ย้อนรอย ‘พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ’ หนึ่งในเครื่องมือของรัฐที่ถูกใช้ เพื่อขจัดความหวาดกลัวในสังคม?

บทความนี้ชวนย้อนกลับไปมองความพยายามของรัฐในการผลักดัน พรบ.การชุมนุมสาธารณะ ที่อาจทำให้เราเห็นว่าแท้จริงแล้ว ความพยายามร่างกฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมนั้นคลุ้งไปด้วยกลิ่นอายความพยายามของรัฐที่จะใช้เป็นเครื่องมือจัดการกับความกลัวของรัฐบาลหนึ่ง ๆ เท่านั้น ไม่ใช่ความพยายามของรัฐในการส่งเสริมสิทธิในการชุมนุมสาธารณะของประชาชนในแง่ของ ‘สิทธิเชิงลบ’ Negative Rights ซึ่งรัฐไม่ควรเข้ามาแทรกแซง

บทบาทและความสำคัญของการชุมนุมสาธารณะ

‘เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะ’ คือหนึ่งในหัวใจสำคัญของการปกครองระบอบประชาธิปไตย เนื่องด้วยการชุมนุมสาธารณะเป็นหลักประกันเสรีภาพในการแสดงออกของประชาชน มากไปกว่านั้นยังมีบทบาทเป็นรากฐานสำคัญที่เอื้อให้เกิดสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐานอื่นๆ ตามมา เนื่องจากการชุมนุมสาธารณะเกิดจากการรวมความคิดเห็นของปัจเจกบุคคลสู่การแสดงความคิดเห็นแบบรวมหมู่ (Collective Behavior)

ช่วงเวลาที่ผ่านมา มีปัญหาเสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนปรากฏในหลากหลายรูปแบบ ไม่ว่าจะเป็นปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชน ขอบเขตการใช้สิทธิและเสรีภาพ การบังคับตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่รัฐ การตีความตัวบทกฎหมาย ฯลฯ ทำให้รัฐทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารริเริ่มความคิดในการร่างกฎหมายว่าด้วยเรื่องการชุมนุมสาธารณะ เพื่อเป็นเครื่องมือเพื่อใช้ในการควบคุมการชุมนุมสาธารณะ

 การชุมนุม ความกลัวของรัฐ สู่การร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ

การชุมนุมครั้งสำคัญหลายครั้งในประวัติศาสตร์คือบทเรียนที่สามารถตีความและเรียนรู้จากเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น มีข้อสังเกตน่าสนใจว่าภายหลังการชุมนุม เป็นห้วงเวลาที่มักปรากฏภาพของรัฐที่พยายามผลักดันให้เกิดร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมหลายครั้ง ซึ่งผู้เขียนได้พบเห็นเห็นเส้นทางโดยสังเขปของความพยายามในการยกร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะอยู่ไม่น้อย 

เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะถูกรับรองไว้ครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยตั้งแต่ปี พ.ศ. 2492 สมัยรัฐบาลของ จอมพล ป.พิบูลสงคราม รัฐมีความพยายามผลักดันร่างกฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมอยู่หลายครั้งใน พ.ศ. 2498 และเกิดขึ้นอย่างเป็นกิจจะลักษณะในปี พ.ศ. 2536, พ.ศ. 2550, พ.ศ. 2553 และ พ.ศ. 2557 ถึง พ.ศ. 2558 ที่ถูกหยิบยกมาเสนอโดยรัฐบาลที่มาจากการรัฐประหาร รวมถึงรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง

ช่วงที่ 1 พ.ศ. 2516-2530: การชุมนุมเรียกร้องของกลุ่มนักศึกษาชาวนากรรมกร 14 ตุลาคม พ.ศ. 2516 ถึงยุคประชาธิปไตยครึ่งใบ

ในช่วง พ.ศ. 2489 อิทธิพลจากต่างประเทศมีส่วนทำให้เกิดแนวคิดตรากฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะ ถึงขั้นมีการยกร่างกฎหมายขึ้นโดยคณะกรรมการกฤษฎีกาจนเสร็จสมบูรณ์ และร่างกฎหมายดังกล่าวถูกนำไปให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณา

ช่วงที่ 2 พ.ศ. 2530-2549: NGO ชนชั้นกลาง คนจน

หากนับจาก พ.ศ. 2535-2536 เหตุการณ์การชุมนุมส่งผลอย่างมีนัยสำคัญต่อการยกร่างกฎหมายว่าด้วยการชุมนุมโดยคณะทำงานยกร่างฯ ในขณะเดียวกัน เกิดการแก้ไขกฎหมายว่าด้วยกฎอัยการศึกและกฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน แม้จะได้ยกร่างพระราชบัญญัติชุมนุมสำเร็จ เสนอต่อคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย แต่ก็ยังไม่ได้เข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา รัฐริเริ่มแนวคิดในการยกร่างกฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะ เพื่อกำหนดขอบเขตเสรีภาพ รวมไปถึงแนวปฏิบัติของเจ้าหน้าที่รัฐให้ชัดเจนมากยิ่งขึ้น

ช่วงที่ 3 พ.ศ. 2549-2556 : เหลือง-แดง

ในปี 2550 ร่างกฎหมายถูกบรรจุไว้ในระเบียบวาระการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ กระทั่ง พ.ศ. 2553 ร่างกฎหมาย 5 ฉบับ ถูกเสนอเข้าสู่สภาอันเป็นร่างกฎหมายที่มีเนื้อหาเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะ

ทั้งนี้คณะรัฐมนตรีได้มีความเห็นชอบ ผ่านร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ….. ฉบับที่นำเสนอโดยสำนักงานตำรวจแห่งชาติ แต่สถานะของร่างกฎหมายดังกล่าวได้ตกไปเนื่องจากเกิดการยุบสภาฯ 

ช่วงที่ 4 พ.ศ. 2557 ถึงปัจจุบัน

ในปี 2557 รัฐบาลภายใต้การนำของ พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา คณะรัฐมนตรีได้อนุมัติรับหลักการตาม ‘ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ….’ โดยร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวเป็นไปตามที่สำนักงานตำรวจแห่งชาติได้เสนอ จนเมื่อวันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2558 กฎหมายการชุมนุมสาธารณะผ่านความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติวาระที่ 3 และให้ประกาศใช้เป็นกฎหมาย

เมื่อเห็นพลวัติของความพยายามในการผลักดันกฎหมาย ผนวกกับกระแสทางการเมืองที่เกิดขึ้นตั้งแต่ พ.ศ. 2492 จะเห็นว่าเมื่อมีการชุมนุมทางการเมืองครั้งใหญ่เกิดขึ้นเมื่อไหร่ รัฐจะเริ่มผลักดันร่างกฎหมายการชุมนุมเพื่อใช้ควบคุมการชุมนุมสาธารณะ เผยให้เห็นความหวาดกลัวของรัฐและสังคมต่อการชุมนุมทางการเมือง ส่งผลอย่างมีนัยสำคัญต่อฐานความคิดของรัฐในการออกกฎหมายเกี่ยวกับการชุมนุมสาธารณะ

 ผีแนวที่ 5

‘แนวที่ 5’ คือคำที่ใช้เรียกกลุ่มคนที่ทำลายคนกลุ่มใหญ่ หรืออาจเข้าใจโดยง่ายว่าเป็นกลุ่มคนที่ทำให้เกิดผลร้ายต่อรัฐและสังคมโดยรวม รัฐจึงต้องสร้างความตระหนักแก่ประชาชนให้ระวังและต่อต้าน แนวที่ 5 นี้จึงสามารถเป็นใครหรือสิ่งใดก็ได้ ตราบใดที่รัฐสามารถ ‘ให้ร้าย’ สิ่งใดสิ่งหนึ่งเป็นสิ่งที่ก่อให้เกิดสถานการณ์เลวร้ายต่อรัฐและส่วนรวม 

ผีตนนี้ถูกนิยามผ่านภาพความเป็นภัยต่อความมั่นคงของรัฐ ผู้ทรยศทำลายชาติย่อมถือเป็น ‘ผีแนวที่ 5’ เมื่อสร้างผีสำเร็จแล้ว ต่อจากนั้นจะสร้างความหวาดกลัวให้เกิดขึ้นในหมู่ประชาชน รัฐตอบสนองความหวาดกลัวต่อ ‘ผีแนวที่ 5’ ที่สร้างขึ้นโดยการใช้กฎแห่งบ้านเมืองเข้ามาควบคุมและลงโทษ สร้างอำนาจเหนือกฎหมายบางประการเพื่อดูแลรักษาความสงบและความมั่นคงของชาติ เกิดสภาวะลุแก่อำนาจ และละเมิดสิทธิมนุษยชนของประชาชนภายในรัฐของตน

การชุมนุมในฐานะผีแนวที่ 5

ประเด็นนี้ชวนวิเคราะห์การชุมนุมผ่านกรอบเรื่อง ‘ผีแนวที่ 5’ ของรัฐ โดยอาจวิเคราะห์ง่ายๆ ผ่านปฏิบัติการของรัฐขอการชุมนุมสาธารณะที่ผ่านมา

วันที่ 14 ตุลาคม 2516 การชุมนุมเรียกร้องรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยและเรียกร้องให้จอมพล ถนอม กิตติขจร ลาออกจากตำแหน่ง ประชาชนใช้วิธีการเดินขบวนคู่กับแจกใบปลิว ต่อมาเกิดการปราบม็อบบริเวณใกล้กับพระบรมมหาราชวังยาวไปถึงถนนราชดำเนิน เจ้าหน้าที่ตำรวจปราบปรามนักศึกษาอย่างรุนแรง มีการระดมรถถัง เฮลิคอปเตอร์ และทหารราบเพื่อเสริมกำลังเจ้าหน้าที่ตำรวจ มีประชาชนต้องเสียชีวิตล้มตายหลายสิบราย บาดเจ็บอีกกว่า 800 คน มากไปกว่านั้นยังมีผู้สูญหายอีกเป็นจำนวนมาก

วันที่ 17-24 พฤษภาคม 2535 การชุมนุมคัดค้านรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นประชาธิปไตย และเรียกร้องให้ พลเอก สุจินดา คราประยูร ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ผู้ชุมนุมใช้วิธีเดินประท้วงสลับกับอดอาหาร เจ้าหน้าที่ตำรวจใช้กำลังสกัดการเคลื่อขบวนจนเป็นเหตุให้เกิดการปะทะกัน ขณะเดียวกัน รัฐบาลประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินห้ามชุมนุมมั่วสุม มีการปิดโรงเรียนและมหาวิทยาลัย ให้เจ้าหน้าที่ตำรวจและทหารตระเวนชายแดนเป็นผู้รักษาความสงบ รัฐบาลเร่งตรวจสอบควบคุมการเผยแพร่ข่าวสารของสื่อมวลชนเอกชน นำไปสู่การปะทะกับประชาชนอีกครั้งจนเกิดการใช้กระสุนจริงยิงใส่ผู้ชุมนุม และจับตัวแกนนำหลายคน เหตุการณ์ครั้งนี้ทำให้มีผู้เสียชีวิตอย่างไม่เป็นทางการราว 500 คน บาดเจ็บอีก 1,728 คน

วันที่ 7-19 พฤษภาคม 2553 การชุมนุมทางการเมืองโดยมีประเด็นหลักเพื่อเรียกร้องให้รัฐบาล อภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ยุบสภาและเลือกตั้งใหม่ รัฐบาลส่งกำลังทหารพร้อมอาวุธสงครามและรถหุ้มเกราะเข้าปิดล้อมพื้นที่การชุมนุมของแนวร่วมประชาธิปไตยต่อต้านเผด็จการแห่งชาติ (นปช.) ส่งผลให้มีผู้เสียชีวิต เป็นประชาชนและทหารรวม 87 คนได้รับบาดเจ็บอย่างน้อย 2,100 คน มีผู้สูญหายอีกอย่างน้อย 51 คน

นอกจากนี้ยังมีการสลายการชุมนุมภายใต้รัฐบาลที่นำโดย พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา อีกนับหลายเหตุการณ์ เช่น วันที่ 17 พฤศจิกายน 2563 การชุมนุมเรียกร้องให้แก้ไขรัฐธรรมนูญ เจ้าหน้าที่ใช้กำลังเข้าสลายการชุมนุมด้วยการฉีดน้ำแรงดันสูง แก๊สน้ำตา ฯลฯ

เมื่อมีการชุมนุมในประเด็นการเมืองที่อ่อนไหว รัฐจะปฏิบัติและมีท่าทีต่อการชุมนุมสาธารณะโดยมองว่าเป็นการจลาจลหรืออาชญากรรม เดิมพันของการชุมนุมนั้นสูงนัก เมื่อผู้ชุมนุมสามารถเรียกร้องได้สำเร็จย่อมส่งผลมหาศาลต่อรัฐ รัฐจึงมักสร้างให้เรื่องการชุมนุมเป็นเรื่องผิดปกติเสมอ การชุมนุมกลายเป็น ‘ผีแนวที่ 5’ ใช้วิธีปราบปรามต่อการชุมนุมสาธารณะเสมอ เลี่ยงการทำความเข้าใจและหาหนทางเพื่อลดการใช้ความรุนแรงให้มากที่สุด

พ.ร.บ.การชุมนุมสาธารณะ ดูแลการชุมนุมหรือจัดการผีแนวที่ 5

จากที่เห็นความพยายามผลักดันกฎหมายฉบับนี้ในเชิงประวัติศาสตร์ แล้วประกอบกับทัศนคติของรัฐต่อการชุมนุมสาธารณะ จะเห็นว่าการผลักดันมักเกิดขึ้นหลังจากเกิดการชุมนุมทางการเมืองครั้งใหญ่ที่เป็นประเด็นอ่อนไหวของช่วงเวลานั้นๆ โดยข้ออ้างของเจ้าหน้าที่รัฐที่ว่า เจ้าหน้าที่รัฐจ้องต้องมีกฎหมายฉบับนี้เพื่อเป็นเครื่องมือในการดูแลการชุมนุม อาจตีความได้ว่ามีความขัดแย้งและช่วงชิงอำนาจของรัฐใน แต่ละบริบททางการเมืองอยู่ตลอดเวลา 

รัฐซึ่งเป็นตัวแทนอำนาจทางการเมือง เป็นตัวละครที่สำคัญที่ก้าวเข้ามามีบทบาทและอิทธิพล ในขบวนการกำหนดพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ โดยส่วนใหญ่รัฐมัก ‘สร้างภาพ’ ให้การชุมนุม เปรียบเสมือน ‘ผีแนวที่ 5’ ผลิตซ้ำภาพความรุนแรงอันเนื่องมาจากการชุมนุม เพื่อให้สังคมหวาดกลัวและมองว่าการชุมนุมเป็นภัยความมั่นคงและความสงบเรียบร้อย

เมื่อรัฐสามารถทำให้สังคมหวาดกลัวและระแวง เมื่อมีการชุมนุมสาธารณะได้แล้ว รัฐย่อมมีความชอบธรรมที่จะสถาปนากฎหมายเพื่อคุ้มครองประชาชนจากความหวาดกลัวนั้น พระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ อาจเป็นเครื่องมือหนึ่งที่รัฐสามารถนำมาใช้เพื่อจัดการกับความหวาดกลัว หรือ ‘ผีแนวที่ 5’  ผนวกกับทัศนคติเชิงลบต่อการชุมนุมของรัฐรวมถึงต่อตัวผู้ชุมนุมเอง 

ทำให้กฎหมายชุมนุมไม่ได้ตั้งอยู่บนฐานคิดที่มองการชุมนุมในฐานะกลไกประชาธิปไตย เราจึงมักจะไม่เห็นภาพที่รัฐสนับสนุนให้เกิดการชุมนุม และรัฐมีฐานะเข้ามาส่งเสริมให้การชุมนุมเป็นไปอย่างสะดวก ปลอดภัย

ทั้งหมดนี้ ผู้เขียนเพียงอยากแสดงให้เห็นถึงข้อสังเกต มิติหนึ่งของความพยายามของรัฐที่ต้องการใช้พระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ ควบคุมและจำกัดสิทธิเสรีภาพในการแสดงออกผ่านการชุมนุม ของฝ่ายตรงข้ามทางการเมือง จนเมื่อพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้ประกาศใช้จริงใน พ.ศ. 2558 ก็ปรากฏให้เห็นปัญหามากมายจากการใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ อันเป็นการขยายอำนาจรัฐ ให้กว้างกลัวที่จะควบคุมได้

จากเรื่องนี้เราตั้งคำถามต่อไปว่า สมควรแล้วหรือไม่หากกฎหมายฉบับนี้จะถูกผลักดันสำเร็จ และใช้ในรัฐบาลที่มองว่าการชุมนุมคือการจลาจลและอาชญากรรม ในยุคที่ไม่เป็นประชาธิปไตยเช่นนี้ การใช้พระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะยังมีประเด็นที่จะต้องทำความเข้าใจอยู่มากมาย 

แม้จะถูกประกาศใช้มาแล้วราว 7-8 ปี แต่ตัวมันเองถูกใช้จริงเพียงไม่ถึงปีเท่านั้น หนึ่งปัญหาที่สำคัญและต้องทำความเข้าใจอย่างหนักคือ การบังคับใช้พระราชบัญญัติการชุมนุมนั้นมีมิติด้านอำนาจและการเมืองสวมอยู่ด้วย

อ้างอิง

– จันจิรา เอี่ยมมยุรา, (2552), เสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะ : หลักทั่วไปและข้อจำกัด, บทบัณฑิตย์ เล่มที่ 65 ตอนที่ 4, (ธันวาคม).

– สุทธิชัย รักจันทร์, “กระบวนการผลักดันพระราชบัญญัติการชุมนุสาธารณะ พ.ศ. 2558,” วารสารสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหามกุฏราชวิทยาลัย 1, ฉ.1 (2561): 49.

– รายงานการศึกษาวิจัยเรื่อง เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย, ศูนย์วิจัยและพัฒนากฎหมายคณะนิติศาสตร์มหาวิทยาลัยเชียงใหม่.442.

– สุทธิชัย รักจันทร์, กระบวนการผลักดันพระราชบัญญัติการชุมนุสาธารณะ พ.ศ. 2558. 

– ระเบียบวาระการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติครั้งที่ 44/2550

– ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมในที่สาธารณะ พ.ศ….. โดย พลตำรวจเอกอิสระพันธ์ สนิทวงศ์ ณ อยุธยา สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติและคณะ เมื่อปี พ.ศ. 2550

– ร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบการชุมนุมในที่สาธารณะ พ.ศ…. โดยนายจุมพฎ บุญใหญ่กับคณะ

– ร่างพระราชบัญญัติการส่งเสริมการใช้สิทธิชุมนุมในที่สาธารณะ พ.ศ….. เสนอต่อประธานสภาผู้แทนราษฎรลงวันที่ 1 พฤศจิกายน 2552 เสนอโดย สถาพร มณีรัตน์และผู้แทนพรรคเพื่อไทย

– ร่างพระราชบัญญัติการบริหารการชุมนุมในที่สาธารณะ พ.ศ…. ประธานสภาผู้แทนราษฎรลงวันที่ 22 เมษายน 2553 เสนอโดย ผ่องศรี ธาราภูมิและผู้แทนพรรคประชาธิปัตย์

– ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ…. โดยคณะรัฐมนตรีรัฐบาลนายอภิสิทธิ์ เวชาชีวะ ที่ผ่านการนำเสนอโดยสำนักงานตำรวจแห่งชาติ

– ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะและการเดินขบวน พ.ศ…. โดย นายพีระพันธุ์ พาลสุขและคณะ

– https://hmong.in.th/wiki/Fifth_column

– https://prachatai.com/journal/2015/01/57381

– Erawan EMS Center, รายชื่อผู้เสียชีวิตจากสถานการณ์การชุมนุมของกลุ่ม นปช., https://web.archive.org/web/20120306172538/http://www.ems.bangkok.go.th/report/totaldead7-6-53.pdf

– ประภาส ปิ่นตบแต่ง. (2557). คุยกับประภาสปิ่นตบแต่ง: เมื่อ พ.ร.บ. จะปิดตายทรัพยากรทางการเมืองที่คนจนเคยใช้.สืบค้นเมื่อวันที่ 1 กันยายน 2565, https://prachatai.com/journal/2015/05/59063

– โปรดดู “3 ปี พ.ร.บ.ชุมนุมสาธารณะ : ห้ามชุมนุม ห้ามชูป้าย ห้ามใช้เครื่องขยายเสียง”, บทความจากศูนย์ทนายความเพื่สิทธิมนุษยชน, https://tlhr2014.com/archives/11258?fbclid=IwAR1v96l0lQgo7lEzJpV12NxjqCWXfRkWdXhTT0AVE7rKo6_kVR9bFURYtPw