ภาพสะท้อนความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา เมื่อรัฐจัดสรรงบฯ โดยไม่คำนึงถึงจำนวนนักเรียนและสภาพพื้นที่

การศึกษาเป็นสิ่งที่สามารถยกระดับคุณภาพชีวิตคนคนหนึ่งได้ เพราะเปรียบเสมือน ‘บันได’ ที่ช่วยเลื่อนระดับสถานะทางสังคมของประชาชนให้สูงขึ้น หลายประเทศจึงให้ความสำคัญกับโครงสร้างทางการศึกษาอย่างมาก

ในประเทศไทย หากพิจารณาจากงบประมาณประจำปีที่แต่ละกระทรวงได้รับ ก็อาจมองอย่าง ‘ผิวเผิน’ ได้ว่า รัฐไทยให้ความสำคัญกับการศึกษาอย่างมาก เนื่องจากกระทรวงศึกษาธิการมักเป็นกระทรวงที่ได้รับการจัดสรรงบประมาณมากที่สุดติดต่อกันหลายปี

ทว่าในความเป็นจริง ยังมีเด็กอีกหลายคนที่เข้าถึงงบประมาณอย่าง ‘ไม่เหมาะสม’ และ ‘ไม่เท่าเทียม’ เนื่องจากกลไกที่รัฐใช้เพื่อจัดสรรงบฯ ให้แต่ละโรงเรียน ท้ายที่สุดจึงนำมาซึ่งปัญหาความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาในเชิงพื้นที่ ไม่ว่าจะเป็นระหว่างโรงเรียนในกรุงเทพฯ ตามหัวเมืองใหญ่ หรือต่างจังหวัด

เพื่อทำความเข้าใจประเด็นดังกล่าว วันนี้ (3 ตุลาคม 2565) The Momentum ชวน ครูจุ๊ย-กุลธิดา รุ่งเรืองเกียรติ นักวิชาการด้านการศึกษา มาพูดคุยเพื่อชี้ถึงปัญหาดังกล่าวให้กระจ่างมากขึ้นและมองถึงวิธีการแก้ปัญหา

กุลธิดาอธิบายว่า โรงเรียนในประเทศไทยมี 4 สังกัดหลัก คือ

1. สังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.)

2. สังกัดสำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการศึกษาเอกชน (สช.)

3. สำนักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษา (สอศ)

4. สังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.)

โรงเรียนในแต่ละสังกัดมีความท้าทายและปัญหาที่แตกต่างกันออกไป ยกตัวอย่างปัญหาของโรงเรียนในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน คือ ‘หลักคิด’ ในการจัดสรรทรัพยากรเพื่อแจกจ่ายให้แต่ละโรงเรียนที่ใช้เพียง ‘จำนวนนักเรียน’ เป็นเกณฑ์ในการพิจารณา โดยไม่คำนึงถึงความท้าทายอย่างอื่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งสถานที่ตั้งของโรงเรียน

“โรงเรียนในสังกัด สพฐ. มีทั้งหมดสามหมื่นแห่ง ครึ่งหนึ่งเป็นโรงเรียนขนาดเล็กที่มีนักเรียนต่ำกว่าร้อยยี่สิบคน แต่ส่วนกลางกลับแจกจ่ายงบฯ โดยนำจำนวนนักเรียนเป็นตัวหาร หรือนำจำนวนนักเรียนเป็นตัวคูณ โรงเรียนที่มีนักเรียนเยอะก็ได้เปรียบ โรงเรียนที่มีนักเรียนน้อยก็ได้รับทรัพยากรน้อยตามไป”

กุลธิดายกตัวอย่างว่า สำหรับโรงเรียนที่มีนักเรียน 5 พันคน กระทรวงศึกษาฯ อาจใช้หลักเกณฑ์ ก. ในการคำนวนค่าอุดหนุนกระบวนการเรียนรู้ โดยนำจำนวนนักเรียนคูณกับราคาต่อหัวของเกณฑ์ ก. ในขณะที่อาจใช้หลักเกณฑ์ ข. คำนวณค่าอุดหนุนกระบวนการเรียนรู้ของโรงเรียนขนาด 1 พันคน โดยนำจำนวนนักเรียนคูณกับราคาต่อหัวตามเกณฑ์ และอาจใช้หลักเกณฑ์ ค. คำนวนค่าใช้จ่ายของโรงเรียนขนาด 50 คน โดยราคาต่อหัวของเกณฑ์ ก. ข. และ ค. ก็แปรเปลี่ยนกันไปตามการพิจารณา

“ปัญหาคือถ้าคุณอยู่ในโรงเรียนขนาดห้าพันคน คุณก็ได้รับการจัดสรรทรัพยากรสบายๆ แต่ถ้าคุณอยู่ในโรงเรียนที่มีเด็กห้าสิบคน ตัวคูณมีแค่ห้าสิบ คุณจัดสรรทรัพยากรอะไรไม่ได้หรอก หลายครั้งรัฐบอกว่า ‘ก็นี่ไง เราให้เท่ากัน’ ในความเท่ากันตามความหมายของรัฐหมายถึงความเหมือนกัน ซึ่งเป็นไปไม่ได้เลย กับการจัดการทรัพยากรในบริบทพื้นที่ที่ต่างกันอย่างนี้”

หากพิจารณาในเชิงพื้นที่ โรงเรียนสังกัด สพฐ. ในกรุงเทพฯ หรือตามหัวเมืองใหญ่แม้จะได้รับเงินที่จัดสรรจากส่วนกลางน้อย แต่ผู้ปกครองนักเรียนส่วนหนึ่งอาจมีความสามารถในการจ่ายเงินสมทบเพื่อช่วยโรงเรียนได้ แต่หากเป็นโรงเรียนต่างจังหวัดหรือต่างอำเภอที่ห่างไกล ผู้ปกครองอาจไม่สามารถช่วยจ่ายเงินอุดหนุนโรงเรียนได้ ทั้งหมดทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำของทั้ง 3 พื้นที่

“ยกตัวอย่างโรงเรียนต่างจังหวัดที่ห่างไกล แค่ค่าอาหารอย่างเดียวก็มีต้นทุนมากกว่าโรงเรียนในเมืองที่อยู่ใกล้แหล่งวัตถุดิบอยู่แล้ว ไม่ว่าจะเป็นค่าเดินทางที่เพิ่มขึ้น ค่าจัดซื้ออุปกรณ์ที่จะใช้เพื่อเก็บวัตถุดิบเพราะไม่สามารถออกไปซื้อบ่อยได้ ค่าไฟสำหรับตู้เก็บวัตถุดิบให้สามารถอยู่ได้นาน โรงเรียนเหล่านี้จัดการตัวเองได้อย่างยากลำบาก ภายใต้ทรัพยากรที่จำกัด แต่รัฐกลับให้เพียงเงินค่าอาหารรายหัวยี่สิบเอ็ดบาทเท่ากับเด็กในโรงเรียนอื่น

“หรือโรงเรียนที่อยู่บนเกาะ คุณครูและนักเรียนบางส่วนอาจจำเป็นต้องเดินทางไปกลับระหว่างฝั่งกับเกาะ บางครั้งพวกเขาต้องเหมาเรือกันเองซึ่งเป็นค่าใช้จ่ายที่สูงมากต่อเดือน พวกเขาต้องแบกรับกันเอง หรือบางครั้งคุณครูจำเป็นต้องส่งเอกสารราชการไป สพฐ.ที่ฝั่ง คุณครูก็ต้องนั่งเรือไปส่งเอกสารเอง ทั้งหมดคือการที่รัฐตัดเสื้อตัวเดียวให้กับทุกๆ คนใส่ มันไม่สามารถทำได้ เพราะแต่ละพื้นที่มีบริบท มีความท้าทายที่แตกต่างกันไป”

กุลธิดากล่าวว่า หลายครั้งส่วนกลางมักอ้างว่าการจัดการทั้งหมดต้องทำอย่างเป็น ‘ระบบ’ และต้องปฏิบัติเหมือนกันหมด “คือกระทรวงศึกษาฯ ก็มีความพยายาม เช่น หากเป็นพื้นที่ห่างไกล เขาก็จ่ายเบี้ยกันดารให้ แต่ก็ไม่ได้เข้าไปดูอย่างจริงจังว่าแต่ละพื้นที่มีความท้าทายอย่างไรบ้าง แต่กลับจ่ายเบี้ยไปในจำนวนเท่าๆ กันอย่างเป็นระบบตามที่เขาอ้าง”

เพื่อกำจัดความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาซึ่งเกิดจาก ‘การจัดสรรทรัพยากร’ แบบพิจารณาจากจำนวนนักเรียนเพียงอย่างเดียว กุลธิดาชี้ว่ากระทรวงศึกษาธิการควรปรับเปลี่ยนการทำงานทั้งหมด 3 ส่วน คือ

1. เปลี่ยนวิธีการจัดสรรงบประมาณใหม่ – รัฐควรยกเลิกระบบการจัดสรรทรัพยากรแบบ ‘ตัวคูณตัวหาร’ ที่ใช้ในปัจจุบัน แล้วเปลี่ยนไปให้หลักคิดที่ว่า รัฐต้องกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำที่สุดว่าโรงเรียนที่มีคุณภาพแห่งหนึ่งต้องมีทรัพยากรอะไรบ้าง และจัดสรรให้ทุกโรงเรียนในสังกัดเท่าๆ กัน หากโรงเรียนใดมีศักยภาพในการหารายได้เพิ่มขึ้นจากที่รัฐจัดหาให้ ก็ถือว่าเป็นส่วนต่อขยายของเขาเอง แต่ขณะเดียวกัน โรงเรียนขนาดเล็กซึ่งมีนักเรียนน้อยกว่า 120 คน ก็มีจะทรัพยากรที่เพียงพอและอยู่ในเกณฑ์มาตรฐานอย่างแท้จริง

2. สังคายนาระบบราชการ – รัฐต้องให้อิสระในการทำงานต่อครูและบุคลากรทางการศึกษา เพื่อส่งเสริมความคิดสร้างสรรค์ ซึ่งจะส่งผลดีต่อเด็กนักเรียนในอนาคต รัฐควรอนุญาตให้ครูได้ทำสิ่งที่พวกเขาเรียนมาและได้ออกแบบห้องเรียนด้วยตัวเองแทนการทำเอกสารมากมาย อีกทั้งรัฐต้องกำหนดงบประมาณในโรงเรียนแบบยืดหยุ่น เพื่อให้ครูสามารถนำเงินไปใช้จ่ายในการเสริมศักยภาพในการสอนได้

“คุณครูและผู้บริหารของโรงเรียนในสังกัด สพฐ.ไม่มี ‘Autonomy’ หรืออิสระที่จะตัดสินใจ ตามวิธีแบบราชการ เงินที่แต่ละโรงเรียนได้จัดสรรมาเขาจะกำหนดไว้หมดเลยว่าต้องใช้อะไรบ้าง บุคลากรไม่มีสิทธิโยกงบประมาณไปทำกิจกรรมที่นอกเหนือจากที่กำหนดไว้ได้ และถ้าเหลือก็ต้องส่งคืนรัฐ แต่ในความเป็นจริง หากเราอยากบริหารองค์กรสักองค์กรหนึ่งให้ประสบความสำเร็จ งบประมาณควรต้องยืดหยุ่นได้ เช่น ปีนี้พิเศษกว่าปีอื่น เพราะมีกิจกรรมบางอย่างที่ครูอยากจัดให้นักเรียน พวกเขาควรได้รับอิสระในการทำเพื่อส่งเสริมความคิดสร้างสรรค์”

3. จัดการสอบแบบ ‘Exit Exam’ หรือการจัดสอบในรายวิชาต่างๆ เพื่อประเมินความรู้นักเรียนทั้งประเทศ เพื่อดูภาพรวมการศึกษาในแต่ละพื้นที่ว่าควรปรับปรุงเพิ่มเติมอย่างไร หากผลออกมาว่าจังหวัดใดมีคะแนนสอบต่ำกว่ามาตรฐาน รัฐควรอุดหนุนเงินสนับสนุนทางการศึกษามากขึ้น หรือส่งเสริมนักวิจัยเพื่อหาทางแก้ปัญหาต่อไป

“ตัวอย่างของ Exit Exam คือข้อสอบ O-Net ในความเป็นจริงรัฐควรใช้คะแนนนี้เพื่อดูคุณภาพการศึกษาของทั้งประเทศ แต่ก็ไม่ได้ใช้คะแนนตรงนี้ไปทำสิ่งที่กล่าวมาเลย กลับใช้เป็นตัวประเมินผู้อำนวยการโรงเรียนแทน จึงเป็นที่มาของการที่ผู้อำนวยการโรงเรียนจ้างติวเตอร์มาติวเด็ก ม.3 และ ม.6 เพราะถ้าคะแนน O-Net ดี ผู้อำนวยการก็ได้ขึ้นเงินเดือน”