ความเหลื่อมล้ำยุค คสช. : ถ่างกว้างทั้งทรัพย์สิน ทรัพยากร และกระบวนการยุติธรรม

ยุคนี้เป็นยุคที่คำว่า “ความเหลื่อมล้ำ” พูดกันหนาหูจนติดหูคนไทยมากขึ้นเรื่อยๆ แม้แต่รัฐบาลคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ซึ่งมาจากการยึดอำนาจยังต้องท่องคำนี้แทบทุกครั้งเวลาประกาศนโยบาย

ในวาระที่ คสช. สลายตัวในเดือนกรกฎาคม 2562 แปลงร่างเป็นรัฐบาลที่นำโดย “นายก 500” พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้า คสช. เจ้าเก่า น่าจะได้เวลาทบทวนสถานการณ์ความเหลื่อมล้ำในยุค คสช. ระหว่างปี 2557-2562

หากดูค่าสัมประสิทธิ์จีนี (Gini coefficient) ตัวชี้วัดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจที่ใช้กันแพร่หลายที่สุดในโลก ตัวเลขนี้จากสภาพัฒน์ฯ ชี้ว่า ความเหลื่อมล้ำทางรายได้ดีขึ้นเล็กน้อยในปี 2557 ซึ่งก็เป็นไปตามแนวโน้มที่ค่านี้ลดลงมาตลอดนับตั้งแต่ปี 2546 เป็นต้นมา สะท้อนว่าความเหลื่อมล้ำดีขึ้น แต่สามปีหลังจากนั้น คือ 2558-2560 ค่าสัมประสิทธิ์จีนีกลับสูงขึ้นจาก 0.442 เป็น 0.453 (ยิ่งใกล้เลข 1 แปลว่าเหลื่อมล้ำมาก) แปลว่าความเหลื่อมล้ำทางรายได้แย่ลง (นักวิชาการหลายคนชี้ว่าความเหลื่อมล้ำทางรายได้ที่สภาพัฒน์ฯ คำนวณนั้นอาจต่ำกว่าความเป็นจริงมากด้วยซ้ำ เพราะคำนวณจากการสุ่มสำรวจกลุ่มตัวอย่าง 52,000 ครัวเรือนทั่วประเทศ ผู้มีรายได้สูงอาจไม่อยากบอกความจริง การคำนวณจากข้อมูลอื่น เช่น สถิติการจ่ายภาษีเงินได้ น่าจะใกล้เคียงกับความจริงมากกว่า)

ในขณะเดียวกัน รายงานความมั่งคั่งโลก (Global Wealth Report) ประจำปี 2018 จัดทำโดยเครดิตสวิส สถาบันการเงินผู้ให้บริการจัดการทรัพย์สินของเศรษฐี หรือที่เรียกว่าคณบดีธนกิจ (private wealth management) ซึ่งมีลูกค้าเป็นอันดับต้นๆ ของโลก รายงานว่าไทยมีความเหลื่อมล้ำด้านทรัพย์สิน (wealth inequality) สูงเป็นอันดับที่ 4 ของโลก โดยมีค่าสัมประสิทธิ์จีนีด้านทรัพย์สินสูงถึง 90.1 เป็นรองเพียง ยูเครน (95.5), คาซักสถาน (95.2) และอียิปต์ (90.9) เท่านั้น (เรื่องนี้หลายคนเข้าใจผิด คิดว่าเครดิตสวิสรายงานว่าประเทศไทยเหลื่อมล้ำด้านทรัพย์สิน “สูงที่สุดในโลก” ในความเป็นจริงคืออันดับ 4 ของโลก แต่ระดับนี้ก็แย่มากอยู่ดี) 

ความเหลื่อมล้ำด้านทรัพย์สินย่อมถ่างกว้างกว่าความเหลื่อมล้ำด้านรายได้เป็นธรรมดาโลกทุกประเทศ เนื่องจากเราได้ “รายได้” กันปีต่อปี ขณะที่ “ทรัพย์สิน” หลายอย่างมีมูลค่าเพิ่มขึ้นเองตามเวลา (เช่น ที่ดิน) แถมเรายังสามารถมีรายได้จากทรัพย์สิน (เช่น ค่าเช่าที่ดิน) ได้รับและส่งมอบมันเป็นมรดกต่อไปได้ด้วย

หากเราจะจัดการกับความเหลื่อมล้ำด้านทรัพย์สินที่ติดอันดับโลก ก็หนีไม่พ้นที่รัฐจะต้องมีมาตรการเก็บภาษีจากทรัพย์สิน ยิงปืนนัดเดียวได้นกสองตัว คือลดความเหลื่อมล้ำและได้ภาษีไปพัฒนาสังคม ทรัพย์สินที่เศรษฐีไทยสะสมเป็นอันดับต้นๆ ได้แก่ ที่ดิน มรดก และหุ้น

หากเราจะจัดการกับความเหลื่อมล้ำด้านทรัพย์สินที่ติดอันดับโลก ก็หนีไม่พ้นที่รัฐจะต้องมีมาตรการเก็บภาษีจากทรัพย์สิน ยิงปืนนัดเดียวได้นกสองตัว คือลดความเหลื่อมล้ำและได้ภาษีไปพัฒนาสังคม ทรัพย์สินที่เศรษฐีไทยสะสมเป็นอันดับต้นๆ ได้แก่ ที่ดิน มรดก และหุ้น

คสช. กับกองเชียร์ในปีแรกๆ ชอบโพนทะนาว่า กฎหมายแก้ภาษีที่ดินให้ก้าวหน้า และกฎหมายภาษีมรดก สองเครื่องมือสำคัญในการลดความเหลื่อมล้ำด้านทรัพย์สิน สามารถผ่านได้สำเร็จในสมัยรัฐบาลเผด็จการทหาร เพราะรัฐบาลและสภาที่มาจากการเลือกตั้งล้วนแต่เต็มไปด้วยเศรษฐีเจ้าที่ดิน อย่างไรก็ดี ข้อเท็จจริงที่ปรากฏก็คือ กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างซึ่งผ่านสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) สมัย คสช. ซึ่งจะใช้จริงในปี 2563 นั้น กว่าจะออกได้ก็มีการต่อรองและยื้อเวลามากมายหลายรอบจากเศรษฐีอยู่ดี จนกฎหมายที่จะบังคับใช้นั้น เก็บภาษีที่ดินในอัตราที่ต่ำมาก แถมยังมีข้อยกเว้นและลดหย่อนภาษีมากมาย ทำให้ไม่ตรงเจตนารมณ์เดิม ไม่สามารถช่วยกระจายการถือครองที่ดิน หรือเพิ่มรายได้เป็นกอบเป็นกำให้องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในการพัฒนาพื้นที่ได้ ในความเห็นของนักวิชาการที่ติดตามเรื่องนี้มานาน

ส่วนกฎหมายภาษีมรดกซึ่งก็ผ่านในยุค คสช. เช่นกัน เจอปัญหาที่คล้ายกันคือเจอแรงต้านจากเศรษฐีมากมาย สุดท้ายกำหนดวงเงินที่ต้องเสียภาษีไว้สูงมากและเปิดช่องให้หลบเลี่ยงได้มากมาย กรมสรรพากรรายงานว่าสามปีแรกของภาษีตัวนี้คือ 2559-2561 เก็บภาษีมรดกได้เพียง 285 ล้านบาทเท่านั้น (ตัวเลขนี้รวมสามปีแล้ว!) 

น้อยกว่าราคาคอนโดมีเนียมบางยูนิตในกรุงเทพฯ เสียอีก! 

กฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ถูกต่อรองและยื้อเวลามากมายหลายรอบจนกำหนดอัตราภาษีต่ำมาก แถมยังมีข้อยกเว้นและลดหย่อนภาษีมากมาย ส่วนกฎหมายภาษีมรดกก็เจอแรงต้านจากเศรษฐี สุดท้ายกำหนดวงเงินที่ต้องเสียภาษีไว้สูงมากและเปิดช่องให้หลบเลี่ยงได้มากมาย

สรุปว่า ผู้ที่ได้ประโยชน์จากกฎหมายภาษีมรดกและภาษีที่ดิน หลักๆ น่าจะเป็นที่ปรึกษากฎหมายและบริษัทที่ให้บริการจัดการทรัพย์สิน (อย่างเช่นเครดิตสวิส เจ้าของรายงานความมั่งคั่งโลก) สำหรับเศรษฐี ไม่ใช่รัฐหรือประชาชนแต่อย่างใด 

ส่วนภาษีผลได้จากทุน (capital gains tax) ซึ่งจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำจากกำไรหุ้นนั้นไม่ต้องพูดถึง ไม่เคยแม้แต่จะหยิบยกมาอภิปรายกันในยุค คสช. ถึงแม้ว่าภาษีนี้เป็นเครื่องมือสำคัญของการลดความเหลื่อมล้ำ และสามารถออกแบบให้ไม่กระทบต่อนักลงทุนรายย่อยได้ เช่น เก็บภาษีเฉพาะรายการหุ้นที่ซื้อขายกันบนกระดานรายใหญ่ (big lot) 

ส่วนภาษีผลได้จากทุน (capital gains tax) ซึ่งจะช่วยลดความเหลื่อมล้ำจากกำไรหุ้นนั้นไม่ต้องพูดถึง ไม่เคยแม้แต่จะหยิบยกมาอภิปรายกันในยุค คสช. ถึงแม้ว่าภาษีนี้เป็นเครื่องมือสำคัญของการลดความเหลื่อมล้ำ และสามารถออกแบบให้ไม่กระทบต่อนักลงทุนรายย่อยได้

ภาวะ “ขาดเขี้ยวเล็บ” ของภาษีที่ดินและภาษีมรดก ควรทำให้ทุกคนเห็นชัดแล้วว่า ความเชื่อที่ว่าต้องอาศัยระบอบเผด็จการจึงจะลงมือลดความเหลื่อมล้ำได้นั้น ไม่มีมูลความจริงแม้แต่น้อย ในทางตรงกันข้าม ขึ้นชื่อว่าระบอบเผด็จการยิ่งต้องเอาอกเอาใจ อาศัย “เจ้าสัว” เศรษฐีทั้งหลายเป็นฐานเสียง เพราะตัวเองได้อำนาจมาโดยมิชอบ 

ในด้านดี คสช. พยายามดำเนินนโยบายและมาตรการแก้ปัญหาความยากจนหลายประการ โดยเฉพาะ “บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ” วงเงินรวมกว่า 38,700 ล้านบาท แต่รูปแบบโดยรวมยังไม่ต่างจากโครงการ “ประชานิยม” ในสมัยรัฐบาลก่อนหน้ามากนัก แต่ก็ต้องให้เครดิตกับความพยายามที่จะยกระดับ ปัจจุบัน โครงการเหล่านี้ยังคงมีปัญหาด้านเข้าถึงกลุ่มเป้าหมาย (คนจนจริงไม่ได้ คนได้ไม่จนจริง) และบางเรื่องดูเป็นแคมเปญหาเสียงระยะสั้นมากกว่า เช่น มาตรการให้ถอนเงินจากบัตรได้เลยในช่วงปลายปี 2561 จำนวน 500 บาทต่อคน

อย่างไรก็ดี นโยบายและมาตรการของรัฐบาล คสช. หลายอย่างชัดเจนว่าส่งผลกระทบทางลบต่อความเหลื่อมล้ำ โดยที่ชัดเจนว่าไม่ได้คำนึงถึงผลกระทบในแง่นี้ไว้ล่วงหน้า ผู้เขียนคิดว่ามาตรการ “จัดระเบียบแผงลอย” ซึ่งกระทบผู้มีรายได้น้อยในเมือง และ “ทวงคืนผืนป่า” ซึ่งกระทบผู้มีรายได้น้อยในชนบท เป็นตัวอย่างที่เป็นรูปธรรม

มาตรการ “จัดระเบียบแผงลอย” ฟังเผินๆ เหมือนจะดี เพราะเป็นการคืนทางเท้าในกรุงเทพฯ ให้กับคนเดิน หลังจากที่ถนนหลายเส้นถูกแผงลอยจับจองอย่างไร้ระเบียบ อย่างไรก็ตาม รัฐก็ต้องดูแลผลกระทบ เตรียมความพร้อมให้ผู้ประกอบการรายย่อยเหล่านี้ซึ่งเป็นผู้หล่อเลี้ยงชีวิตของคนกรุงหลายล้านคน โดยเฉพาะผู้มีรายได้น้อย สามารถย้ายไปแหล่งค้าขายใหม่ที่เหมาะสม มีลูกค้า มีศักยภาพในการหาเลี้ยงชีพไม่แพ้ที่เก่า (ดังตัวอย่างศูนย์แผงลอยในสิงคโปร์) แต่รัฐบาลไม่แยแสเรื่องนี้

การแก้ปัญหาแบบหักด้ามพร้าด้วยเข่า ส่งผลให้พ่อค้าแม่ค้าแผงลอยนับหมื่นประสบปัญหา โดยประธานเครือข่ายผู้ค้าแผงลอยไทยเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน ซึ่งมีสมาชิกเป็นผู้ค้าจาก 30 จุดใน 25 เขต จาก 50 เขตในกรุงเทพมหานคร รวมกว่า 1 หมื่นราย ระบุถึงความเดือดร้อนของผู้ค้าที่ต้องเผชิญกับปัญหาไม่มีที่ให้ค้าขาย ขาดรายได้เลี้ยงครอบครัว ต้องกู้หนี้ยืมสิน หลายคนเครียดจนเสียสติ และบางรายถึงขั้นเสียชีวิต

ส่วนมาตรการ “ทวงคืนผืนป่า” นั้น เป็นนโยบายแรกๆ ของ คสช. ตั้งแต่ยึดอำนาจ โดยมีเป้าหมายจะทำให้พื้นที่ป่าไม้มีสภาพสมบูรณ์อย่างน้อยร้อยละ 40 โดย คสช. มอบหมายให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร (กอ.รมน.) และกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม เป็นหน่วยงานปฏิบัติงาน ตามคำสั่ง คสช. ที่ 64/2557 และ 66/2557

ถึงแม้ว่าคำสั่ง คสช. จะกำหนดให้การดำเนินการดังกล่าว “จะต้องไม่ส่งผลกระทบต่อประชาชนผู้ยากไร้, ผู้ที่มีรายได้น้อย และผู้ไร้ที่ดินทำกิน ซึ่งได้อาศัยอยู่ในพื้นที่เดิมนั้นๆ ก่อนคำสั่งนี้มีผลบังคับใช้…” แต่ความเป็นจริงกลับตรงกันข้าม กลุ่มจับตาปัญหาที่ดิน หรือ Land Watch สรุปว่า ชาวบ้านผู้ยากไร้ที่อาศัยในเขตป่าต้องเผชิญหน้ากับผลกระทบอย่างน้อยสามลักษณะ ตั้งแต่ 1) การข่มขู่คุกคาม ไล่รื้อ และดำเนินคดีกับชาวบ้านที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ป่า อย่างน้อย 226 ครั้ง 2) การไล่รื้อ ตัดฟันทำลายพืชผลอาสินของชาวบ้านในพื้นที่ โดยใช้คำสั่งทางปกครอง อย่างน้อย 287 ครั้ง และ 3) การจับกุมดำเนินคดีกับชาวบ้านในพื้นที่ป่า ที่เกิดขึ้นอย่างน้อย 168 ครั้ง มีคดีเกิดขึ้นอย่างน้อย 1,003 คดี

นอกจากนี้ Land Watch ยังตั้งข้อสังเกตด้วยว่า ผลการดำเนินงานตามมาตรการนี้ของ กอ.รมน. ไม่เคยแจกแจงข้อมูลว่าจำนวนผู้ต้องหาหลายพันคดีนั้น “เป็นนายทุน นักการเมือง เจ้าของโรงงานแปรรูปไม้ เจ้าหน้าที่รัฐ จำนวนเท่าใด และเป็นประชาชนทั่วไปจำนวนเท่าใด และมีความเป็นไปได้ที่มาตรการดังกล่าวถูกใช้กับประชาชนผู้ยากไร้ที่อาศัยในเขตป่าเป็นหลัก”

ผลกระทบจากมาตรการ “จัดระเบียบแผงลอย” และ “ทวงคืนผืนป่า” สะท้อนฐานคิดเรื่องการจัดระเบียบสังคมและการจัดการทรัพยากรแบบอำนาจนิยม ใช้กฎหมายตะพึดตะพือ รัฐรู้ดีที่สุด ผู้ได้รับผลกระทบไม่ต้องมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ

ซึ่งเป็นฐานคิดที่ทั้งล้าหลัง และรังแต่จะซ้ำเติมความเหลื่อมล้ำให้ถ่างกว้างกว่าเดิม ทั้งในมิติของรายได้ ทรัพย์สิน ทรัพยากร และกระบวนการยุติธรรม