ทำไมปีงบประมาณจึงเริ่มที่เดือนตุลาคม?

อีกไม่กี่วันข้างหน้า ปี 2561 ก็กำลังจะมาถึง แต่ ‘ปีงบประมาณ’ ใหม่เริ่มต้นขึ้นแล้วตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคมที่ผ่านมา หลายๆ คนอาจสงสัยว่า ทำไมปีงบประมาณของไทยจึงไม่เริ่มที่เดือนมกราคมตามปีปฏิทิน แต่เริ่มที่เดือนตุลาคม?

ปีงบประมาณคืออะไร?

โดยทั่วไป ‘ปีงบประมาณ’ หมายถึงระยะเวลาที่รัฐบาลใช้เพื่อวัตถุประสงค์ด้านการจัดทำงบประมาณ ตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณของไทยนั้น ปีงบประมาณหมายความว่า “ระยะเวลาตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคมของปีหนึ่ง ถึงวันที่ 30 กันยายนของปีถัดไป และให้ใช้ปี พ.ศ. ที่ถัดไปนั้นเป็นชื่อสำหรับปีงบประมาณนั้น” เช่น ปีงบประมาณ 2561 หมายถึงระยะเวลาตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2560 ถึงวันที่ 30 กันยายน 2561

อย่างไรก็ตาม ปีงบประมาณของประเทศต่างๆ เลือกนับเดือนที่เริ่มต้นแตกต่างกันไป บางประเทศไปเริ่มกลางปีที่เดือนกรกฎาคม เช่นที่ออสเตรเลียและนิวซีแลนด์ บางประเทศเริ่มในเดือนตุลาคม เช่นที่ไทยและสหรัฐอเมริกา บางประเทศเริ่มเดือนมกราคมเหมือนปีปฏิทิน เช่นใน จีน เยอรมนี และสเปน และบางที่ เริ่มเดือนเมษายน เช่น แคนาดา ญี่ปุ่น และอังกฤษ

ทำไมปีงบประมาณของไทยจึงเริ่มที่เดือนตุลาคม?

แต่ละประเทศมีเหตุผลในการเริ่มต้นปีงบประมาณในเดือนต่างๆ ที่แตกต่างกันไป และหลายประเทศก็เปลี่ยนแปลงวันเริ่มต้นปีงบประมาณอยู่เป็นครั้งคราว

กรณีของไทย เคยเปลี่ยนแปลงวันเริ่มต้นปีงบประมาณอยู่หลายครั้งก่อนจะกลายมาเป็นเดือนตุลาคมดังเช่นในปัจจุบัน สมัยก่อน กฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณเคยกำหนดให้ปีงบประมาณเริ่มต้นในเดือนเมษายนและสิ้นสุดในเดือนมีนาคม ซึ่งตรงกับปีปฏิทินของไทยในขณะนั้น ต่อมาในปี 2481 รัฐบาลเสนอให้แก้ไขกฎหมาย เปลี่ยนวันเริ่มต้นปีงบประมาณมาเป็นเดือนตุลาคมและสิ้นสุดในเดือนกันยายนแทน

ทั้งนี้ หลวงประดิษฐ์มนูธรรม (ปรีดี พนมยงค์) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในขณะนั้นเสนอว่า การเปลี่ยนแปลงวันเริ่มต้นปีงบประมาณเป็นไปด้วยเหตุผลเรื่องดินฟ้าอากาศเป็นหลัก โดยยกเหตุผลสนับสนุนดังนี้ (1) งานก่อสร้างต่างๆ จะทำได้ในฤดูแล้ง คือตั้งแต่เดือนธันวาคมจนถึงเดือนมิถุนายน ถ้าปีงบประมาณเริ่มในเดือนเมษายน เจ้าหน้าที่ก็จะต้องคอยห่วงเรื่องงบประมาณตลอดช่วงเดือนมกราคมถึงมีนาคม (2) เดือนเมษายนเป็นเดือนที่หยุดราชการ ดังนั้นกว่าที่จังหวัดต่างๆ จะได้รับงบประมาณก็เลยไปถึงเดือนพฤษภาคมหรือมิถุนายนที่เริ่มฤดูฝนแล้ว ทำให้ทำงานต่างๆ ได้ลำบาก และ (3) เนื่องจากประชาชนส่วนใหญ่ประกอบอาชีพเพาะปลูก ดังนั้นจึงควรรอให้เสร็จสิ้นฤดูเก็บเกี่ยวก่อน เพื่อให้รัฐบาลสามารถคำนวณรายได้จากการเก็บภาษีได้ดีขึ้น

เดือนเมษายนเป็นเดือนที่หยุดราชการ ดังนั้นกว่าที่จังหวัดต่างๆ จะได้รับงบประมาณก็เลยไปถึงเดือนพฤษภาคมหรือมิถุนายนที่เริ่มฤดูฝนแล้ว ทำให้ทำงานต่างๆ ได้ลำบาก

ปีปฏิทินและปีงบประมาณ

การเริ่มต้นปีงบประมาณในเดือนตุลาคมนั้นเริ่มใช้ครั้งแรกในปี 2482 และเป็นครั้งแรกที่ปีปฏิทินไม่ตรงกับปีงบประมาณ เนื่องจากก่อนหน้านี้ ทั้งปีใหม่และปีงบประมาณของไทยต่างเริ่มต้นขึ้นในเดือนเมษายน อย่างไรก็ตาม ปีงบประมาณที่เริ่มในเดือนตุลาคมนี้ถูกใช้อยู่เพียงปีเศษ ก็มีการเปลี่ยนแปลงอีกครั้งหนึ่ง พร้อมๆ กับการเปลี่ยนแปลงวันขึ้นปีใหม่ของไทย

ปีใหม่ไทยในสมัยก่อนนั้นตรงกับวันแรม 1 ค่ำ เดือนอ้าย (ปีใหม่ที่กำลังจะมาถึงนี้ ตรงกับวันที่ 23 ธันวาคม 2560) ก่อนจะเปลี่ยนเป็นวันขึ้น 1 ค่ำ เดือนห้าตามคติพราหมณ์ (ตรงกับวันที่ 17 มีนาคม 2561) และเมื่อเปลี่ยนปฏิทินจากแบบจันทรคติมาเป็นแบบสุริยคติ วันปีใหม่ของไทยก็เปลี่ยนมาเป็นวันที่ 1 เมษายน ตั้งแต่ปี 2432 เป็นต้นมา

อย่างไรก็ดี ในปี 2483 รัฐบาลก็เปลี่ยนวันขึ้นปีใหม่มาเป็นวันที่ 1 มกราคม ตั้งแต่วันที่ 1 มกราคม 2484 เป็นต้นมา โดยให้เหตุผลว่า ประเทศต่างๆ ทั่วโลกนิยมใช้วันที่ 1 มกราคม เป็นวันขึ้นปีใหม่ และวันที่ 1 มกราคมนี้ก็ใกล้เคียงกับวันแรม 1 ค่ำ เดือนอ้าย ซึ่งสอดคล้องกับคติพุทธที่เริ่มต้นปีใหม่ในฤดูหนาว

นอกจากจะเปลี่ยนวันขึ้นปีใหม่แล้ว รัฐบาลยังเปลี่ยนแปลงปีงบประมาณให้ตรงกับปีปฏิทินด้วย โดยปีงบประมาณ 2484 นั้นเริ่มต้นเมื่อวันที่ 1 มกราคม 2484 พร้อมกับวันขึ้นปีใหม่ ปีงบประมาณที่เริ่มต้นในเดือนมกราคมนี้ถูกใช้อยู่กว่า 20 ปี จนมีการเปลี่ยนแปลงอีกครั้งในปี 2502

ปีงบประมาณในปัจจุบัน

พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 เป็นกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน กฎหมายฉบับนี้เปลี่ยนวันที่เริ่มต้นปีงบประมาณกลับมาเป็นเดือนตุลาคม และสิ้นสุดในเดือนกันยายน ดังเช่นกฎหมายในปี 2481 โดยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ นายกรัฐมนตรีในขณะนั้นให้เหตุผลในการเปลี่ยนแปลงวันที่เริ่มต้นปีงบประมาณว่า เป็นเรื่องของดินฟ้าอากาศเป็นหลักเช่นเดิม ทั้งนี้ ปีงบประมาณที่เริ่มต้นในเดือนตุลาคมนี้เริ่มใช้ครั้งแรกในปีงบประมาณ 2505 หรือ 1 ตุลาคม 2504 เป็นต้นมา

ปีงบประมาณของประเทศอื่นๆ

ตามข้อมูลของสำนักข่าวกรองกลางของสหรัฐอเมริกา (Central Intelligence Agency: CIA) ประเทศส่วนใหญ่กำหนดให้ปีงบประมาณตรงกับปีปฏิทิน อย่างไรก็ตาม หลายประเทศต่างมีวันที่เริ่มต้นปีงบประมาณที่แตกต่างกันออกไป และแม้ประเทศที่เริ่มต้นปีงบประมาณในเดือนเดียวกัน ก็อาจเป็นไปด้วยเหตุผลที่แตกต่างกัน ตัวอย่างเช่น สหรัฐอเมริกาที่เริ่มต้นปีงบประมาณในเดือนตุลาคมเหมือนไทย แต่เหตุผลนั้นไม่ใช่เรื่องของดินฟ้าอากาศ หากแต่เป็นเรื่องของกระบวนการทางรัฐสภา

ก่อนปี ค.ศ. 1976 นั้น ปีงบประมาณของรัฐบาลกลางสหรัฐอเมริกาเริ่มในเดือนกรกฎาคม และสิ้นสุดในเดือนมิถุนายน การเปลี่ยนแปลงวันที่เริ่มต้นปีงบประมาณเกิดขึ้นภายหลังการออกกฎหมายชื่อ Congressional Budget and Impoundment Control Act ในปี ค.ศ. 1974 ในสมัยประธานาธิบดีริชาร์ด นิกสัน สาเหตุหลักของการออกกฎหมายฉบับนี้คือการเพิ่มอำนาจของรัฐสภาในการควบคุมการใช้จ่ายงบประมาณ หลังจากที่ประธานาธิบดีนิกสันปฏิเสธที่จะใช้จ่ายงบประมาณตามที่รัฐสภาอนุมัติ (impoundment) โดยอ้างว่าการใช้จ่ายงบประมาณจะทำให้เกิดปัญหาเงินเฟ้อตามมา

CBO และ Thai PBO

การเลื่อนปีงบประมาณออกไปเป็นเวลาสามเดือนนี้ เป็นการเพิ่มอำนาจและเวลาให้แก่หน่วยงานฝ่ายนิติบัญญัติ โดยเฉพาะสำนักงบประมาณแห่งรัฐสภา (Congressional Budget Office: CBO) ที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายฉบับดังกล่าวในการพิจารณางบประมาณที่เสนอโดยฝ่ายบริหาร หน้าที่ของ CBO นี้แตกต่างจากสำนักบริหารและงบประมาณ (Office of Management and Budget: OMB) ซึ่งขึ้นตรงต่อประธานาธิบดี กล่าวคือ OMB มีหน้าที่เตรียมข้อเสนอเพื่อของบประมาณของประธานาธิบดีฐานะฝ่ายบริหาร ขณะที่ CBO มีหน้าที่วิเคราะห์ผลที่จะเกิดขึ้นจากข้อเสนองบประมาณดังกล่าว เพื่อช่วยให้สมาชิกรัฐสภาสามารถตัดสินใจเชิงนโยบายได้ดียิ่งขึ้น

ในกรณีของไทย ที่ผ่านมาสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) เคยมีข้อเสนอที่จะตั้งหน่วยงานลักษณะเดียวกันกับ CBO ในชื่อ สถาบันวิเคราะห์งบประมาณประจำรัฐสภา (Thai Parliamentary Budget Office: Thai PBO) อย่างไรก็ตาม เนื่องจากสำนักงบประมาณเห็นว่า การตั้งหน่วยงานดังกล่าวจะก่อให้เกิดความซ้ำซ้อนและสร้างภาระด้านงบประมาณ การออกกฎหมายเพื่อตั้งหน่วยงานดังกล่าวจึงไม่มีความคืบหน้าใดๆ นับตั้งแต่เดือนมีนาคม 2559 เป็นต้นมา