​ประชาชนจะ ‘มีส่วนร่วม’ ยังไม่ง่าย แม้จะมีช่องทางมากมาย

คำว่า ‘การมีส่วนร่วม’ อาจจะฟังดูเป็นคำใหญ่โต ถ้าความหมายที่ซ่อนอยู่ ก็คือการไม่ปล่อยให้ใครตัดสินใจอะไรเองคนเดียว ซึ่งอาจจะไม่มีข้อมูลรอบด้านเพียงพอก็ได้

ก่อนที่หน่วยงานรัฐจะออกกฎหมายหรือนโยบายใดๆ มาบังคับใช้ หากได้ฟังเสียงของประชาชนที่หลากหลายมาก่อน ไม่ใช่เพียงแค่นั่งคิดกันเองในแวดวงผู้มีอำนาจ ก็น่าเชื่อว่า กฎหมายหรือนโยบายนั้นๆ จะได้รับการพัฒนาไปสู่การใช้ประโยชน์จริงๆ แก้ปัญหาได้ตรงจุด ถูกใจผู้จ่ายภาษี

ดังนั้น การมีส่วนร่วมของประชาชนจึงสำคัญ และกฎหมายของประเทศไทยหลายๆ ฉบับก็ใส่เรื่องนี้เอาไว้ รับรองให้เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชน รวมถึงเป็นหน้าที่ของรัฐที่ต้องรับฟังด้วย

รัฐรรมนูญมาตรา 77: ความฝันใหม่ที่สลายไปแล้ว

รัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2560 มีมาตรา 77 วรรคสอง ที่กำหนดหน้าที่ของรัฐขึ้นมาใหม่เป็นครั้งแรกให้ต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ก่อนการออกกฎหมายทุกฉบับ โดยเขียนไว้ว่า

หลักการที่กำหนดให้รัฐ ‘ต้อง’ รับฟังความคิดเห็น เปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็น และประเมินผลกระทบและผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย อาจเรียกภาษาวิชาการได้ว่า คือการกำหนดให้รัฐต้องประเมินผลกระทบของกฎหมาย (Regulatory Impact Assessment – RIA) ซึ่งแม้ไม่ใช่แนวคิดใหม่ แต่เป็นครั้งแรกที่แนวคิดนี้ถูกเขียนไว้ในรัฐธรรมนูญบัญญัติอย่างเป็นลายลักษณ์อักษร

ในความเป็นจริงก็ไม่ใช่ว่าเมื่อรัฐธรรมนูญเขียนอะไรไว้แล้ว ทุกคนจะทำได้สอดคล้องต้องกันไปหมดเสียทีเดียว เมื่อวันที่ 4 เมษายน 2560 คณะรัฐมนตรีจึงออกแนวทางการจัดทำและเสนอร่างกฎหมายตามบทบัญญัติมาตรา 77 มาเพื่อกำหนดรายละเอียดการรับฟังความคิดเห็น ให้หน่วยงานทั้งหลายพึงปฏิบัติได้ไม่แตกต่างกันจนเกินไป

และในแนวทางตามมติคณะรัฐมนตรีนี้เอง มีประเด็นที่สำคัญคือ กำหนดให้ หน่วยงานรัฐต้องจัดรับฟังความคิดเห็น อย่างน้อยผ่านเว็บไซต์ของหน่วยงานหรือผ่านเว็บไซต์ www.lawamendment.go.th หรืออาจจะใช้วิธีอื่นด้วยก็ได้ และต้องเปิดรับฟังความคิดเห็นเป็นอย่างน้อย 15 วัน

ไม่ใช่ทุกคนที่มีข้อมูลและความรู้ความเข้าใจอยู่ตลอดเวลา จนพร้อมที่จะเข้าไปแสดงความคิดเห็นภายในระยะเวลาอันรวดเร็วทันทีที่หน่วยงานรัฐเปิดรับฟังความคิดเห็นบนเว็บไซต์

 

ซึ่งเท่ากับ ‘การรับฟังความคิดเห็น’ ที่ฝันว่าจะเกิดขึ้นตามมาตรา 77 นั้นถูกลดทอนลง เหลือแค่การแสดงความคิดเห็นบนเว็บไซต์ของหน่วยงานที่จัดทำร่างกฎหมายแต่ละฉบับ และมีเวลาแสดงความเห็นจำกัดอยู่ที่ 15 วัน

ปัญหาคือ ไม่ใช่ทุกคนที่มีข้อมูลและความรู้ความเข้าใจอยู่ตลอดเวลา จนพร้อมที่จะเข้าไปแสดงความคิดเห็นภายในระยะเวลาอันรวดเร็วทันทีที่หน่วยงานรัฐเปิดรับฟังความคิดเห็นบนเว็บไซต์ เช่น ถ้าเราเป็นเกษตรกรปลูกผัก แล้วรัฐกำลังจะไปเซ็นสัญญาทวิภาคีเรื่องค้าผักกับต่างประเทศ เราก็ต้องทำการบ้านเกี่ยวกับดีลนี้ให้ทัน แล้วโพสต์ความเห็นภายใน 15 วัน หากเรื่องซับซ้อนมากก็อาจอ่านข้อมูลไม่ทัน ทำให้สุดท้ายแล้ว ความฝันที่ประชาชนจะมีส่วนร่วมในการออกกฎหมายได้จริงๆ ตามหลักการของมาตรา 77 ก็อาจถูกลดขนาดลงด้วยแนวทางของมติคณะรัฐมนตรี จนแทบจะเป็นความฝันที่สลายไปเรียบร้อยแล้ว

อยากขอมีส่วนร่วม แต่อุปสรรคเยอะจัง

ขณะที่มาตรา 77 ในรัฐธรรมนูญบังคับใช้แล้ว และการจัดทำยุทธศาสตร์ชาติก็กำลังเดินหน้าไป ประชาชนหลากหลายกลุ่มก็พยายามจะแสดงความคิดเห็นและเข้าไปมีส่วนร่วมในการออกกฎหมายต่างๆ แต่ก็ติดขัดเงื่อนไขอีกนานัปการ จน ‘การมีส่วนร่วมของประชาชน’ นั้นทำได้ยากจริงๆ ตัวอย่างเช่น

1. ขอเสนอ กฎหมายอุทยานแห่งชาติฯ แต่ถูกห้ามเข้าสภาฯ

ระหว่างที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) กำลังจะรับพิจารณาร่าง พ.ร.บ.อุทยานแห่งชาติ และร่าง พ.ร.บ.สงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า ที่จัดทำโดยกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งคณะทำงานประชาชนเพื่อการอนุรักษ์และสิทธิชุมชน (คอส.) เห็นว่า ร่างกฎหมายทั้งสองฉบับยังขาดบทบัญญัติที่จะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาชุมชน การลดความเหลื่อมล้ำ และการปฏิรูประบบบริหารจัดการพื้นที่อนุรักษ์โดยการมีส่วนร่วมของประชาชน จึงต้องเสนอประเด็นของภาคประชาชนเข้าไปด้วย

วันที่ 2 ตุลาคม 2560 คอส. จึงรวมตัวกัน เพื่อเดินทางไปยื่นร่างกฎหมายฉบับภาคประชาชน ให้ สนช. พิจารณาควบคู่ไปด้วย โดยก่อนเดินทางไป ได้ประสานงานกับเจ้าหน้าที่ล่วงหน้าแล้วว่าจะเข้ามายื่นเรื่องดังกล่าวต่อประธาน สนช.

แต่เมื่อไปถึง เจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคงไม่อนุญาตให้ประชาชนที่เดินทางมาทั้งหมดประมาณ 100 คนเข้าไปภายในรัฐสภา ด้วยเหตุผลเรื่องมาตรการรักษาความปลอดภัย ประชาชนจึงตัดสินใจเดินออกนอกรัฐสภาหน้าสวนสัตว์ดุสิต และลงรายชื่อเพื่อเสนอกฎหมายประชาชนบริเวณพื้นฟุตบาทริมถนนตรงข้ามรัฐสภาแทน และต่อมา สนช. ส่งตัวแทนออกมารับหนังสือแต่ไม่ได้ยื่นกับประธานโดยตรง

เมื่อไปถึงเจ้าหน้าที่ฝ่ายความมั่นคง ไม่อนุญาตให้ประชาชนที่เดินทางมาทั้งหมดประมาณ 100 คน เข้าไปภายในรัฐสภาด้วยเหตุผลเรื่องมาตรการรักษาความปลอดภัย

 

2. จะแก้กฎหมายบัตรทอง แต่รับฟังความคิดเห็นแบบไม่จริงใจ

ตามที่กระทรวงสาธารณสุขกำลังจัดทำ ร่าง พ.ร.บ.หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ หรือ ‘กฎหมายบัตรทอง’ เพื่อปรับปรุงแก้ไขระบบหลักประกันสุขภาพที่มีอยู่เดิม กลุ่มคนรักหลักประกันสุขภาพ ซึ่งเป็นภาคประชาชนที่ติดตามการทำงานของระบบบัตรทองมาตั้งแต่เริ่ม มองว่า ร่างฉบับที่กระทรวงสาธารณสุขจัดอาจส่งผลกระทบทำให้สิทธิประโยชน์ของผู้รับบริการลดลง แต่รูปแบบการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นไปอย่างยากลำบาก เนื่องจากต้องลงทะเบียนผ่านระบบออนไลน์เท่านั้นจึงจะให้ความเห็นได้

นอกจากนี้ มีการจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นเพียงแค่สี่ครั้งในสี่จังหวัด ได้แก่ เชียงใหม่ กรุงเทพฯ ขอนแก่น และสงขลา คนที่สนใจร่วมเวทีต้องรับผิดชอบค่าใช้จ่ายในการเดินทางมาให้ความเห็นด้วยตัวเอง ขณะที่การเดินทางของข้าราชการเปิดโอกาสให้สามารถเบิกได้ ที่สำคัญไม่มีคำตอบว่า การจัดเวทีรับฟังความคิดเห็นจะทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงเนื้อหาสาระของกฎหมายได้ดีขึ้นได้อย่างไรบ้าง

กลุ่มคนรักหลักประกันสุขภาพจึงทำได้เพียงคัดค้านการรับฟังความคิดเห็นที่เดินหน้าไปแบบไม่เปิดกว้าง โดยแถลงไม่สนับสนุนเวทีการรับฟังความคิดเห็น พร้อมขอให้หยุดกระบวนการทั้งหมด และเริ่มต้นใหม่ให้สมดุล

3. กฎหมายพันธุ์พืช เปิดรับฟังอย่างเงียบๆ 15 วันในช่วงพระราชพิธีฯ

กรมวิชาการเกษตร กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ เผยแพร่เรื่องการร่าง พ.ร.บ.คุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ. …. ฉบับใหม่ และให้ยกเลิกกฎหมายที่ใช้อยู่เดิม ซึ่งเป็นการแก้ไขที่อาจตัดสิทธิของเกษตรกรที่จะเก็บรักษาพันธุ์พืชใหม่ไปปลูกต่อ ซึ่งทำให้เกษตรกรที่เก็บพันธุ์พืชไปปลูกต่ออาจได้รับโทษถึงจำคุก

ด้านมูลนิธิชีววิถี หรือ ไบโอไทย พบว่า มีการเปิดรับฟังความคิดเห็นบนเว็บไซต์ของกรมวิชาการเกษตร เมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2560 ซึ่งเปิดให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นได้ 15 วันจนถึงวันที่ 20 ตุลาคม 2560 เท่านั้น มูลนิธิชีววิถีจึงมองว่า หน่วยงานรัฐจงใจเลือกช่วงเวลาระหว่างพระราชพิธีถวายพระเพลิงพระบรมศพฯ เพื่อผลักดันกฎหมายนี้ให้แล้วเสร็จ ปิดโอกาสประชาชนในการเคลื่อนไหวคัดค้าน

กลุ่มภาคประชาชนกลับต้องไปจัดเวทีแสดงความคิดเห็นกันเองอย่างไม่เป็นทางการ ในขณะที่หน่วยงานรัฐบาลแห่งก็ใช้วิธีจัดเวทีไปอย่างเงียบๆ

 

4. กฎหมายปฏิรูปสำคัญสามฉบับ จะมาแล้ว ใครได้มีส่วนร่วมบ้าง?

ตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 278 กำหนดให้รัฐบาลต้องเร่งจัดทำร่างกฎหมายที่จำเป็นสามฉบับให้แล้วเสร็จภายในวันที่ 2 ธันวาคม 2560 ได้แก่ กฎหมายคุ้มครองผู้ชี้เบาะแสการทุจริตฯ กฎหมายวินัยการเงินการคลังฯ กฎหมายเกี่ยวกับการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ หรือ EIA โดยกำหนดด้วยว่า ถ้าหน่วยงานใดเสนอกฎหมายไม่ทันเวลาดังกล่าว ให้หัวหน้าหน่วยงานพ้นจากตำแหน่ง

แต่ถึงวันนี้ การรับฟังความคิดเห็นของกฎหมายทั้งสามฉบับก็ยังไม่ได้เปิดกว้างและเป็นที่รับรู้โดยทั่วกัน ทั้งที่กฎหมายทั้งสามฉบับมีภาคประชาชนที่สนใจอยากจะมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นในการจัดทำอยู่ไม่น้อย แต่กลุ่มภาคประชาชนกลับต้องไปจัดเวทีแสดงความคิดเห็นกันเองอย่างไม่เป็นทางการ ในขณะที่หน่วยงานรัฐบาลแห่งก็ใช้วิธีจัดเวทีไปอย่างเงียบๆ โดยเชิญกลุ่มคนเข้าร่วมแสดงความคิดเห็นแบบสุ่มๆ แต่ไม่ได้ทำความเข้าใจกับสาธารณะให้ประชาชนทุกคนมีโอกาสรับรู้และร่วมกันแสดงความคิดเห็นได้

ภาพประกอบบทความโดย ภัณฑิรา ทองเชิด