หลังจากกรณียุบพรรคอนาคตใหม่ ผู้เขียนก็ได้มีโอกาสวิสาสะกับเพื่อนคอเดียวกันถึงเหตุการณ์บ้านเมือง บทสนทนาว่าด้วยเรื่องตั้งแต่การระบาดของไวรัสโควิด-19 ทำไมชนชั้นนำในไทยถึงสนับสนุนรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ กระทั่งมีเพื่อนนักเขียนคนหนึ่งแลกเปลี่ยนความคิดเห็นที่เธอไปสนทนากับนักเศรษฐศาสตร์ที่มองว่าโลกเศรษฐกิจกับการเมืองแยกขาดออกจากกันอย่างชัดเจน
ถึงตรงนี้ ผมต้องขอเวลานอกเพื่อคลายความเข้าใจผิดโดยแนะนำให้รู้จักสาขาวิชาที่ชื่อว่า ‘เศรษฐศาสตร์สถาบัน’
เศรษฐศาสตร์สถาบัน (Institutional Economics) ตั้งคำถามต่อเศรษฐศาสตร์กระแสหลักอย่างนีโอคลาสสิคที่ใช้การแสวงหาดุลยภาพ (equilibrium) ในการอธิบายสภาพเศรษฐกิจภายใต้สมมติฐานที่ไม่ใกล้เคียงโลกแห่งความเป็นจริง ในทางกลับกัน เศรษฐศาสตร์สถาบันให้ความสำคัญกับบทบาทและวิวัฒนาการของสถาบันต่างๆ ในสังคมในฐานะเหตุปัจจัยที่ทำให้เศรษฐกิจพัฒนาหรือกลายเป็นประเทศที่ล้าหลัง
สถาบันที่มีบทบาทสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจคือสถาบันทางกฎหมาย เนื่องจากกิจกรรมของภาคเอกชนจะรุ่งเรืองและเฟื่องฟูได้ จำเป็นต้องมีกลไกรองรับว่าความรุ่งเรืองนั้นจะได้รับการคุ้มครอง สถาบันที่ดีย่อมสามารถสร้างความสงบเรียบร้อยในสังคม ปกป้องสิทธิในทรัพย์สินของประชาชน มีกลไกตรวจสอบและถ่วงดุลกับฝ่ายบริหาร และที่สำคัญคืออำนาจในการบังคับคู่สัญญาให้ทำตามที่สัญญาระบุไว้
เพื่อให้เห็นภาพ ผู้เขียนขอยกตัวอย่างเหตุการณ์ที่ไม่เอื้อต่อการพัฒนาเศรษฐกิจ เช่น การเข้ายึดทรัพย์สินของภาคเอกชนเข้ามาเป็นของรัฐโดยไม่มีเหตุผล การออกกฎหมายพิเศษสั่งให้บริษัทยุติการดำเนินกิจการเหมืองแร่โดยไร้การสอบสวน หรือการตัดสินอย่างอยุติธรรมที่ปล่อยให้บุคคลฝ่ายหนึ่งไม่ต้องชำระหนี้ตามสัญญาเนื่องจากมี ‘เส้นสาย’ กับฝ่ายบริหารในรัฐบาล สถานการณ์เหล่านี้ย่อมทำให้ประชาชนภายในประเทศหมดกำลังใจที่จะประกอบสัมมาชีพ เช่นเดียวกับนักลงทุนต่างชาติที่อาจไปเลือกลงทุนในประเทศที่สถาบันมีธรรมาภิบาลสูงกว่า
ในบทความนี้ ผู้เขียนจะพาไปสำรวจว่าสถาบันส่งผลอย่างไรต่อเศรษฐกิจผ่านการศึกษาชิ้นสำคัญที่คลายประเด็นถกเถียงว่าด้วยการล่าอาณานิคม และต่อด้วยการศึกษาอีกหลายชิ้นที่เชื่อมโยงระหว่างการพัฒนาเศรษฐกิจกับหลักนิติธรรม (rule of law)
สถาบันที่ดี VS สถาบันที่เลว
ประเด็นการล่าอาณานิคมของมหาอำนาจตะวันตกเป็นที่ถกเถียงกันมาอย่างยาวนานว่าส่งผลอย่างไรต่อความรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจของประเทศเหล่านั้นในปัจจุบัน หลายคนมองว่าการล่าอาณานิยมเป็นสิ่งที่เลวร้าย โดยหยิบยกหลักฐานเชิงประจักษ์ เช่น สารพัดประเทศในทวีปแอฟริกาซึ่งถูกเจ้าอาณานิยมช่วงชิงทรัพยากรต้องทนทุกข์กับความยากจน ในทางกลับกัน ก็มีตัวอย่างคัดง้างว่าประเทศที่เคยเป็นอาณานิคมบางแห่ง เช่น สหรัฐอเมริกา แคนาดา และออสเตรเลีย กลับอยู่แถวหน้าทางเศรษฐกิจในปัจจุบัน ขณะที่ประเทศซึ่งไม่เคยตกเป็นอาณานิคมของใครอย่างประเทศไทย กลับไต่อยู่แค่ระดับรายได้ปานกลางค่อนข้างสูง
การศึกษาชิ้นสำคัญที่ได้รับการยอมรับอย่างมากในการคลี่คลายข้อสงสัยดังกล่าวนำเสนอโดยนักเศรษฐศาสตร์ 3 คนคือแดรอน อาซีโมกลู (Daron Acemoglu) ไซมอน จอห์นสัน (Simon Johnson) และเจมส์ เอ. โรบินสัน (James A. Robinson) ทั้งสามเสนอว่าในยุคล่าอาณานิคมนั้น เจ้าอาณานิยมจะจัดตั้งสถาบันสองรูปแบบคือ สถาบันที่ดีและสถาบันที่เลว
ในพื้นที่ที่เจ้าอาณานิคมต้องการไปตั้งรกราก เช่น ทวีปอเมริกา พวกเขาจะจัดตั้งสถาบันทางสังคมโดยลอกเลียนแบบจากยุโรป ไม่ว่าจะเป็นการถ่วงดุลอำนาจรัฐ หรือการปกป้องสิทธิในทรัพย์สิน ในทางกลับกัน ในพื้นที่ที่เจ้าอาณานิคมต้องการเข้าไปช่วงชิงทรัพยากร เช่น คองโก สถาบันทางสังคมที่จัดตั้งก็จะทำในสิ่งที่ตรงกันข้ามและมีมาตรการขั้นเด็ดขาดเพื่อดึงทรัพยากรจากปลายทางเข้ากระเป๋าประเทศเจ้าอาณานิคม
สิ่งที่ทำให้งานวิจัยชิ้นดังกล่าวโดดเด่น คือการใช้ตัวชี้วัดใหม่ในการแบ่งแยกระหว่างสถาบันที่ดีและสถาบันที่เลว โดยใช้ค่าแทนคืออัตราการตายของผู้ที่ไปตั้งรกราก โดยทั้งสามมองว่ายิ่งอัตราการตายสูงเท่าไร ก็ยิ่งมีแนวโน้มว่าจะเป็นพื้นที่ที่เจ้าอาณานิคมต้องการเข้าไปช่วงชิงทรัพยากรโดยการจัดตั้งสถาบันที่เลวนั่นเอง
แม้ภายหลังประกาศอิสรภาพจากนักล่าอาณานิคม สถาบันทางสังคมแม้จะมีอายุมากกว่าร้อยปีและปัจจุบันได้ล่มสลายไปแล้วก็ยัง ‘ตกค้าง’ และกลายเป็นรากฐานของสถาบันในปัจจุบันซึ่งส่งผลต่อผลิตภัณฑ์มวลประชาชาติต่อหัว (Gross Domestic Product per capita) ในปัจจุบันอย่างมีนัยสำคัญ โดยการคุ้มครองความเสี่ยงจากการบังคับยึดครอง (protection against expropriation risk) เพิ่มขึ้น 1 หน่วย จะส่งผลให้ผลิตภัณฑ์มวลประชาชาติต่อหัวเพิ่มขึ้น 157.1 เปอร์เซ็นต์
หลักนิติธรรมกับการพัฒนาเศรษฐกิจ
การสนับสนุนรัฐบาลให้ยึดหลักนิติธรรม (rule of law) เป็นประเด็นที่นักเศรษฐศาสตร์การพัฒนาให้ความสนใจอย่างมากหลังสิ้นสุดสงครามเย็นโดยพวกเขาและเธอมองว่า ต่อให้จะออกแบบนโยบายเพื่อพัฒนาเศรษฐกิจดีเพียงใด แต่หากไร้หลักนิติธรรมซึ่งเป็นดั่งรากฐานทางสังคมก็ไม่มีทางที่นโยบายเหล่านั้นจะประสบผล คำว่า ‘หลักนิติธรรม’ จึงแทรกอยู่ในทั้งเงื่อนไขการเข้าเป็นสมาชิกสหภาพยุโรป ไปจนถึงการขอรับเงินทุนช่วยเหลือจากสหรัฐอเมริกา
นี่คือสมมติฐานว่าหลักนิติธรรมจะนำไปสู่การพัฒนาทางเศรษฐกิจ แต่เมื่อต้องการหาหลักฐานมาสนับสนุนในเชิงประจักษ์ นักเศรษฐศาสตร์ก็เผชิญกับปัญหาว่าจะ ‘วัดค่า’ หลักนิติธรรมอย่างไร
หนึ่งในคำตอบคือการใช้ดัชนีธรรมาภิบาลโลก (Worldwide Governance Indicators) ซึ่งพัฒนาโดยธนาคารโลกผ่านการรวบรวมตัวชี้วัดจำนวนมหาศาลมาสร้างเป็นดัชนีชี้วัดหนึ่งเดียวที่จะบอกระดับหลักนิติธรรมของแต่ละประเทศ แน่นอนว่าดัชนีชี้วัดดังกล่าวยัง ‘ห่างไกล’ กับคำว่าสมบูรณ์แบบ แต่ก็ถือว่าเป็นตัวแทนที่พอใช้ได้ โดยธนาคารโลกให้นิยามหลักนิติธรรมว่าคือ “การรับรู้ของประชาชนว่ามีความมั่นใจและพร้อมจะยอมทำตามกฎหมายในสังคม โดยเฉพาะมิติการบังคับใช้สัญญา สิทธิในทรัพย์สิน ตำรวจ และศาล รวมถึงแนวโน้มในการเกิดอาชญากรรมและความรุนแรง”
การศึกษาเชิงประจักษ์พบว่า ข้อจำกัดสำคัญในการพัฒนาเศรษฐกิจคือรัฐบาลที่มีอำนาจสูงและใช้อำนาจเหล่านั้นในการฉกฉวยผลประโยชน์ของภาคเอกชน หลักนิติธรรมซึ่งช่วยปกป้องสิทธิในทรัพย์สิน การถ่วงดุลรัฐบาล และความเป็นอิสระของระบบยุติธรรม จะช่วยจำกัดอำนาจรัฐและสัมพันธ์กับศักยภาพในการพัฒนาเศรษฐกิจที่สูงขึ้น อย่างไรก็ดี เป้าหมายแรกของหลักนิติธรรมคือสังคมที่มีความสงบเรียบร้อย เพราะหากประเทศเผชิญกับความรุนแรงและอาชญากรรมทุกหย่อมหญ้า ก็เป็นการยากที่จะทำให้เศรษฐกิจเติบโตได้ถึงแม้ว่าจะมีระบบยุติธรรมและการรับรองสิทธิ์ที่เข้มแข็งก็ตาม
ในมุมมองของแดเนียล คอฟแมนน์ (Daniel Kaufmann) นักเศรษฐศาสตร์ด้านธรรมาภิบาลและต่อต้านการคอร์รัปชัน มองว่าแม้จะมีตัวอย่างประเทศที่มีการเติบโตทางเศรษฐกิจสูงแต่ความเข้มแข็งของหลักนิติธรรมไม่ได้เพิ่มขึ้นตาม สุดท้ายก็มักจะเผชิญกับวิกฤตทำให้เศรษฐกิจถดถอย เช่น ประเทศอาร์เจนตินาที่เคยติด 1 ใน 10 ของประเทศที่ร่ำรวยที่สุดในโลกแต่ปัจจุบันประสบปัญหาเงินเฟ้อ เศรษฐกิจตกต่ำ และหนี้ระหว่างประเทศ
แต่สิ่งที่ยังคงเป็นปริศนาคือการเติบโตของทุนนิยมพวกพ้องและเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศในแถบเอเชีย โดยเขามองว่าการที่ทุนนิยมพวกพ้องยังคงอยู่ได้ก็เนื่องจากการพัฒนาหลักนิติธรรมที่บิดเบี้ยว โดยเน้นพัฒนาเฉพาะกฎหมายหรือข้อบังคับที่เอื้อประโยชน์ให้กับเครือข่ายของตนเองเท่านั้น
ข้อค้นพบอีกประการจากดัชนีชี้วัดดังกล่าวคือการเปลี่ยนแปลงแบบเด็ดขาดผลดีต่อดัชนีหลักนิติธรรมมากกว่าการเปลี่ยนแปลงอย่างค่อยเป็นค่อยไป เช่น กรณีของมิคาอิล ซาคัชวิลี (Mikhail Saakashvili) รัฐมนตรีกระทรวงยุติธรรมของจอร์เจียที่ไล่ผู้พิพากษา 2 ใน 3 ของประเทศออกจากงานเนื่องจากไม่ผ่านการทดสอบ สี่ปีต่อมาหลังจากที่เขาได้รับเลือกเป็นประธานาธิบดี เขาไล่ตำรวจจราจรทั้งประเทศออกทั้งหมดซึ่งทำให้ดัชนีหลักนิติธรรมของจอร์เจียเพิ่มขึ้นมาอย่างก้าวกระโดด ซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้จอร์เจียได้เข้าเป็นสมาชิกของสหภาพยุโรป แต่ก็มีเงื่อนไขว่าการปฏิรูปเพื่อยกระดับหลักนิติธรรมในประเทศนั้น จำเป็นต้องได้รับการสนับสนุนจากทั้งภาคการเมือง นักวิชาการ และสาธารณชน หากขาดปัจจัยใดปัจจัยหนึ่งไปก็อาจทำให้การปฏิรูปไม่ประสบผลมากนัก
อ่านถึงตรงนี้ หลายคนอาจเริ่มงงๆ ว่าสรุปแล้วหลักนิติธรรมส่งผลอย่างไรต่อการพัฒนาเศรษฐกิจกันแน่?
ผู้เขียนขอสรุปสั้นๆ ว่า ในทางทฤษฎีหลักนิติธรรมจำเป็นอย่างยิ่งต่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจในระยะยาว แต่ในเชิงประจักษ์ยังไม่มีข้อสรุปที่ชัดเจน เนื่องจากนักเศรษฐศาสตร์ยังประสบปัญหาในการหาค่าแทนเพื่อวัดหลักนิติธรรมในแต่ละประเทศ นอกจากนี้ ตัวชี้วัดหลักนิติธรรมที่มีอยู่ในปัจจุบันก็เพิ่งพัฒนามาไม่กี่สิบปี ซึ่งไม่เพียงพอที่จะตอบคำถามที่ว่ารากฐานหลักนิติธรรมในปัจจุบันจะส่งผลอย่างไรต่อสภาพเศรษฐกิจในระยะยาว
ทั้งหมดนี้คือน้ำจิ้มของสาขาวิชาที่ชื่อว่าเศรษฐศาสตร์สถาบัน ที่นำเสนออย่างชัดเจนว่าโลกเศรษฐกิจกับโลกการเมืองสัมพันธ์กันอย่างแนบแน่น และความเข้มแข็งของสถาบันทางสังคมย่อมส่งผลต่อการพัฒนาเศรษฐกิจในระยะยาว
เอกสารประกอบการเขียน
การบรรยายหัวข้อ The Deep Determinants of Economic Development: Macro Evidence จากวิชา Political Economy and Economic Development
The Rule of Law and Economic Development
The Rule of Law and Economic Growth: Where are We?
Tags: สถาบันทางสังคม, เศรษฐศาสตร์สถาบัน
