สุขสันต์วันรัฐธรรมนูญ 87 ปีผ่านไป ชาวไทยกำลังเผชิญหน้ากับรัฐธรรมนูญฉบับเจ้าปัญหา

ในเดือนธันวาคม 2562 สภาผู้แทนราษฎรมีนัดพิจารณาญัตติด้วยอย่างการตั้ง “คณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาเพื่อศึกษาหลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560” หรือเรียกสั้นๆ ว่า “กมธ.แก้รัฐธรรมนูญฯ” เพื่อศึกษาและรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอันจะนำไปสู่การผลักดันให้มีการแก้รัฐธรรมนูญ

หากพิจารณาจากญัตติที่แต่ละพรรคยื่นเกี่ยวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะพบว่า พรรคที่ต้องการแก้รัฐธรรมนูญไม่ได้มีแค่พรรคฝ่ายค้าน มีทั้งพรรคร่วมรัฐบาลอย่างพรรคประชาธิปัตย์ พรรคชาติไทยพัฒนา รวมถึงพรรคแกนนำจัดตั้งรัฐบาลอย่างพรรคพลังประชารัฐ นับว่าเป็น ‘จุดร่วมท่ามกลางจุดต่าง’ เพียงแต่เหตุผลในการแก้รัฐธรรมนูญอาจจะต่างกันออกไป ไม่ว่าจะเป็นความไม่พอใจต่อกลไกทางการเมือง อย่างระบบเลือกตั้งหรือวุฒิสภาที่มาจากการแต่งตั้ง หรือเรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

อย่างไรก็ดี แม้ว่าการตั้ง กมธ.แก้รัฐธรรมนูญ จะไม่ใช่จุดตัดหรือจุดชี้วัดสำคัญว่า การแก้รัฐธรรมนูญจะสำเร็จหรือไม่ แต่การตั้ง กมธ.ชุดดังกล่าวจะเป็นก้าวย่างที่สำคัญทางการเมืองที่จะทำให้เห็นทิศทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในอนาคต

“แก้รัฐธรรมนูญ” จากคำมั่นสัญญาสู่จุดร่วมทางการเมือง

การแก้รัฐธรรมนูญถือเป็นหนึ่งในนโยบายเร่งด่วนที่ปรากฎอยูในคำแถลงนโยบายของรัฐบาล โดยระบุว่า จะมีนโยบายการสนับสนุนให้มีการศึกษา การรับฟังความเห็นของประชาชน และการดําเนินการเพื่อแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะเรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งนโยบายดังกล่าวเป็นข้อตกลงเมื่อครั้งพรรคประชาธิปัตย์มีมติร่วมรัฐบาลกับพรรคพลังประชารัฐ และเป็นคำมั่นสัญญาต่อพรรคร่วมรัฐบาล

นอกจากการบัญญัติให้การแก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นนโยบายเร่งด่วนของรัฐบาลแล้ว พรรคประชาธิปัตย์ นำโดย ‘เทพไท เสนพงศ์’ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) พรรคประชาธิปัตย์ยังยื่นญัตติตั้ง กมธ.วิสามัญศึกษาปัญหาและแนวทางแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2560 โดยให้เหตุผลว่า รัฐธรรมนูญมีปัญหาในทางปฏิบัติหลายมาตรา และมีหลายประเด็นที่ต้องแก้ไขให้เป็นประชาธิปไตย

อย่างไรก็ดี จากคำมั่นสัญญาที่มีให้กับพรรคร่วมเริ่มกลายเป็นจุดร่วมทางการเมืองมากขึ้น เมื่อ ‘วิเชียร ชวลิต’ ส.ส.จากพรรคพลังประชารัฐได้เสนอญัตติด่วนเรื่อง ตั้ง กมธ.วิสามัญพิจารณาศึกษาเรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการแก้ไขเพิ่มเติม รวมกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่เกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ 2560 ควบคู่ไปกับญัตติอื่นๆ ที่ใกล้เคียงกันกับพรรคร่วมรัฐบาลและพรรคฝ่ายค้าน เพียงแต่เหตุผลในการเสนอตั้ง กมธ.แก้รัฐธรรมนูญ ของ ส.ส.พรรคพลังประชารัฐ สืบเนื่องมาจาก “ปัญหาระบบการเลือกตั้ง” เป็นหลัก ไม่ว่าจะเป็นการรอประกาศผลการเลือกตั้งที่ยาวนาน การคำนวณ ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อ เป็นต้น

ไม่ว่าขั้วการเมืองไหนก็อยากได้การเมืองที่มีเสถียรภาพ

จริงอยู่ว่า แกนนำพรรคพลังประชารัฐอย่าง ‘สมศักดิ์ เทพสุทิน’ จะเคยกล่าวว่า รัฐธรรมนูญ 2560 เป็นรัฐบาลที่ดีไซน์มาเพื่อพวกเขา แต่ในความเป็นจริงแล้ว ด้วยระบบเลือกตั้งและกลไกทางการเมืองทำให้พรรคที่ได้เป็นรัฐบาลอย่างพรรคพลังประชารัฐไม่ได้มีเสถียรภาพมากนัก แม้ว่าจะมีเสียงสนับสนุนในการจัดตั้งรัฐบาลอย่างท่วมท้นด้วยเสียงของสมาชิกวุฒิสภา (ส.ว.) ที่มาจากการสรรหาและคัดเลือกโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)

ด้วยระบบเลือกตั้งแบบจัดสรรปันส่วนผสม และวิธีการคำนวณที่นั่ง ส.ส. ของ กกต. ทำให้สภาประกอบด้วยพรรคการเมืองอย่างน้อย 26 พรรค และทำให้การจัดตั้งรัฐบาลต้องรวบรวมเสียงจากพรรคการเมืองให้ได้ที่นั่งไม่น้อยกว่าครึ่ง กลายเป็นรัฐบาลผสมหลายพรรค ส่งผลให้การดำเนินนโยบายของพรรคการเมืองไม่มีเสถียรภาพ อันจะเห็นได้จากทิศทางนโยบายการแบนสารเคมีการเกษตร 3 ชนิด ที่พรรคภูมิใจไทยต้องการพรรคดันให้ยกเลิก ในขณะที่พรรคประชาธิปัตย์และพรรคพลังประชารัฐยังไม่ได้แสดงท่าทีที่ชัดเจนออกมา ทำให้ในทางปฏิบัติเกิดภาวะชะงักงันทางการเมือง ไม่มีบทสรุปที่ชัดเจนในด้านนโยบาย

นอกจากนี้ สภาผู้แทนราษฎรต้องเผชิญปัญหา ‘สภาเสียงปริ่มน้ำ’ เนื่องจากไม่มีขั้วทางการเมืองใดครองเสียงข้างมากเด็ดขาดในสภา ส่งผลให้ทั้งพรรคฝ่ายค้านและพรรคฝ่ายรัฐบาลต่างประสบปัญหาไม่สามารถขับเคลื่อนนโยบายได้ตามที่ให้คำมั่นสัญญากับประชาชน รวมถึงต้องเผชิญหน้ากับปัญหา ‘สภาล่ม’ เมื่อเกิดความขัดแย้งในสภา อย่างที่เกิดขึ้นในกรณีการตั้ง กมธ.ศึกษาผลกระทบจากประกาศและคำสั่งคสช. รวมถึงคำสั่งหัวหน้าคสช. (มาตรา 44) 

ด้วยเหตุนี้ทำให้ทั้งพรรคร่วมรัฐบาลและพรรคร่วมฝ่ายค้านที่เสนอญัตติตั้งกมธ. แก้รัฐธรรมนูญ ระบุที่มาและเหตุผลในการเสนอญัตติว่า รัฐธรรมนูญ 2560 มีปัญหาเรื่องระบบการเลือกตั้งและกลไกทางการเมืองที่ทำให้พรรคการเมืองอ่อนแอ และรัฐบาลขาดเสถียรภาพไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชน

‘ที่มา ส.ว.-นายกฯ’ จุดร่วมฝ่ายค้าน จุดต่างรัฐบาล

หากดูจากเหตุผลของพรรคร่วมฝ่ายค้านในการเสนอญัตติตั้ง กมธ.แก้รัฐธรรมนูญฯ จะพบว่า มีการพูดถึงปัญหาในเชิงที่มาของรัฐธรรมนูญ 2560 ที่ไม่เป็นประชาธิปไตย ผ่านประชามติแต่มีการปิดกั้นการแสดงความคิดเห็น จับกุม คุมขัง และดำเนินคดีกับฝ่ายไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งเหตุผลนี้สอดคล้องกับเหตุผลของพรรคร่วมรัฐบาลอย่างพรรคชาติไทยพัฒนาที่เห็นว่า แม้รัฐธรรมนูญจะผ่านประชามติ แต่ยังขาดการยอมรับจากประชาชน

ส่วนเหตุผลที่สืบเนื่องมาจากเนื้อหา ยกตัวอย่างเช่น ที่มานายกรัฐมนตรีที่ไม่ได้ระบุว่า นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. ทำให้นายกรัฐมนตรีไม่ได้ยึดโยงกับประชาชน รวมถึงการเปิดช่องให้มีนายกฯ คนนอก หรือ นายกฯ นอกบัญชีที่พรรคการเมืองเสนอและประกาศต่อสาธารณะก่อนการเลือกตั้ง อีกทั้ง ยังมีประเด็นปัญหาเกี่ยวกับ ส.ว.ที่มาจากการแต่งตั้งที่ถูกคัดเลือกโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ซึ่งมีอำนาจในการร่วมเลือกนายกฯ และอำนาจในการร่วมพิจารณากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการปฏิรูปได้โดยอัตโนมัติ ซึ่งทำให้เสียงของผู้แทนที่มาจากการเลือกตั้งถูกบดบังด้วยเสียงจากสภาที่มาจากการแต่งตั้ง

อย่างไรก็ดี ปัญหาในเชิงเนื้อหาของรัฐธรรมนูญที่ไม่เป็นประชาธิปไตยอย่างที่มานายกฯ และ ส.ว. นั้น ยังเป็นจุดต่างและอาจเป็นจุดแตกหักสำคัญในสภา เพราะปฏิเสธไม่ได้ว่า ด้วยกลไกดังกล่าวทำให้พรรคพลังประชารัฐที่สนับสนุนคสช. ยังคงรักษาอำนาจทางการเมืองไว้ได้ ดังนั้น การเสนอเพื่อให้แก้ไขในประเด็นดังกล่าวจึงเป็นเรื่องยาก 

พรรคพลังประชารัฐและคณะรัฐมนตรีซึ่งมีสิทธิในการเสนอชื่อ กมธ. ก็เตรียมส่ง ‘มือดี’ เข้าร่วม ไม่ว่าจะเป็น ส.ว. อาทิ ‘สมชาย แสวงการ’ อดีตสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่ทำงานร่วมกับคสช. มานานกว่า 5 ปี หรือ ‘ไพบูลย์ นิติตะวัน’ อดีตหัวหน้าพรรคประชาชนปฏิรูปที่ประกาศสนับสนุน พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา มาตั้งแต่ก่อนการเลือกตั้ง หรืออาจกล่าวได้ว่า บุคคลเหล่านี้อาจจะเป็น ‘องค์รักพิทักษ์รัฐธรรมนูญคสช.’

อย่างน้อยที่สุด รัฐธรรมนูญต้องแก้ง่าย

ท้ายที่สุด คงต้องย้ำอีกครั้งว่า การตั้ง กมธ.แก้รัฐธรรมนูญ เป็นเพียงการตั้งคณะทำงานศึกษา ไม่ได้มีหน้าที่ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพียงแต่ กมธ. จะมีอำนาจในการทำรายงานการศึกษา การเชิญผู้คนมาให้ความเห็น หรือรับฟังความคิดเห็นของประชาชน เพื่อเป็นข้อมูลพื้นฐานในการผลักดันให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญต่อไปได้

หากดูจากแนวทางของพรรคร่วมรัฐบาลอย่างพรรคประชาธิปัตย์ เงื่อนไขสำคัญคงจะเป็นการผลักดันให้รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว “แก้ไขได้ง่าย” เช่น การกำหนดเงื่อนไขให้แก้รัฐธรรมนูญได้โดยอาศัยเสียงกึ่งหนึ่งของทั้งสองสภาระหว่างสภาผู้แทนราษฎรกับวุฒิสภา เนื่องจากว่า รัฐธรรมนูญ 2560 กำหนดเงื่อนไขการแก้รัฐธรรมนูญไว้อย่างน้อย 3 ชั้น ได้แก่ 

หนึ่ง ต้องได้รับเสียงเห็นชอบจาก ส.ว.  ไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 ของจำนวน ส.ว. ทั้งหมด 

สอง ต้องลงประชามติหากเป็นการแก้ไขในหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หรือหมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ หรือเกี่ยวกับคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของศาลหรือองค์กรอิสระ หรือเรื่องที่ทำให้ศาลหรือองค์กรอิสระไม่สามารถทำหน้าที่ได้

สาม ต้องได้รับเสียงเห็นชอบด้วยไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของทุกพรรคการเมืองที่ไม่มีสมาชิกเป็นรัฐมนตรี  ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือรองประธานผู้แทนราษฎร 

ที่มาภาพ: CHRISTOPHE ARCHAMBAULT / AFP