงินชดเชย 1.19 หมื่นล้านบาทให้แก่บริษัท โฮปเวลล์ เพื่อให้กลับสู่สถานะเดิมก่อนทำสัญญาสัมปทาน

ก่อนหน้าการบอกเลิกสัญญานั้น สำนักงานอัยการสูงสุดเคยให้ความเห็นไว้เมื่อเดือนกันยายน 2540 ว่า กระทรวงคมนาคมและ รฟท. สามารถบอกเลิกสัญญาสัมปทานกับบริษัท โฮปเวลล์ ได้ โดยทางฝั่งบริษัท โฮปเวลล์ จะไม่สามารถเรียกร้องค่าเสียหายได้  อย่างไรก็ตาม สำนักงานอัยการสูงสุดยังระบุด้วยว่า กระทรวงคมนาคมและ รฟท. จะต้อง (1) ตรวจสอบให้แน่ชัดว่า ความล่าช้าเกิดขึ้นจากการละเลยไม่ปฏิบัติตามเงื่อนไขของบริษัท โฮปเวลล์ เพียงฝ่ายเดียว โดยที่ฝั่งภาครัฐไม่มีส่วนผิดด้วย และ (2) ดำเนินการยกเลิกสัญญาสัมปทานตามเงื่อนไขที่ระบุในสัญญา

ตามสัญญาสัมปทานนั้น หากคู่สัญญาฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งต้องการยกเลิกสัญญาระหว่างกันจะต้องมีการเจรจาเพื่อประนีประนอมข้อพิพาท ซึ่งรวมถึงกระบวนการพิจารณาในชั้นคณะอนุญาโตตุลาการด้วย  อย่างไรก็ตาม ทางกระทรวงคมนาคมและ รฟท. กลับบอกเลิกสัญญาสัมปทานโดยไมได้ดำเนินการตามขั้นตอนดังกล่าว อาจเนื่องจากเห็นว่า ฝ่ายเอกชนไม่สามารถดำเนินการก่อสร้างโครงการให้แล้วเสร็จตามสัญญาได้  เมื่อบอกเลิกสัญญาแล้ว สัญญาจึงสิ้นสุดลงโดยไม่ต้องดำเนินการระงับข้อพิพาทแต่อย่างใด

ตรงกันข้ามกับบริษัท โฮปเวลล์ ที่เห็นว่า ความล่าช้าที่เกิดขึ้นนั้นมิได้เกิดขึ้นจากความผิดของบริษัทฯ เพียงฝ่ายเดียว และการสั่งให้บริษัทฯ ออกจากพื้นที่สัมปทานนั้นมิได้เป็นการบอกเลิกสัญญาที่ถูกต้องตามขั้นตอน หากแต่เป็นการยึดหรือเวนคืนสัมปทาน ความเห็นที่แตกต่างกันนี้ทำให้คู่สัญญาแต่ละฝ่ายเตรียมเรียกร้องค่าเสียหายจากการกระทำของอีกฝ่าย ก่อนที่บริษัท โฮปเวลล์ จะเปลี่ยนจากการเรียกร้องค่าเสียหายจากการเวนคืนสัมปทานเป็นการเรียกร้องค่าชดเชย 2.8 หมื่นล้านบาทจากกระทรวงคมนาคมและ รฟท. เพื่อให้กลับสู่สถานะเดิมก่อนทำสัญญาสัมปทาน

ต่อมา ในเดือนพฤศจิกายน 2551 คณะอนุญาโตตุลาการวินิจฉัยชี้ขาดว่า เมื่อมีการบอกเลิกสัญญาระหว่างกันแล้ว  กระทรวงคมนาคมและ รฟท. ต้องคืนเงินชดเชยให้แก่บริษัท โฮปเวลล์ เพื่อให้กลับสู่สถานะเดิมก่อนทำสัญญาสัมปทานเป็นเงิน 1.19 หมื่นล้านบาท ประกอบด้วย (1) เงินค่าก่อสร้าง 9,000 ล้านบาท (2) เงินค่าตอบแทนจากการใช้ประโยชน์ที่ดินที่บริษัทฯ ชำระไปแล้ว 2,850 ล้านบาท และ (3) เงินค่าออกหนังสือค้ำประกัน 38.75 ล้านบาท พร้อมดอกเบี้ย 7.5% ต่อปี รวมถึงคืนหนังสือค้ำประกันมูลค่า 500 ล้านบาท

ศาลปกครองตัดสินอะไร?

แน่นอนว่าคำวินิจฉัยของคณะอนุญาโตตุลาการย่อมไม่เป็นที่พอใจของกระทรวงคมนาคมและ รฟท. ทั้งสองหน่วยงานจึงยื่นคำร้องต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนคำวินิจฉัยดังกล่าว  ต่อมา ในเดือนมีนาคม 2557 ศาลปกครองกลางจึงมีคำพิพากษาให้เพิกถอนคำวินิจฉัยของคณะอนุญาโตตุลาการ เนื่องจากเห็นว่า บริษัท โฮปเวลล์ เสนอข้อพิพาทต่อคณะอนุญาโตตุลาการในเดือนพฤศจิกายน 2547 ซึ่งเกินกว่ากำหนดเวลาตามกฎหมาย หรือเกินกว่า 5 ปี นับจากที่กระทรวงคมนาคมและ รฟท. บอกเลิกสัญญาเมื่อเดือนมกราคม 2541 คำพิพากษาดังกล่าวจึงมีผลทำให้กระทรวงคมนาคมและ รฟท. ไม่ต้องจ่ายค่าชดเชยให้แก่บริษัท โฮปเวลล์  แต่เรื่องราวยังไม่จบลงง่ายๆ เพราะบริษัท โฮปเวลล์ ยื่นอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดในเวลาต่อมา

บทสรุปของกรณีดังกล่าวเกิดขึ้นเมื่อเดือนเมษายน 2562 ที่ผ่านมา  เมื่อศาลปกครองสูงสุดมีคำพิพากษากลับคำพิพากษาของศาลปกครองกลาง โดยวินิจฉัยว่า เนื่องจากการนับอายุความนั้นต้องนับตั้งแต่ศาลปกครองเปิดทำการเมื่อเดือนมีนาคม 2544 การเสนอข้อพิพาทต่อคณะอนุญาโตตุลาการของบริษัท โฮปเวลล์ เมื่อเดือนพฤศจิกายน 2547 จึงยังอยู่ในกำหนดเวลาตามกฎหมาย  นอกจากนี้ ศาลปกครองสูงสุดยังเห็นว่า การบอกเลิกสัญญาเพียงฝ่ายเดียวของกระทรวงคมนาคมและ รฟท. นั้นยังไม่ทำให้สัญญาเลิกกันโดยทันทีแต่อย่างใด  การเลิกสัญญาระหว่างกันเกิดขึ้นเมื่อกระทรวงคมนาคมและ รฟท. มีหนังสือยืนยันการบอกเลิกสัญญาหลายครั้ง และบริษัท โฮปเวลล์ ตอบสนองต่อเจตนาดังกล่าวโดยยินยอมย้ายออกจากพื้นที่สัมปทานและไม่ได้ดำเนินการใดๆ อีก  ดังนั้น เมื่อสัญญาเป็นอันเลิกกันแล้ว กระทรวงคมนาคมและ รฟท. จึงต้องคืนเงินชดเชยให้แก่บริษัท โฮปเวลล์ ตามคำวินิจฉัยของคณะอนุญาโตตุลาการเป็นเงิน 1.19 หมื่นล้านบาท พร้อมทั้งดอกเบี้ย เพื่อให้กลับสู่สถานะเดิมก่อนทำสัญญาสัมปทาน

เราได้บทเรียนอะไรบ้าง?

“ค่าโง่” 1.19 หมื่นล้านบาท พร้อมทั้งดอกเบี้ยนั้นคิดเป็นเงินจำนวนมหาศาล  แต่อาจกลายเป็นเงินเล็กน้อยหากเทียบกับต้นทุนค่าเสียโอกาสจากการขาดระบบคมนาคมขนส่งที่จำเป็นมานานกว่า 20 ปี ตลอดจนต้นทุนอื่นๆ อันเกิดขึ้นจากปัญหาการจราจรและมลพิษ ซึ่งส่งผลต่อคุณภาพชีวิตของประชาชน  การเรียนรู้จากความผิดพลาดในกรณีเช่นนี้จึงมีความสำคัญอย่างยิ่ง โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่ไทยกำลังเร่งดำเนินการโครงการก่อสร้างสาธารณูปโภคพื้นฐานขนาดใหญ่หลายต่อหลายโครงการ

การทุจริตคอร์รัปชันถือเป็นหนึ่งในประเด็นสำคัญที่หลายคนให้ความสนใจ  จากประวัติของโครงการโฮปเวลล์ที่ผ่านมานั้นมี ‘เสียงลือเสียงเล่าอ้าง’ ถึงการคอร์รัปชันจำนวนไม่น้อย  เช่น เอกสารข้อเสนอโครงการจำนวนเพียง 8 หน้าที่เข้าสู่การพิจารณาในคณะรัฐมนตรี หรือรายงานข่าวเรื่องการจ่ายเงินสินบนให้แก่ผู้มีอำนาจทุกครั้งที่มีการเปลี่ยนรัฐบาล เพื่อให้สามารถดำเนินโครงการต่อไปได้  

อย่างไรก็ตาม  โครงการโฮปเวลล์นี้แตกต่างไปจากโครงการก่อสร้างโรงบำบัดน้ำเสียคลองด่านที่เกิดขึ้นในช่วงเวลาใกล้เคียงกัน  เพราะแม้ว่าตอนจบของทั้งสองโครงการจะเป็นการจ่าย “ค่าโง่” ไม่ต่างกัน แต่ในขณะที่มีการดำเนินคดีกับนักการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการทุจริตโครงการโรงบำบัดน้ำเสียคลองด่านจนเสร็จสิ้นแล้ว  กลับไม่ปรากฏว่ามีเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับโครงการโฮปเวลล์ไปยังคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) แต่อย่างใด

แม้จะไม่นับการทุจริตคอร์รัปชัน  เราก็ยังพอบอกได้ว่าโครงการโฮปเวลล์นี้มีปัญหาเรื่องความโปร่งใสในการอนุมัติโครงการ และความไร้ประสิทธิภาพในการกำกับดูแลโครงการ  ปัญหาเหล่านี้ส่วนหนึ่งเกิดขึ้นเนื่องจากโครงการดังกล่าวเกิดขึ้นก่อนที่จะมีพระราชบัญญัติว่าด้วยการให้เอกชนร่วมงานหรือดำเนินการในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2535 (ปัจจุบันกฎหมายในลักษณะดังกล่าวคือ พระราชบัญญัติการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน พ.ศ. 2562) เมื่อมีกฎหมายเฉพาะสำหรับการพิจารณาและกำกับดูแลโครงการขนาดใหญ่ที่รัฐดำเนินการร่วมกับเอกชนแล้ว  ปัญหาจากการอนุมัติ และการกำกับดูแลโครงการแบบที่เคยเกิดขึ้นกับโครงการโฮปเวลล์ก็น่าจะเกิดขึ้นซ้ำรอยเดิมไม่ง่ายนัก เว้นแต่ผู้มีอำนาจรัฐจงใจที่จะหาข้ออ้างเพื่อหลีกเลี่ยงการปฏิบัติตามกฎหมายเสียเอง.