ใครๆ ก็ฝันอยากเกิดมาอยู่บนกองเงินกองทอง แม้แต่ประเทศเองก็คงมีความฝันว่าในเขตแดนสมมติที่มนุษย์ขีดขึ้นนั้น ด้านล่างอาจจะมีขุมทรัพย์เป็นน้ำมัน แก๊สธรรมชาติ หรือสารพัดแร่ธาตุหายาก ที่แค่ลงทุนขุดขึ้นมาขายก็เป็นอันว่ารวยไม่รู้เรื่อง ไม่ต้องลงแรงเค้นสมองเพื่อสรรหานวัตกรรมมาผลิตเป็นสินค้าหรือบริการใหม่ๆ กันให้เมื่อย

หลายคนตาลุกวาวเมื่อได้ข่าวว่าชาวซาอุดีอาระเบีย หรือเวเนซุเอลาสามารถซื้อหาน้ำมันได้ในราคาถูกแสนถูก บางคนคงคิดว่าประเทศผู้ร่ำรวยทรัพยากรนั้นมีแต่ได้กับได้หลังจากพบลาภลอยใต้ผืนดิน

แต่ความเข้าใจเหล่านั้นถูกต้องจริงหรือ?

คำตอบคือ ไม่ครับ

ริชาร์ด ออตี้ (Richard Auty) ศาสตราจารย์ด้านเศรษฐศาสตร์ได้ตีพิมพ์ข้อค้นพบ เมื่อ พ.ศ. 2540 ว่าประเทศที่ร่ำรวยทรัพยากรกลับต้องเผชิญกับสภาพเศรษฐกิจที่เติบโตช้ากว่า มีเสถียรภาพน้อยกว่า อีกทั้งการเมืองที่ไม่มั่นคง และเสี่ยงต่อความไม่สงบ โดยส่วนใหญ่ไม่มีประชาธิปไตย อาจารย์ริชาร์ดคิดคำศัพท์เรียกสถานการณ์ดังกล่าวว่า “คำสาปทรัพยากร (Resource Curse)” สร้างกระแสถกเถียงในแวดวงนักรัฐศาสตร์และนักเศรษฐศาสตร์ เพื่อหาคำอธิบายว่าปรากฏการณ์ดังกล่าวเกิดขึ้นได้อย่างไร

แม้จะยังไม่มีข้อสรุป แต่ผู้เขียนขอหยิบยกข้อสังเกตจากงานวิจัยมาเล่าสู่กันฟังนะครับ

รวยทรัพยากร ก็เหมือนเอาไข่ทุกฟองใส่ไว้ในตะกร้าใบเดียว

ลองจินตนาการดูสิครับว่า หากประเทศของเราค้นพบทรัพยากรมูลค่ามหาศาลใต้ผืนดิน ภาครัฐและภาคเอกชนจะดำเนินการอย่างไร แน่นอนว่าก้าวแรกคือจัดสรรกำลังคน กำลังสมอง และกำลังทุนเพื่อสร้าง ‘ระบบนิเวศ’ ของอุตสาหกรรมเกิดใหม่ ลงทุนโครงสร้างพื้นฐานตั้งแต่ต้นน้ำถึงปลายน้ำเพื่อส่งออกทรัพยากรดังกล่าวไปขายในตลาดต่างประเทศ โดยหวังว่าทรัพยากรเหล่านั้นจะสร้างรายได้กลับมาจำนวนมหาศาล

แน่นอนครับว่าประเทศจะร่ำรวยขึ้นทันตาในระยะสั้น หลังจากสามารถกอบโกยขุมทรัพย์ใต้ผืนดินของตัวเอง อย่างไรก็ดี ทั้งกำลังคน กำลังสมอง และกำลังทุนของแต่ละประเทศย่อมมีจำกัด การระดมทุกอย่างไปลงกับอุตสาหกรรมใดอุตสาหกรรมหนึ่งเพียงอย่างเดียว ย่อมไม่ต่างจากเอาไข่ทุกฟองไปใส่รวมไว้ในตะกร้า หากตะกร้าหล่นขึ้นมา ทรัพย์ที่เคยสะสมไว้ก็ย่อมหายไปกับตา เกิดเป็นกลุ่มอาการโรคชาวดัตช์ (Dutch Disease) ซึ่งเป็นชื่อเรียกผลกระทบทางเศรษฐกิจหลังจากที่มีการค้นพบแหล่งแก๊สธรรมชาติขนาดใหญ่ในเนเธอร์แลนด์เมื่อ พ.ศ. 2502

การระดมทุกอย่างไปลงกับอุตสาหกรรมใดอุตสาหกรรมหนึ่งเพียงอย่างเดียว ย่อมไม่ต่างจากเอาไข่ทุกฟองไปใส่รวมไว้ในตะกร้า

โรคชาวดัตช์เริ่มจากอาการ ‘ตื่นทอง’ ที่ดึงแรงงานและทุนของประเทศไปยังอุตสาหกรรมเกิดใหม่ที่มีมูลค่าสูง เช่น น้ำมันหรือแก๊สธรรมชาติ จนทำให้อุตสาหกรรมอื่นที่รายได้ต่ำกว่า เช่น อุตสาหกรรมการผลิต ชะลอการเติบโตหรือถึงขั้นหยุดชะงัก

นอกจากนี้ การส่งออกทรัพยากรธรรมชาติจำนวนมหาศาล ทำให้ค่าเงินของประเทศแข็งขึ้นโดยเปรียบเทียบ ซึ่งส่งผลร้ายต่ออุตสาหกรรมส่งออก (ยกเว้นสินค้าโภคภัณฑ์มีราคากลางทั่วโลก) ในขณะเดียวกัน ก็เย้ายวนให้คนในประเทศเลือกบริโภคสินค้าจากต่างประเทศเพราะราคาถูกกว่า

สัดส่วนการส่งออกเชื้อเพลิงต่อการส่งออกทั้งหมด ประเทศที่มีสัดส่วนการส่งออกเชื้อเพลิงค่อนข้างสูงคือประเทศที่พึ่งพิงรายได้จากทรัพยากรใต้ผืนดิน ซึ่งมักจะมีอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ช้ากว่าประเทศอื่นๆ ภาพจาก  www.weforum.org

ทั้งสองปัจจัยนี้แหละครับ ที่ทำให้อุตสาหกรรมอื่นๆ นอกจากอุตสาหกรรมที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรธรรมชาติไปไม่รอด เพราะนอกจากจะไม่มีแรงงานและทุนแล้ว ยังไม่สามารถแข่งขันได้ในตลาดระหว่างประเทศ ซึ่งจะส่งผลเสียในระยะยาว เนื่องจากเศรษฐกิจของประเทศนั้นๆ ไม่มี ‘ฟูกรองรับ’ หากเกิดวิกฤตการณ์ราคาสินค้าโภคภัณฑ์ เช่น น้ำมัน หรือแร่มีค่า เกิดดิ่งเหว กลายเป็นว่าเศรษฐกิจทั้งประเทศจะดีหรือแย่กลับถูกผูกติดกับราคาสินค้าเพียงไม่กี่ชนิด สุดท้ายจึงส่งผลให้เติบโตช้ากว่าเมื่อเปรียบเทียบกับประเทศที่มีการกระจายความมั่งคั่งในหลายอุตสาหกรรม

ทรัพย์ในดินตัดขาดรัฐบาลกับประชาชน และเป็นชนวนของความขัดแย้ง

รัฐบาลโดยทั่วไปมักทำงานอยู่ได้ด้วยเงินจากภาษีของประชาชนเป็นหลัก จึงไม่น่าแปลกใจนักที่งานวิจัยโดยนักรัฐศาสตร์จะพบว่ารัฐบาลเหล่านั้นมีแนวโน้มเปลี่ยนผ่านสู่การปกครองในระบอบประชาธิปไตย ในขณะที่ประเทศซึ่งร่ำรวยทรัพยากรส่วนใหญ่ยังคงอยู่ภายใต้ระบอบเผด็จการ

กระแสรายได้หลักของรัฐบาลที่มาจากทรัพยากรธรรมชาติทำให้เหล่านักการเมืองไม่ค่อยเห็นความสำคัญของเสียงประชาชนมากนัก ในขณะเดียวกัน ประชาชนเองก็ไม่ได้ตระหนักถึงสิทธิและหน้าที่ในการตรวจสอบหรือเข้าไปยุ่งเกี่ยวกับรัฐบาล เพราะไม่ได้เป็นผู้ลงทุนลงแรงเสียเงินให้รัฐบาลทำงาน การทำงานของรัฐบาลจึงแทบจะแยกขาดจากความสนใจของประชาชน

ลาร์รี ไดมอนด์ (Larry Diamond) นักรัฐศาสตร์และมานุษยวิทยาชาวอเมริกัน ตั้งข้อสังเกตได้อย่างน่าสนใจว่า “มีประเทศ 23 ประเทศทั่วโลกที่ส่งออกน้ำมันหรือแก๊สธรรมชาติอย่างน้อยร้อยละ 60 ของมูลค่าการส่งออกทั้งหมด ทั้ง 23 ประเทศนี้ไม่มีประเทศไหนเลยที่เป็นประชาธิปไตยจริงๆ”

กระแสรายได้หลักของรัฐบาลที่มาจากทรัพยากรธรรมชาติทำให้เหล่านักการเมืองไม่ค่อยเห็นความสำคัญของเสียงประชาชนมากนัก

อีกหนึ่งปัญหาสำคัญของรัฐบาลที่มีรายได้หลักมาจากทรัพยากรธรรมชาติ คือการบริหารจัดการงบประมาณในแต่ละปี เนื่องจากสินค้าอย่างน้ำมันมีความผันผวนค่อนที่ข้างสูงตามราคาตลาด และมีการเปลี่ยนแปลงในระดับนาที ทำให้บางปี รัฐบาลมีเงินใช้จ่ายเงินแบบฟูฟ่าแบบไพร่ฟ้าหน้าใสไปตามๆ กัน แต่บางปีหากราคาน้ำมันตกต่ำ ก็ต้องอยู่กันแบบอดอยากปากแห้ง โครงสร้างเมกะโปรเจ็กต์เป็นอันต้องหยุดชะงักเพราะขาดเงินหล่อเลี้ยง รัฐบาลเหล่านี้มักจะหันไปหาเจ้าหนี้ซึ่งมักให้เครดิตกับประเทศร่ำรวยทรัพยากรค่อนข้างดี คล้ายกับคนมีชาติตระกูลคาบช้อนทองมาเกิด กลายเป็นอาการแทรกซ้อนเมื่อรัฐบาลไม่สามารถหาเงินมาชำระหนี้ได้ เกิดภาวะเศรษฐกิจดิ่งเหวเอาง่ายๆ หากบริหารจัดการงบประมาณผิดพลาด

นอกจากนี้ งานวิจัยอีกหนึ่งชิ้นที่นับว่าเป็นที่ฮือฮาในแวดวงวิชาการให้ข้อสรุปว่าประเทศที่มีทรัพยากรอย่างน้ำมันหรือแก๊สธรรมชาติจำนวนมหาศาล จะมีความเสี่ยงต่อการเกิดเหตุการณ์ไม่สงบสูงกว่าประเทศที่ไม่มีทรัพยากรมีค่า เนื่องจากแหล่งทรัพยากรดังกล่าวจะเป็นทั้งแรงจูงใจและแหล่งทุนให้กับกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบ แน่นอนว่าความไม่สงบเหล่านี้ย่อมไม่ส่งผลดีทางเศรษฐกิจ เราอาจเห็นตัวอย่างได้จากบางประเทศที่มีความขัดแย้งมาเนิ่นนานอย่างซูดานหรือแองโกลา อย่างไรก็ดี ข้อสรุปดังกล่าวก็ยังมีนักวิชาการหลายฝ่ายไม่เห็นด้วยว่าทรัพยากรธรรมชาติจะเป็นปัจจัยหลักที่ทำให้เกิดความขัดแย้งภายในประเทศ

แล้วเราจะจัดการกับคำสาปได้อย่างไร?

อ่านถึงตรงนี้ หลายคนสงสัยว่ามีประเทศไหนบ้างที่รอดพ้นจากคำสาปทรัพยากร คำตอบก็คือมีครับ โดยผู้เขียนขอหยิบยกตัวอย่างการป้องกันปัญหาการ ‘ตื่นทรัพยากร’ ดังนี้

ป้องกันความผันผวนของราคาด้วยสัญญาหรือตราสารอนุพันธ์

ถ้าปัญหาหลักมาจากความผันผวนของราคาสินค้าโภคภัณฑ์ ทางออกก็ค่อนข้างตรงไปตรงมา คือการเข้าทำสัญญาซื้อขายล่วงหน้าหรือแบ่งปันความเสี่ยงกับผู้ซื้อเพื่อบังคับให้ความผันผวนเกิดขึ้นได้ในกรอบแคบๆ เช่น การทำสัญญาฟอร์เวิร์ดโดยระบุราคาสินค้าโภคภัณฑ์แบบตายตัว หรือทำสัญญาว่าในกรณีที่น้ำมันราคาขึ้นร้อยละ 10 รัฐบาลจะขึ้นราคาแค่ร้อยละ 5 ส่วนผู้ซื้อก็ได้กำไรไปร้อยละ 5 แต่เมื่อใดที่ราคาน้ำมันตกลง ผู้ซื้อก็ต้องแบกรับต้นทุนที่สูงกว่าราคาตลาดเช่นเดียวกัน

กราฟแสดงราคาน้ำมันดิบ WTI ตั้งแต่ พ.ศ. 2552 ถึง 2560 จะเห็นว่าราคามีความผันผวนอย่างมากโดยขึ้นไปแตะสูงสุดกว่า 110 ดอลลาร์สหรัฐต่อบาร์เรล และลงต่ำสุด น้อยกว่า 30 ดอลลาร์สหรัฐต่อบาร์เรล ภาพจาก www.macrotrends.net

นักวิชาการบางคนถึงขนาดเสนอให้ทำสัญญาว่าจะจ่ายหนี้สินเป็นสินค้าโภคภัณฑ์ เช่น ประเทศ ก. เป็นหนี้ประเทศ ข. อยู่ 100 ล้านบาท แต่จะจ่ายเป็นน้ำมันดิบ 5 ล้านลิตรแทนที่จะจ่ายเป็นเงินสด อย่างไรก็ดี ความคิดดังกล่าวก็ยังไม่มีการนำไปปฏิบัติจริง

การทำสัญญาในลักษณะดังกล่าวอาจมีบางช่วงที่ได้กำไรและบางช่วงที่ขาดทุน แต่เป้าหมายของสัญญาไม่ใช่เพื่อให้ได้กำไรสูงสุด แต่เป็นการลดความผันผวนเพื่อให้รัฐบาลบริหารจัดการรายได้ได้ง่ายขึ้น

จัดตั้งกองทุนที่บริหารโดยมืออาชีพ หรือแบ่งสันปันส่วนรายได้ให้ประชาชน

หลายประเทศ เช่น นอร์เวย์ และบอตสวานา มีการนำเงินรายได้จากการขายแร่มีค่าหรือเชื้อเพลิงฟอสซิลในประเทศมาใส่เข้าเป็นกองทุนความมั่งคั่งแห่งชาติ (Sovereign Wealth Fund) บริหารจัดการโดยคณะกรรมการที่เป็นอิสระจากการเงิน โดยจะมีการนำเงินกองทุนดังกล่าวมาใช้อุดหนุนรัฐบาลในการดำเนินนโยบาย หรือการนำไปใช้ปรับปรุงมูลค่าสกุลเงินตามความเหมาะสม

อีกแนวทางหนึ่งในการบริหารจัดการเงินรายได้จากการขายสินค้าโภคภัณฑ์ คือการจ่ายเงินตามจริงให้กับประชากรทุกคนเท่าๆ กัน เช่น กองทุนถาวรอลาสกา (Alaska Permanent Fund) ที่มีรายได้จากอุตสาหกรรมน้ำมันมาลงทุน ออกดอกออกผลเท่าไร ก็นำผลประกอบการครึ่งหนึ่งคืนให้ประชาชนทุกคนเท่าๆ กัน

กองทุนเหล่านี้ส่วนใหญ่มักลงทุนในตราสารหนี้และตราสารทุนสกุลเงินต่างประเทศ ส่วนกลยุทธ์การลงทุนก็จะแตกต่างหลากหลายกันไป ปัญหาใหญ่ที่สุดของกองทุนในลักษณะดังกล่าวคือความโปร่งใสในการบริหารจัดการ รวมถึงว่าใครควรมีอำนาจในการนำเงินกองทุนมาใช้จ่ายอีกด้วย

ปรับวิสัยทัศน์ กระจายความเสี่ยงโดยลงทุนในหลายอุตสาหกรรม

บทเรียนความล้มเหลวในการบริหารจัดการความผันผวนของราคาสินค้าโภคภัณฑ์ทำให้หลายประเทศเริ่มตื่นตัวและหันกลับมากระจายความเสี่ยงของอุตสาหกรรมภายในประเทศ ดาวเด่นที่ชัดที่สุดในตอนนี้ก็หนีไม่พ้นซาอุดีอาระเบีย ที่ประกาศวิสัยทัศน์ 2030 ลดการพึ่งพาอุตสาหกรรมน้ำมันแล้วหันไปพัฒนาการท่องเที่ยวและการผลิตสินค้าอุปโภคบริโภคมากขึ้น อย่างไรก็ดี วิสัยทัศน์หรูหราก็ต้องมาสะดุดหลังจากมีข่าวฆาตกรรม จามาล คาช็อกกี นักข่าววอชิงตันโพสต์ ที่ทำให้นักลงทุนจากโลกตะวันตกเมินหน้าหนี

ราคาน้ำมันที่เอาแน่เอานอนไม่ได้ กับกระแสลดการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลที่ดังขึ้นทุกวัน อาจทำให้เหล่าประเทศที่ร่ำรวยน้ำมันต้องเริ่มพิจารณากระจายการลงทุนก่อนที่จะสายเกินไป

เอกสารประกอบการเขียน

Tags: ,