เดินเครื่องเขื่อนกั้นโขง สิ่งที่ (น่าจะ) ได้ และราคาที่ต้องจ่าย

เมื่อปลายเดือนที่ผ่านมา ท่ามกลางภาวะเศรษฐกิจไทยที่ไม่สดใสนัก ยังมีโฆษณาลงเป็นแจ็คเก็ตคลุมปกหนังสือพิมพ์หลายฉบับ ว่าด้วยความสำเร็จของบริษัทยักษ์ใหญ่ในไทยที่ประสบความสำเร็จในการเดินเครื่องโรงไฟฟ้าพลังงานน้ำขนาดยักษ์ ที่ทั้งทันสมัย มาตรฐานความปลอดภัยสูงสุด อีกทั้งยังเป็นโรงไฟฟ้าต้นแบบที่พัฒนาชุมชน รักษ์ปลา สร้างเสถียรภาพให้กับความต้องการพลังงานในภูมิภาค จนกล่าวได้ว่าไร้ผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อม ราวกับเป็น ‘โรงไฟฟ้าล่องหน’ ต้นแบบแห่งแรกที่ขวางกั้นแม่น้ำโขงสายหลัก

โรงไฟฟ้าที่ว่านั้นคือ ‘เขื่อนไซยะบุรี’ เขื่อนที่สร้างแบบฝายทดน้ำ (run-of-the-river) ขนาดยักษ์ กำลังการผลิต 1,220 เมกะวัตต์ บริหารจัดการโดยบริษัท ไซยะบุรี พาวเวอร์ จำกัด ซึ่งเป็นการร่วมทุนระหว่างรัฐบาลลาว และบริษัท ซีเค พาวเวอร์ จำกัด (มหาชน) และบริษัทพลังงานอื่นๆ ในไทย ก่อสร้างโดยบริษัท ช. การช่าง จำกัด (มหาชน) สนับสนุนสินเชื่อโดยธนาคารไทย 6 แห่ง คือ ธนาคารกรุงเทพ ธนาคารกสิกรไทย ธนาคารไทยพาณิชย์ ธนาคารกรุงไทย ธนาคารเพื่อการส่งออกและนำเข้าแห่งประเทศไทย (EXIM) และธนาคารทิสโก้ และมีสัญญาขายไฟฟ้าให้กับการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็นเวลา 29 ปี

คงไม่เกินไปนักหากจะกล่าวว่า เขื่อนแห่งนี้คือเขื่อน ‘ไทยทำ ไทยใช้’ แต่อยู่ในประเทศลาว

 ผมคงภูมิใจที่ประเทศไทยได้แสดงแสนยานุภาพทางเศรษฐกิจและนวัตกรรมต่อประเทศเพื่อนบ้าน หากเขื่อนไซยะบุรีที่ว่า มิใช่เขื่อนที่มีความขัดแย้งสูงอย่างยิ่ง และเป็นที่จับตามองของคนทั่วโลก โดยเหล่าพันธมิตรธุรกิจในไทยเดินหน้าก่อสร้างท่ามกลางเสียงคัดค้านจากทั่วสารทิศ ทั้งจากนักวิชาการ นักสิ่งแวดล้อม และภาคประชาสังคม ที่ป่าวร้องว่า เขื่อนแห่งนี้จะนำไปสู่ ‘หายนะทางระบบนิเวศ’ ครั้งใหญ่แก่ลำน้ำโขงตอนล่าง

สำหรับผม วันที่ 29 ตุลาคม 2562 ซึ่งเขื่อนไซยะบุรีเดินเครื่องและจ่ายไฟเข้าระบบ คือผลลัพธ์และบทสรุปของการต่อสู้อย่างยาวนาน เขื่อนดังกล่าวเป็นโดมิโนชิ้นแรกที่จะนำไปสู่การเดินหน้าก่อสร้างเขื่อนขนาดใหญ่กั้นแม่น้ำโขงสายหลัก เพื่อเปลี่ยนลาวเป็น “แบตเตอรีแห่งเอเชีย” ผู้ส่งออกไฟฟ้ารายใหญ่แห่งภูมิภาคที่จะยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนในประเทศ

ในบทความนี้ ผู้เขียนจะนำเสนอมุมมองสองด้านของโครงการก่อสร้างเขื่อนขนาดใหญ่ที่ขวางกั้นลำน้ำโขงตอนล่างตามแผนที่วางไว้ ซึ่งมีเขื่อนไซยะบุรีเป็นเพียงส่วนหนึ่งเท่านั้น ว่าด้วยสิ่งที่ (น่าจะ) ได้จากโครงการเหล่านั้น และราคาที่สังคมและสิ่งแวดล้อมต้องจ่าย 

ผลประโยชน์ที่ (น่าจะ) ได้ แต่อาจไม่ได้อย่างที่ฝัน

หากจะกล่าวอย่างเป็นธรรม ความฝันว่าด้วยการสร้างเขื่อนเหนือลำน้ำโขงเป็นภาพจำจากความสำเร็จโดยพี่ใหญ่แห่งภูมิภาคอย่างประเทศจีนซึ่งก่อสร้างเขื่อนไฟฟ้าพลังงานน้ำเหนือลำน้ำโขงสายหลักตอนบนเสร็จสิ้น 5 แห่ง โครงการก่อสร้างเขื่อนผลิตไฟฟ้าพลังงานน้ำของกลุ่มประเทศแม่โขงตอนล่าง 12 แห่ง ซึ่งส่วนใหญ่อยู่ในประเทศลาว จึงถูกหยิบขึ้นมาปัดฝุ่นอีกครั้งราว พ.ศ. 2549  โดยได้รับความสนใจจากภาคเอกชนทั้งจีน มาเลเซีย ไทย และเวียดนาม 

เขื่อนในแม่น้ำโขงตอนล่างจำนวน 11 แห่ง (อีก 1 แห่งยังไม่มีการระบุพื้นที่แน่ชัด) สีขาวคือเขื่อนที่อยู่ในแผนก่อสร้าง สีเทาคือเขื่อนที่กำลังก่อสร้าง และสีดำคือเขื่อนที่ก่อสร้างเสร็จแล้ว ภาพจาก internationalrivers.org

นับตั้งแต่ พ.ศ. 2538 กลุ่มประเทศแม่โขงตอนล่างได้บรรลุข้อตกลงแม่โขงโดยระบุว่าประเทศสมาชิกจะต้องแจ้งประเทศเพื่อนบ้านหากจะก่อสร้างโครงการใดๆ เหนือลำน้ำโขงสายหลักเพื่อเข้าสู่กระบวนการปรึกษาหารือล่วงหน้า (Prior Consultation Process) ของคณะกรรมการแม่น้ำโขง (Mekong River Commission: MRC) โดยวันที่ 22 กันยายน พ.ศ. 2554 เป็นครั้งแรกที่ลาวแจ้งแก่ประเทศสมาชิกโดยโครงการที่จะก่อสร้างก็คือเขื่อนไซยะบุรีนั่นเอง

เขื่อนกั้นแม่น้ำโขงตอนล่างทั้ง 12 แห่งจะผลิตไฟฟ้าได้ทั้งหมด 14,697 เมกะวัตต์ โดยคิดเป็นราว 6 – 8 เปอร์เซ็นต์ของความต้องการไฟฟ้าใน พ.ศ. 2568 ตามการคาดการณ์ของแต่ละประเทศเมื่อราว 10 ปีก่อน ในฉากทัศน์ที่สวยหรูนี้ ประเทศลาวจะได้รับประโยชน์เต็มๆ ราวร้อยละ 70 จากโรงไฟฟ้าพลังงานน้ำที่ผลิตไฟฟ้าส่งออกไปขายยังประเทศเพื่อนบ้าน หรือคิดเป็นราว 2.6 พันล้านดอลลาร์สหรัฐต่อปี โดยยังไม่รวมถึงเงินลงทุนจากต่างประเทศที่จะหลั่งไหลเข้าสู่ประเทศลาวอีกจำนวนมหาศาล

แต่ความเป็นจริงก็อาจไม่ได้เป็นไปตามฝัน เพราะความต้องการใช้ไฟฟ้าที่พยากรณ์อย่างสวยหรูเมื่อ 10 ปีก่อนถูกปรับลดลงอย่างต่อเนื่องจากภาวะเศรษฐกิจที่ซบเซาไปทั้งโลก เช่นในแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทยมีการปรับลดระดับกำลังไฟฟ้าสูงสุดที่คาดการณ์ในปี พ.ศ. 2570 จากแผน พ.ศ. 2553 ที่คาดการณ์ไว้ 47,545 เมกะวัตต์ ลดเหลือ 41,079 เมกะวัตต์ ในแผน พ.ศ. 2561 หรือลดลงถึงกว่าร้อยละ 13 

จากข้อมูลที่เผยแพร่ในพ.ศ. 2562 ประเทศไทยมีกำลังการผลิตไฟฟ้า 43,253 เมกะวัตต์ ในขณะที่ความต้องการไฟฟ้าสูงสุดอยู่ที่ 30,853 เมกะวัตต์ เรียกได้ว่ามีกำลังการผลิตไฟฟ้า ‘เหลือจะล้น’ หากเทียบกับมาตรฐานที่ควรกันสำรองไม่ต่ำกว่าร้อยละ 15 โดยต้นทุนของไฟฟ้าที่ไม่ได้ใช้จะถูกบวกเป็น “ค่าความพร้อมจ่าย” ในใบเสร็จค่าไฟของประชาชนทุกคนนั่นเอง

หากสถานการณ์ของประเทศในภูมิภาคแม่น้ำโขงตอนล่างคล้ายคลึงกับประเทศไทย ความฝันในฉากทัศน์สวยหรูของลาวนั้นก็ยากที่จะเป็นความจริงในเร็ววัน เนื่องจากไม่มีใครพร้อมที่จะลงทุนหรือซื้อไฟฟ้าจากเขื่อนเหนือลำน้ำโขงสายหลักอีกสักพักหนึ่ง เพราะกำลังการผลิตไฟฟ้าที่มีอยู่นั้น ‘เกินพอ’ สำหรับความต้องการในอนาคตระยะกลาง แต่หากเศรษฐกิจกลับมาฟื้นตัวเมื่อไหร่ เขื่อนแห่งใหม่ก็ย่อมผุดขึ้นเป็นเงาตามตัว

อีกหนึ่งความเสี่ยงด้านภูมิรัฐศาสตร์ของลุ่มแม่น้ำโขงตอนล่าง คือการที่จีนมีเขื่อนจำนวนมากเพียงพอที่จะกักเก็บน้ำไว้ที่แม่โขงตอนบน ซึ่งนักวิเคราะห์มองว่านี่คืออาวุธทรงอำนาจของจีนที่สามารถ ‘จับประชากร 1 ใน 4 ของโลกไว้เป็นตัวประกันโดยไม่ต้องเสียกระสุนสักนัด’ ก่อนหน้านี้ จีนได้ถือครองความมั่นคงทางน้ำและอาหารของประชากรซึ่งอยู่อาศัยริมแม่น้ำโขง แต่หากความฝันของลาวในฐานะแบตเตอรีแห่งเอเชียสำเร็จเมื่อไร ก็ไม่ต่างจากการมอบความมั่นคงทางพลังงานเสริมอำนาจการต่อรองเพิ่มให้กับประเทศจีน

แน่นอนว่าจีนย่อมปฏิเสธคำกล่าวหาดังกล่าว โดยระบุว่าจีนให้ความสำคัญต่อความต้องการและข้อกังวลของมิตรประเทศท้ายน้ำ แต่ลมปากของจีนในปัจจุบันก็คงต้องให้เวลาเป็นเครื่องพิสูจน์ หากเกิดวิกฤตน้ำขาดแคลนเมื่อไร จีนจะเลือกกักเก็บน้ำไว้เพื่อการเกษตรและเพื่อผลิตไฟฟ้าภายในประเทศ หรือว่าจะเอื้ออาทรให้กับมหามิตรท้ายน้ำ

ประเด็นสุดท้ายคือผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจ แน่นอนว่าผู้พัฒนาโครงการโดยเฉพาะลาว ต่างคาดหวังเป็นยากยิ่งว่า รายได้มหาศาลจากไฟฟ้าพลังงานจะผลักให้ประเทศเติบโตจนหลุดพ้นความยากจน แต่สมมติฐานดังกล่าวถูกตั้งคำถามอย่างหนักว่า รายได้ที่เพิ่มขึ้นนั้นคุ้มค่ากับทรัพยากรที่สูญเสียไปหรือไม่ 

รายงานประเมินมูลค่าทางเศรษฐกิจโครงการโรงไฟฟ้าพลังงานน้ำลุ่มน้ำโขงตอนล่าง จัดทำโดยคณะวิจัยจากศูนย์วิจัยและฝึกอบรม ด้านการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง ประเมินว่าโครงการดังกล่าวจะมีผลลัพธ์ทางเศรษฐกิจติดลบ เนื่องจากรายได้จากการขายไฟฟ้า เมื่อนำมาหักกลบลบกับต้นทุนจากการประมงที่ลดลง การบรรเทาผลกระทบทางสังคม และการสูญเสียตะกอนและความอุดมสมบูรณ์ต่อพื้นที่ท้ายน้ำ จะมีมูลค่าปัจจุบันสุทธิที่  -7,300 ล้านดอลลาร์สหรัฐ

ราคาทางสังคมและสิ่งแวดล้อมที่ต้องจ่าย

หลายคนอาจสงสัยว่าทำไมเขื่อนซึ่งพยายามป่าวประกาศตัวเองว่า ‘เป็นมิตรกับสังคมและสิ่งแวดล้อม’ จึงมาพร้อมกับต้นทุนราคาแพง ถึงขั้นที่ไม่คุ้มทุนทางเศรษฐศาสตร์

ประเด็นแรกคือความมั่นคงทางอาหาร แม่น้ำโขงถือว่าเป็นแม่น้ำที่มีความหลากหลายทางชีวภาพสูงที่สุดอันดับสองของโลก โดยมีประชากรหลายสิบล้านคนต้องพึ่งพาแม่น้ำดังกล่าวในการเข้าถึงแหล่งโปรตีนจากเนื้อปลา โดยปลาในลำน้ำโขงนั้น จะคิดเป็นชนิดพันธุ์ที่ต้องอพยพถึงร้อยละ 35 ดังนั้นก ารมีทางน้ำที่ปลาสามารถอพยพได้สะดวกจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อปริมาณปลาในแม่น้ำซึ่งเป็นหัวใจของการประมง

รายงานการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ของการก่อสร้างเขื่อนในลุ่มน้ำโขงตอนล่างคาดการณ์ว่า หากมีการก่อสร้างเขื่อนตามแผน 11 แห่ง ลำน้ำโขงจะต้องสูญเสียทรัพยากรปลาประมาณ 550,000 – 880,000 ตันต่อปี หรือราว 24 – 40 เปอร์เซ็นต์หากเทียบกับปริมาณฐานในปี พ.ศ. 2543 หรือเทียบเท่ากับปริมาณ 1.1 เท่าของโปรตีนจากปศุสัตว์ที่ลาวและกัมพูชาผลิตได้ทั้งปีใน พ.ศ. 2553

นอกจากความสูญเสียด้านมูลค่าทางการประมงแล้ว เขื่อนกั้นแม่น้ำโขงสายหลักยังทำลายความหลากหลายทางชีวภาพในระดับที่ไม่สามารถฟื้นฟูได้ เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงระบบนิเวศแม่น้ำดั้งเดิม ตัดแม่น้ำสายที่เคยเชื่อมต่อกันออกเป็นท่อนๆ และทำให้มีแนวโน้มอย่างยิ่งที่ชนิดพันธุ์ซึ่งอยู่ในภาวะใกล้สูญพันธุ์ไม่สามารถอยู่รอดต่อไปได้ โดยหากต้องการเดินหน้าโครงการเหล่านั้นต่อไป ผลกระทบก็เป็นสิ่งที่ยากจะหลีกเลี่ยง

ปริมาณการผลิตปลาคาดการณ์ในลุ่มน้ำโขงตอนล่าง (ตัน) โดยเทียบกับปี พ.ศ. 2543 เป็นปีฐานกับ พ.ศ. 2573 ภายใต้ 4 ฉากทัศน์คือ ไม่มีการก่อสร้างเขื่อน (สีฟ้าอ่อน) สร้างเขื่อน 6 แห่งบริเวณเหนือน้ำ (สีเขียว) สร้างเขื่อน 9 แห่งบริเวณเหนือน้ำและกลางน้ำ (สีส้ม) และสร้างเขื่อน 11 แห่งตามแผน (สีแดง) ภาพจาก mrcmekong.org

ประเด็นต่อมาคือปริมาณตะกอนที่ถูกกักเก็บไว้ท้ายเขื่อน ซึ่งตามธรรมชาติแล้ว ตะกอนดังกล่าวจะเป็นตัวนำพาความอุดมสมบูรณ์จากต้นน้ำไปสู่ปลายน้ำ หากมีการก่อสร้างเขื่อนทั้งหมดตามแผนจริงอาจทำให้ตะกอนกว่าครึ่งหนึ่ง หรืออย่างน้อย 1 ใน 3 จะถูกกักไว้หลังเขื่อน นั่นหมายความว่าความอุดมสมบูรณ์ที่เคยส่งต่อไปยังโตนเลสาป ประเทศกัมพูชา หรืออู่ข้าวอู่น้ำบริเวณปากแม่น้ำโขง ประเทศเวียดนาม จะลดน้อยลงอย่างมีนัยสำคัญ นอกจากนี้ ตะกอนที่หายไปยังทำให้ตลิ่งและชายฝั่งเผชิญกับภาวะโดนกัดเซาะที่รุนแรงขึ้นอีกด้วย

ผลกระทบจากการก่อสร้างเขื่อนตามแผนดังกล่าวจะทำให้ประชาชนกว่า 100,000 คนต้องย้ายถิ่นที่อยู่อาศัย และชุมชนน้ำท่วมถึงอีกกว่า 2 ล้านชีวิตต้องเผชิญกับผลกระทบทางอ้อม เช่น มีความเป็นไปได้ว่าระดับน้ำจะเพิ่มขึ้น 3 – 6 เมตรภายใน 1 ถึง 2 ชั่วโมง บริเวณชุมชนที่อยู่ปลายน้ำห่างจากเขื่อนราว 40 – 50 กิโลเมตร อย่างไรก็ดี ผลกระทบโดยรวมจากโครงการทั้งหมด จำเป็นต้องศึกษาอย่างละเอียดเพิ่มเติมอีกครั้งหนึ่ง

ย้อนกลับมาที่เขื่อนไซยะบุรีซึ่งนำเสนอในพื้นที่สื่อราวกับเป็นหนังคนละม้วนกับบางส่วนที่ผู้เขียนหยิบมานำเสนอจากรายงานการประเมินสิ่งแวดล้อมระดับยุทธศาสตร์ โดยฉายภาพให้เห็นถึงนวัตกรรมที่ ‘ตอบโจทย์’ ทุกความกังวลด้านผลกระทบสิ่งแวดล้อม ไม่ว่าจะเป็นทางปลาผ่านและระบบประตูระบายตะกอน

ผู้เขียนขอหยิบยกข้อสังเกตจากรายงานทบทวนการออกแบบที่แก้ไขสำหรับโครงการโรงไฟฟ้าพลังงานน้ำไซยะบุรี โดยคณะกรรมการแม่น้ำโขงที่ระบุว่าบริษัท ไซยะบุรี พาวเวอร์ จำกัด ได้ลงทุนจำนวนมหาศาลในการเฝ้าระวัง วิจัย และออกแบบทางวิศวกรรมใหม่เพื่อลดผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากเขื่อนไซยะบุรีให้ได้มากที่สุด แต่มีการกาดอกจันทร์ตัวใหญ่ว่าข้อมูลฐาน เช่น การประมง คุณภาพน้ำ ระบบนิเวศน้ำ และตะกอน ยังไม่เพียงพอที่จะประเมินเชิงลึกถึงประสิทธิภาพของการออกแบบที่ได้รับการแก้ไข

ในส่วนของทางปลาผ่าน (Fish Passage) และระบบประตูระบายตะกอน ก็เป็นโครงสร้างที่เฉพาะเจาะจงอย่างยิ่ง อีกทั้งบริษัทก็ไม่ได้ให้ข้อมูลที่ครบถ้วนถึงเหตุผลสนับสนุนในการแก้ไขแบบ จึงแทบเป็นไปไม่ได้ที่จะประเมินว่าการออกแบบที่แก้ไขนั้นมีประสิทธิภาพหรือไม่ ส่วนหนึ่งเนื่องจากบริษัทเจ้าของโครงการไม่ได้ให้รายละเอียดเกี่ยวกับวิธีปฏิบัติในการดำเนินการลดผลกระทบดังกล่าว (เช่น ประตูระบายตะกอนจะมีการเปิด-ปิดอย่างไร ความถี่เท่าไร เป็นต้น)

สรุปก็คือ แม้บริษัทจะทุ่มเททรัพยากรไปกับการลดผลกระทบค่อนข้างมาก ก็ยังไม่มีการรับรองใดๆ ว่ามาตรการดังกล่าวจะสามารถใช้งานได้อย่างมีประสิทธิผล โครงการเฝ้าระวังผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมจึงมีความสำคัญอย่างยิ่งเพื่อเข้าใจผลกระทบที่เกิดขึ้นทั้งต้นน้ำและปลายน้ำ รวมทั้งติดตามประเมินประสิทธิผลของมาตรการลดผลกระทบ โดยบริษัทผู้ดำเนินโครงการจำเป็นต้องบริหารจัดการโดยปรับไปตามสถานการณ์เมื่อได้รับข้อมูลที่แน่ชัดเกี่ยวกับผลกระทบ

หากจะสรุปสั้นๆ แบบได้ใจความคือ ไม่มีใครสามารถตอบได้ว่ามาตรการที่บริษัทลงทุนไปจำนวนมหาศาลนั้นจะสามารถลดผลกระทบได้จริงหรือไม่ โดยแม่น้ำโขงได้กลายเป็น ‘ห้องทดลอง’ ห้องใหญ่ให้บริษัทคอยเฝ้าระวังติดตามและปรับเปลี่ยนวิธีลดผลกระทบไปตามสถานการณ์นั่นเอง ซึ่งผลกระทบนั้นอาจใช้เวลาหลายทศวรรษจึงจะปรากฎชัด

เมื่อโครงการดำเนินมาถึงจุดนี้ สิ่งที่พอจะทำได้ก็คือเฝ้ารอผลกระทบที่จะเกิดขึ้น รวมถึงเฝ้ามองเขื่อนแห่งใหม่ในลำน้ำโขงสายหลักที่ย่อมตามมาหลังจากพี่ใหญ่อย่างเขื่อนไซยะบุรีสามารถเดินเครื่องปั่นไฟฟ้าได้ตามเป้าหมายอย่างดงาม ท่ามกลางความกังวลต่ออนาคตของภาคประชาสังคม

หมายเหตุ: ข้อมูลที่ผู้เขียนนำเสนอ อ้างอิงจากรายงานหลายฉบับซึ่งเผยแพร่ในเว็บไซต์ของคณะกรรมการแม่น้ำโขง องค์กรความร่วมมือระหว่างประเทศในภูมิภาคลุ่มน้ำโขงตอนล่างที่เป็นอิสระ รายงานทุกฉบับที่ใช้อ้างอิงในการเขียนนั้น สามารถอ่านฉบับเต็มได้ในส่วนเอกสารประกอบการเขียน

เอกสารประกอบการเขียน

• Economic Evaluation of Hydropower Projects in the Lower Mekong Basin

• Water war risk rising on the Mekong

• STRATEGIC ENVIRONMENTAL ASSESSMENT OF HYDROPOWER ON THE MEKONG MAINSTREAM

• Review of the Design Changes Made for Xayaburi Hydropower Project

• New Mekong Dam in Laos Opens to Protests, Dried-Out Downstream

• ‘Our River Was Like a God’: How Dams and China’s Might Imperil the Mekong

ภาพ: Handout / CK POWER / AFP