เราจ่ายภาษีกันไปทำไม?

ฤดูกาลจ่ายภาษีแบบนี้ ผู้เขียนเองก็ถึงเวลารวบรวมใบกำกับภาษีเพื่อยื่นเสียภาษีออนไลน์ แต่เดี๋ยวก่อน เคยสงสัยกันไหมครับว่าเราจ่ายภาษีให้ภาครัฐกันไปทำไม ?

บางคนอาจบอกว่า นี่มันคำถามคอมมอนเซนส์ ก็เราจ่ายภาษีกันก็เพื่อให้รัฐบาลเอาเงินไปพัฒนาประเทศยังไงล่ะ ย้อนกลับไปสมัยมัธยมปลาย ผมก็คุ้นๆ ว่าคุณครูสังคมเคยสอนว่าการจ่ายภาษีเป็นหน้าที่ของประชาชนทุกคน นอกจากนี้ กฎหมายยังกำหนดโทษสำหรับผู้ที่ไม่เสียภาษีอีกด้วย

อืม ก็อาจจะใช่ครับ แต่ผมว่าตอบแบบนี้กำปั้นทุบดินเกินไปหน่อย ก็แหม บริการของรัฐหลายอย่างก็ทำซ้ำซ้อนกับเอกชนนี่นา อย่างการรักษาพยาบาลหรือการศึกษา แล้วภาษีที่ว่า เราจ่ายไปเพื่ออะไรกันแน่

มาดูกันดีกว่าว่าเหล่านักเศรษฐศาสตร์เขาอธิบายเรื่องภาษีว่ายังไง

ภาษี เพื่อจัดหาสินค้าและบริการสาธารณะ

ในโลกของเศรษฐศาสตร์ เราแบ่งสินค้าออกเป็นสองประเภทกว้างๆ คือ สินค้าเอกชน (private goods) และสินค้าสาธารณะ (public goods) โดยใช้คุณลักษณะสองข้อมาแบ่ง คือ สินค้าต้องแย่งชิงเพื่อการบริโภคหรือไม่ และสามารถกีดกันผู้บริโภครายอื่นได้หรือไม่

หากเป็นสินค้าหรือบริการที่ไม่จำเป็นต้องแย่งชิงเพื่อบริโภค และไม่สามารถกีดกันไม่ให้ผู้อื่นมาบริโภคได้ สินค้าเหล่านั้นจะถูกจัดเป็นสินค้าสาธารณะนั่นเอง

ใช้ศัพท์เทคนิคกันพอเป็นพิธี มาดูตัวอย่างกันดีกว่าครับ

สมมติสินค้าสองอย่างคือข้าวผัดกระเพราไข่ดาวและอากาศบริสุทธิ์ในกรุงเทพฯ (อะแฮ่ม!) แน่นอนว่าข้าวกระเพราไข่ดาวเป็นสินค้าเอกชน เพราะถ้าผมกินหมดแล้ว สมฤทัย เพื่อนกินข้าวกลางวันผมก็จะมาแย่งไม่ได้ และถ้าผมเป็นคนซื้อข้าวจานนี้มา ก็สามารถกีดกันไม่ได้คนอื่นมาแย่งกินได้ตามกฎหมาย

ในทางกลับกัน การสูดอากาศบริสุทธิ์ในกรุงเทพฯ ของผมไม่ได้ทำให้สมฤทัยหายใจติดขัดแต่อย่างใด และผมเองก็ไม่สามารถห้ามไม่ให้คนอื่นหายใจเอาอากาศในกรุงเทพฯ เช่นกัน ดังนั้น อากาศในกรุงเทพฯ จึงเป็นสินค้าสาธารณะ

สินค้าสาธารณะอื่นๆ ที่มักถูกยกเป็นตัวอย่างในห้องเรียน ก็เช่น การป้องกันประเทศ ไฟริมทางเท้า กระบวนการยุติธรรม รวมถึง ถนนหนทางและสวนสาธารณะ (สองอย่างหลังอาจมีการแก่งแย่งได้หากพื้นที่ไม่เพียงพอต่อความต้องการ)

สินค้าและบริการเหล่านี้มีความจำเป็นในการก่อร่างสร้างสังคม แต่ในทางกลับกัน ภาคเอกชนก็ไม่ยินดีที่จะให้บริการ เนื่องจากคุณสมบัติทั้งสองข้อของสินค้าสาธารณะทำให้ใครจะมาใช้ก็ได้โดยไม่มีใครอยากควักกระเป๋าสตางค์จ่าย และอาจเกิด ‘โศกนาฏกรรมของสาธารณสมบัติ (Tragedy of The Commons)’ คือการที่ทุกคนมารุมใช้ประโยชน์จากของส่วนกลาง โดยไม่มีใครช่วยจ่ายค่าบำรุงรักษา

ตัวอย่างที่พบเห็นในชีวิตประจำวัน เช่น การที่ไปกินข้าวกลางวันกับเพื่อนห้าคนแล้วสั่งต้มยำเต๋าเต้ยเป็นจานกลางหารเท่ากัน และอาจมีเพื่อนบางคนฟาดปลาเต๋าเต้ยราคาแพงไปเกือบครึ่ง หรือหมู่บ้านที่ลูกบ้านบางหลังไม่จ่ายค่าส่วนกลางแต่ใช้สอยสระว่ายน้ำ สนามเทนนิส และสวนสาธารณะแบบไม่บันยะบันยัง นี่คือตัวอย่างของโศกนาฏกรรมของสาธารณสมบัติ เพราะว่าเราไม่สามารถกีดกันพวกเขาให้เข้ามาใช้ของส่วนรวมได้

เพื่อแก้ปัญหาดังกล่าว จึงเกิดเป็นรัฐบาลเพื่อออกกฎเกณฑ์ที่ทุกคนมองว่ายุติธรรม รวบรวมรายได้แล้วมาจัดสรรเป็นค่าใช้จ่ายเพื่อตอบสนองความต้องการสาธารณะซึ่งเป็นพื้นที่ที่กลไกตลาดไม่ทำงานและภาคเอกชนไม่สนใจ

ถึงตรงนี้ หลายคนอาจสงสัยว่า อ้าว แล้วโรงพยาบาลหรือโรงเรียนล่ะ ภาคเอกชนก็มาอยู่ในตลาด แล้วรัฐจะเข้ามาให้บริการซ้ำซ้อนทำไม

ทั้งบริการสาธารณสุขและการศึกษาเป็นตัวอย่างของสินค้าดีงาม (merit goods) ตามภาษาเศรษฐศาสตร์ หมายถึงสินค้าที่สร้างผลกระทบภายนอก (externalities) ให้กับสังคม และรัฐบาลต้องการให้ประชาชนเข้าถึงสินค้าและบริการเหล่านี้เพื่อสร้างประโยชน์ต่อประเทศในระยะยาว จึงเข้ามา ‘แทรกแซงตลาด’ โดยจัดหาสินค้าและบริการเหล่านั้นด้วยตนเอง ในราคาที่ทุกคนสามารถเข้าถึงได้นั่นเอง

ภาษี เพื่อลดช่องว่างทางรายได้

ศาสตราจารย์ไมเคิล แซนเดล (Michael Sandel) อาจารย์ด้านปรัชญาการเมือง มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ผู้เขียนหนังสือ ความยุติธรรม (Justice: What’s the right thing to do?) เคยตั้งคำถามอย่างท้าทายในชั้นเรียนว่า การเก็บภาษีเงินได้ สามารถเทียบเท่ากับการใช้แรงงานบังคับ (forced labor) หรือไม่

สมมติว่าผมร่ำรวยจากการก่อตั้งบริษัทรับเหมาก่อสร้าง ล้มลุกคลุกคลานมาด้วยตนเองตลอดจนจ่ายเงินเดือนให้ตัวเองได้หลักล้าน แต่ทำมั้ย ทำไม ผมจะต้องมาแบ่งเงินได้ให้ใครก็ไม่รู้ซึ่งไม่ได้ทำงานหนักเท่าผม แบบนี้จะต่างอะไรจากการที่รัฐบังคับให้ผมทำงานแล้วมาเอาส่วนแบ่งไปโดยที่ไม่ต้องออกแรง

แต่ช้าแต่ รู้หรือไม่ว่าการที่เศรษฐกิจจะเติบโตได้ย่อมอาศัยเสถียรภาพและทุนทางสังคม ความมั่งคั่งจากบริษัทก่อสร้างไม่ได้เกิดจากแรงงานของคนเพียงหนึ่งคน แต่เกิดจากความสัมพันธ์อันสลับซับซ้อน แรงกาย และแรงใจของผู้มีรายได้ต่ำ ผู้จัดการระดับกลาง ไปจนถึงผู้บริหารระดับสูง ยังไม่นับความสัมพันธ์ระหว่างคู่ค้าและลูกค้าที่ประกอบด้วยชนชั้นที่แตกต่างกันซึ่งจำเป็นต้องอาศัยเงินอุดหนุนเพื่อสร้างความมั่นคงทางสังคม

การที่เศรษฐกิจจะเติบโตได้ย่อมอาศัยเสถียรภาพและทุนทางสังคม ความมั่งคั่งจากบริษัทก่อสร้างไม่ได้เกิดจากแรงงานของคนเพียงหนึ่งคน แต่เกิดจากความสัมพันธ์อันสลับซับซ้อน

ศาสตราจารย์เฮอร์เบิร์ต ไซมอน (Herbert Simon) นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลผู้ล่วงลับ ประมาณการว่าทุนทางสังคม เช่น ทุนมนุษย์ คุณภาพของสถาบัน และหลักนิติธรรม คือสิ่งที่สร้างความมั่งคั่งทางเศรษฐกิจในปัจจุบันราว 90 เปอร์เซ็นต์ ดังนั้นการเก็บภาษี 90 เปอร์เซ็นต์ เป็นสิ่งที่เหมาะสม เพื่อให้มั่นใจได้ว่าสังคมจะสามารถขับเคลื่อนไปอย่างมีประสิทธิภาพ

งานวิจัยหลายชิ้นยังสรุปในทิศทางเดียวกันว่า ความไม่เท่าเทียมทางรายได้จะส่งผลลบต่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ ยิ่งความไม่เท่าเทียมสูงมากเท่าไหร่ ก็จะยิ่งส่งผลลบมากขึ้นเท่านั้น เนื่องจากเพิ่มความเป็นไปได้ของความไม่สงบในสังคม และความไม่มั่นคงทางการเมือง

รัฐจึงเข้ามาแทรกแซงเพื่อให้ช่องว่างในสังคมไม่ถ่างกว้างเกินไปนักโดยใช้กลไกภาษี โดยรูปแบบภาษีเงินได้ที่ได้รับความนิยมมากที่สุดในโลกก็ไม่พ้นการเก็บแบบอัตราก้าวหน้า คือรายได้เยอะก็จ่ายเยอะ ซึ่งสอดคล้องกับแนวคิดทางเศรษฐศาสตร์ที่เน้นความเท่าเทียมและการกระจายรายได้

ภาษี กับความไร้ประสิทธิภาพของรัฐบาล

รัฐบาลไม่ว่าในประเทศกำลังพัฒนาหรือพัฒนาแล้ว ก็มักจะโดนต่อว่าต่อขานว่าใช้งบประมาณอย่างไร้ประสิทธิภาพ และถูกคอร์รัปชันกัดกิน

ทำไมถึงเป็นเช่นนั้น ?

หากเปรียบเทียบรัฐบาลเป็นบริษัทขนาดใหญ่ซึ่งมีหน้าที่จัดหาและให้บริการสินค้าสาธารณะหรือสินค้าดีงาม โดยระดมเงินลงทุนจากผู้ถือหุ้นซึ่งก็คือประชาชนในประเทศ ในรูปแบบของการจัดเก็บภาษี โดยประชาชนทุกคนมีหนึ่งเสียงในการเลือก ‘คณะกรรมการบริษัท’ หรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นตัวแทนในการทำหน้าที่จัดหา กำกับ และควบคุมการทำงานของ ‘คณะผู้บริหาร’ หรือก็คือคณะรัฐมนตรีนั่นเอง

ปัญหาแรกที่ฝังรากในโครงสร้างการบริหารแบบนี้คือปัญหาตัวแทน (Agency Problem) เนื่องจากประโยชน์ของประชาชนอย่างเราๆ ท่านๆ จะเกิดจากการใช้งบประมาณอย่างเต็มเม็ดเต็มหน่วย ซึ่งขัดกับผลประโยชน์ของผู้บริหารที่ต้องการควักเงินเข้ากระเป๋าตัวเองให้มากที่สุดและทำงานน้อยที่สุด ซึ่งปัญหาดังกล่าวสามารถบรรเทาได้ด้วยหลักธรรมาภิบาล (governance) เช่น ความโปร่งใสในการบริหารจัดการ หรือการมีผู้ตรวจสอบที่เป็นอิสระ เป็นต้น

ปัญหาที่สองคือการวัดประสิทธิภาพในการใช้งบประมาณ หากเป็นบริษัททั่วไป ความสามารถของผู้บริหารก็วัดได้ไม่ยาก โดยพิจารณาจากตัวเลขกำไรขาดทุนรวมถึงการเติบโตของบริษัท แต่รัฐบาลในฐานะผู้บริหารประเทศ ตัวเลขกำไรขาดทุนหลายอย่างเป็นผลลัพธ์ทางสังคมที่ยากที่จะวัดเป็นตัวเงิน อีกทั้งการเปลี่ยนแปลงของดัชนีระดับมหภาคก็ประกอบด้วยหลายปัจจัยที่มากกว่านโยบายภาครัฐ การวัดประสิทธิภาพจึงเป็นเรื่องยากอย่างยิ่ง

หากเป็นบริษัททั่วไป ความสามารถของผู้บริหาร พิจารณาจากตัวเลขกำไรขาดทุนรวมถึงการเติบโตของบริษัท แต่รัฐบาลในฐานะผู้บริหารประเทศ ตัวเลขกำไรขาดทุนหลายอย่างเป็นผลลัพธ์ทางสังคมที่ยากที่จะวัดเป็นตัวเงิน

ในเมื่อวัดผลลัพธ์ไม่ได้ เราจึงเลือกประเมินการจัดสรรงบประมาณว่าตอบสนองต่อความต้องการของเรามากน้อยแค่ไหน เช่น งบประมาณปี 2561 ของไทยซึ่งแบ่งออกเป็นทั้งหมด 7 ยุทธศาสตร์จากวงเงิน 2.9 ล้านล้านบาท ผู้เขียนมองจากแผนภาพแล้วอดไม่ได้ที่จะรู้สึกว่าทำไมรัฐไทยปันส่วนงบประมาณไปด้านสิ่งแวดล้อมน้อยแสนน้อยแค่ 4 เปอร์เซ็นต์ ซึ่งคิดเป็นแค่ 1 ใน 3 ของงบประมาณด้านความมั่นคง

Figure 1 งบประมาณปี 2561 ของรัฐบาลไทย อ้างอิงจากงบประมาณโดยสังเขป โดยสำนักงบประมาณ สำนักนายกรัฐมนตรี

ในฐานะประชาชนคนไทย เราสามารถสะท้อนความต้องการของเราผ่าน ‘บัตรเลือกตั้ง’ ตามระบอบประชาธิปไตย เช่น ผมให้ความสำคัญกับสิ่งแวดล้อม ก็สามารถหย่อนบัตรเลือกพรรคที่มีนโยบายสอดคล้องกับความต้องการของเรา เพื่อหวังว่าหากเขาได้รับเลือกเข้าสภาฯ แล้วจะส่งเสียงเรียกร้องให้ปันส่วนงบประมาณแผ่นดินมาลงทุนกับการพัฒนาสิ่งแวดล้อมมากขึ้น

แน่นอนว่าภาษียังมีอีกหลายแง่มุมให้พูดถึง แต่บทความนี้ขอนำเสนอแบบพอหอมปากหอมคอ เพื่อให้เห็นว่ากลไกภาษีนั้นยังจำเป็นต้องมีอยู่เพื่อจัดสรรให้เกิดสินค้าสาธารณะ รวมถึงลดช่องว่างในการกระจายรายได้ และในขณะเดียวกัน เราในฐานะผู้เสียภาษีก็ควรตระหนักว่าการหย่อนบัตรเลือกตั้งเป็น ‘หน้าที่’ และการเรียกร้องต่อรัฐบาลเป็น ‘สิทธิ’ อันพึงมีพึงได้ เพื่อให้การใช้งบประมาณของรัฐถูกต้องตรงใจคนส่วนใหญ่ในประเทศมากที่สุด

อ้างอิง:

• What is the tragedy of the commons?
• A New Twist in the Link Between Inequality and Economic Development
• The Political Principal/Agent Problem
• Ten things you need to know about tax
• งบประมาณโดยสังเขป 2561 (ฉบับปรับปรุง)