อนาคตรัฐสวัสดิการไทย ในเงื่อนไขการเมืองและเศรษฐกิจที่เปลี่ยนไป

อดีตรัฐสวัสดิการไทย

แนวคิดเรื่องรัฐที่ประกันความผาสุกของประชาชนในแบบระบบรัฐสวัสดิการ เห็นได้ในช่วงหลังการปฏิวัติเปลี่ยนแปลงการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตยเมื่อปี พ.ศ. 2475

คณะราษฎรซึ่งผู้ก่อการส่วนใหญ่ศึกษาในฝรั่งเศสและยุโรป ได้ซึมซับความคิดสังคมนิยม และพยายามเปลี่ยนแปลงรัฐที่ประกันความผาสุกของประชาชนตามหลัก 6 ประการของคณะราษฎร แต่เนื่องจากข้อเสนอของเค้าโครงเศรษฐกิจมีความก้าวหน้ามาก จึงถูกต่อต้านจากกลุ่มจารีตเก่า

นอกจากนี้ ประเทศไทยในยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ก็คล้ายกับประเทศอื่นในเอเชีย คือ เป็นสังคมเกษตรกรรมที่ประชากร 85 เปอร์เซ็นต์ทำการเกษตร ไม่มีสมาคมแรงงานหรือสหภาพแรงงานที่เข้มแข็ง สถาบันครอบครัวและชุมชนยังคงเป็นตัวหลักที่ดูแลกันเองในเรื่องสวัสดิการสังคม นโยบายสังคมผลิตจากบนสู่ล่างโดยขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน

สิ่งหนึ่งที่ไทยแตกต่างจากประเทศเอเชียอื่นคือ ประเทศไทยไม่เคยเป็นอาณานิคมมาก่อน ดังนั้น การจะใช้นโยบายสร้างรัฐสวัสดิการเพื่อเป็นเครื่องมือสร้างอัตลักษณ์และความเป็นหนึ่งเดียวของชาติดังที่เกิดในประเทศอื่นๆ จึงเป็นเรื่องที่ยากลำบากกว่า

ส่วนการสร้างเอกลักษณ์ของชาติที่ผ่านมา ด้วยคำขวัญ ชาติ-ศาสน์-กษัตริย์ จึงส่งผลให้สถาบันพุทธศาสนาและสถาบันกษัตริย์มีบทบาทสำคัญด้านสวัสดิการของสังคมจวบจนปัจจุบัน

รัฐสวัสดิการเพื่อการเติบโตทางเศรษฐกิจ

และเช่นเดียวกับประเทศโลกตะวันออก รัฐไทยถูกปกครองด้วยรัฐบาลทหารอำนาจนิยม มีรูปแบบเศรษฐกิจแบบรัฐชี้นำ (Developmental State) ที่รัฐบาลทหารรักษาเสถียรภาพสังคมและการเมืองเพื่อให้เทคโนแครตสามารถวางแผนพัฒนาประเทศระยะยาว และทำให้ผู้ประกอบการดำเนินกิจการโดยปราศจากความเสี่ยง

ในยุคของจอมพล สฤษดิ์ ธนะรัชต์ มีความพยายามดึงดูดการลงทุนจากต่างชาติ ทำให้รัฐบาลกดค่าแรงขั้นต่ำกรรมกร ใช้ทุกวิถีทาง ทั้งทางนโยบายและความรุนแรง เพื่อไม่ให้กรรมกรออกมาเคลื่อนไหวขอขึ้นค่าแรง รัฐบาลไม่ได้ทำหน้าที่ประกันสวัสดิการแก่ประชาชนอย่างทั่วถึงและเท่าเทียม แต่เลือกที่จะให้สิทธิประโยชน์แก่กลุ่มประชากรที่ส่งผลความมั่นคงต่อการเมืองและเศรษฐกิจของรัฐ ซึ่งคือกลุ่มข้าราชการ งานภาคบริการสังคมและสวัสดิการจึงต้องอาศัยองค์กรเอกชน และ เอ็นจีโอในประเทศและระหว่างประเทศเข้าช่วยเหลือ จึงนับได้ว่ายุคสฤษดิ์เป็นยุคมืดของกระบวนการแรงงานอย่างแท้จริง

ยุคเปลี่ยนผ่านประชาธิปไตยและขยายสิทธิสวัสดิการ

จนกระทั่งทศวรรษ ’80s-’90s ที่สังคมไทยเริ่มเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย ทำให้ภาคประชาสังคมเข้มแข็งขึ้น และเป็นตัวกลางระหว่างรัฐและสังคมเพื่อเคลื่อนไหวเรียกร้องด้านสวัสดิการ ก็เริ่มมีการขยายการครอบคลุมสวัสดิการไปยังกลุ่มประชากรอื่นที่นอกเหนือจากข้าราชการ และครอบคลุมความเสี่ยงทางสังคมชนิดอื่นๆ ตามมา เช่น การสร้างระบบประกันสังคมในปี พ.ศ. 2533 การขยายสิทธิเรียนฟรี เป็นต้น

อย่างไรก็ดี สวัสดิการที่มีก็ยังไม่เพียงพอ วิกฤติเศรษฐกิจ ‘ต้มยำกุ้ง’ เมื่อปีพ.ศ. 2540 เป็นตัวส่งสัญญาณที่ดีว่า ระบบปกป้องสังคมไทยไม่ดีพอที่จะรับความเสียหายร้ายแรงจากความไม่แน่นอนของเศรษฐกิจโลก

ปัญหาสังคมต่างๆ จึงเป็นตัวบ่งชี้ว่า รัฐไทยต้องขยายการประกันสวัสดิภาพของประชาชน ซึ่งแม้รัฐไทยต้องอยู่ภายใต้ภาวะรัดเข็มขัด แต่การตัดลดงบประมาณด้านสังคมของรัฐบาลชวน หลีกภัย ก็สร้างความไม่พอใจแก่สังคม และเปิดช่องทางสนับสนุนให้รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ที่มีนโยบายทางสังคมได้รับความสนใจจนได้เข้ามาเป็นรัฐบาล เช่น นโยบาย 30 บาทรักษาทุกโรค กองทุนหมู่บ้าน พักหนี้เกษตรกร ประกันราคาเกษตร

อย่างไรก็ตาม วิกฤติการเมืองตั้งแต่ปี พ.ศ. 2549 ส่งผลให้รัฐบาลพลเรือนขาดเสถียรภาพ นโยบายสังคมที่วางหลักไว้ จึงขาดความต่อเนื่องและไม่สามารถพัฒนาให้ทันกับความต้องการของคนในสังคม

รัฐไทยจำเป็นต้องมีสวัสดิการเพื่อรับความเสี่ยงในอนาคต

ระบบป้องกันสังคมที่ดีจะช่วยลดความเสียหายจากวิกฤติเศรษฐกิจ หากไม่มีระบบป้องกันสังคม ก็อาจส่งผลให้ระบบเศรษฐกิจไทยในอนาคตอยู่ในความเสี่ยงที่จะล้มละลายได้ง่าย

ทั้งนี้ น่าคิดว่า เศรษฐกิจสมัยใหม่ของไทยไม่ได้อาศัยแรงงานราคาถูกอีกต่อไป แต่เป็นเศรษฐกิจที่ใช้ทุนมนุษย์และความคิดสร้างสรรค์ ในสภาพเช่นนี้ ความเหลื่อมล้ำระดับสูงในสังคมไทยจะเป็นตัวบั่นทอนความเจริญทางเศรษฐกิจได้

เศรษฐกิจสมัยใหม่ของไทยไม่ได้อาศัยแรงงานราคาถูกอีกต่อไป แต่เป็นเศรษฐกิจที่ใช้ทุนมนุษย์และความคิดสร้างสรรค์

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ระยะหลัง รูปแบบการทำงานและการจ้างงานเปลี่ยนไป สัดส่วนธุรกิจอิสรชนแบบงานอูเบอร์ ฯลฯ และคนทำงานอิสระก็เพิ่มมากขึ้น ทำให้คาดการณ์ได้ว่า ในอนาคต การลดสัดส่วนลงของพนักงานกินเงินเดือน การทะลักของแรงงานต่างด้าว ย่อมส่งผลต่อการนิยามความหมายการจ้างงานใหม่

นอกจากนี้ ยังมีความท้าทายอื่นๆ เช่น การเข้าสู่สังคมสูงวัย ที่ทำให้ต้องคำนึงเรื่องการจัดเก็บภาษีและปฏิรูประบบประกันสังคมที่คำนึงถึงสวัสดิการคนชราด้วย อีกทั้งค่านิยมปัจเจกชนที่มากขึ้นเรื่อยๆ ประกอบกับขนาดของครอบครัวไทยค่อยๆ เล็กลง ก็ส่งผลให้สถาบันครอบครัวที่เป็นหลักพิงสุดท้ายเริ่มหายไปและต้องหาสิ่งอื่นเข้ามาจัดการความเสี่ยงสังคมแทน

ทางเลือกรัฐสวัสดิการ

รัฐไทยจำเป็นต้องปฏิรูปนโยบายสวัสดิการใหม่ หรือสร้างรัฐสวัสดิการขึ้นมาเพื่อรองรับความเสี่ยงสังคมแบบใหม่ในอนาคต คำถามที่ตามมาคือ เราจะเลือกปฏิรูปไปในทิศทางใด? แบบรัฐสวัสดิการโลกตะวันตก? หรือจะยังคงเป็นแบบตะวันออก? ซึ่งต้องพิจารณาข้อดีข้อเสียและข้อจำกัดของแต่ละรูปแบบ

ถ้าจะเดินรอยตามแบบรัฐสวัสดิการตะวันตก การก็อปปี้นโยบายเพียงอย่างเดียวโดยไม่ได้ปฏิรูประบบอื่นที่เป็นเงื่อนไขสำคัญ ย่อมส่งผลให้การเปลี่ยนแปลงเป็นรัฐสวัสดิการตะวันตกเกิดขึ้นได้ยาก

เช่น ถ้าจะเดินตามรัฐสวัสดิการแบบประเทศในแถบสแกนดิเนเวียแล้ว เราต้องสร้างระบบสหภาพแรงงานที่เข้มแข็งเพื่อเป็นปากเสียงต่อรองอำนาจกับนายทุน เพื่อไม่ให้นายทุนสามารถไล่คนงานออกโดยไม่มีเหตุผลหรือทำการอย่างอื่นที่แรงงานเสียประโยชน์ เราจำเป็นต้องปฏิรูปการเก็บภาษีที่มิใช่อาศัยแต่ภาษีมูลค่าเพิ่มอย่างเดียว แต่ต้องเก็บจากสมาชิกทุกๆ คน โดยคนที่มีรายได้มากกว่าต้องเสียมากกว่า นโยบายสวัสดิการต้องเชื่อมโยงกับระบบเศรษฐกิจและระบบการศึกษาเพื่อให้ประเทศก้าวไปสู่อุตสาหกรรมได้สำเร็จเพื่อเพิ่มผลผลิตและรายได้ของประเทศ นอกจากนี้ระบบประชาธิปไตย ความโปร่งใสและระบบตรวจสอบต้องเข้มแข็ง

นโยบายสวัสดิการต้องเชื่อมโยงกับระบบเศรษฐกิจและระบบการศึกษา นอกจากนี้ระบบประชาธิปไตย ความโปร่งใสและระบบตรวจสอบต้องเข้มแข็ง

หรือถ้าจะดำเนินรอยตามรัฐสวัสดิการฝรั่งเศส รัฐไทยต้องปฏิรูปเป็นรัฐฆราวาส การเข้าแทรกแซงกิจกรรมของปัจเจกชนต้องวางอยู่บนเหตุผล บนขอบเขตของกฎหมาย และความเป็นกลางทางความเชื่อทางศาสนา วัดไทยที่เป็นศูนย์กลางของชุมชนและเป็นตัวสำคัญในการรวบรวมเงินบริจาคเพื่อจัดหาบริการสวัสดิการของคนในชุมชนก็ต้องถูกตรวจสอบบัญชี ตรวจสอบความโปร่งใสของกระแสหมุนเวียนการเงินเพื่อให้คนทำบุญแน่ใจว่า เงินทำบุญทุกบาททุกสตางค์นั้นมีไว้เพื่อผลประโยชน์สาธารณะแท้จริง หรือแม้จะมีค่านิยมการทำบุญเพื่อสะสมผลบุญให้ตนเอง แต่ค่านิยมที่คนต้องนิยมจ่ายภาษีก็ต้องเข้มแข็ง เพื่อสะท้อนว่า สมาชิกในสังคมแต่ละคนมีหน้าที่และความรับผิดชอบซึ่งกันและกัน

ย้อนมามองสังคมไทยจะเห็นว่า ค่านิยมในระบอบอุปถัมภ์ยังปรากฏอยู่ ประชาชนยังคงเชื่อว่านักการเมืองท้องถิ่นต้องมีหน้าที่ช่วยเหลือลูกบ้านผ่านความสัมพันธ์ส่วนตัว ไม่ได้มาในรูปแบบ ‘สิทธิ’ ดังเช่นกรณีตัวอย่างที่เกิดกับนโยบายของ พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี ที่ถึงแม้นโยบายสังคมของพรรคไทยรักไทยจะทำลายตัวกลาง ส่งผลให้ พ.ต.ท.ทักษิณเข้ามาติดต่อประชาชนและบริการสวัสดิการต่างๆ ได้โดยตรง แต่กลับกลายเป็นว่า ประชาชนเปลี่ยนจากการพึ่งพิงนักการเมืองท้องถิ่นไปสู่ความภักดีต่อตัวพ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร แทนที่จะเป็นรัฐ

ถ้าเรื่องเหล่านี้ยังไม่มีการเปลี่ยนแปลง การสร้างรัฐสวัสดิการตามแบบตะวันตกที่เป็นการทำนโยบายจากฐานรากขึ้นไปสู่บน จากฐานสิทธิและหน้าที่ จากฐานการตรวจสอบและความโปร่งใส และจากฐานการมีส่วนร่วมของประชาชนจึงเป็นไปด้วยความยากลำบาก

อ่านเพิ่มเติม

ระพีพรรณ คำหอม, สวัสดิการสังคมกับสังคมไทย, สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2557.

สมชัย จิตสุชน, ความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย: แนวโน้ม นโยบาย และแนวทางขับเคลื่อนนโยบาย, รายงานการวิจัยโดยการสนับสนุนของธนาคารแห่งประเทศไทย, 2558.