ทีดีอาร์ไอเขียนสมุดพก ‘รัฐบาลประยุทธ์1’ ไม่ตกแต่ก็ไม่ให้ผ่าน

สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ ทีดีอาร์ไอ (TDRI) แถลงข่าวหัวข้อ ‘ประเมินผลงานรัฐบาลประยุทธ์ 1: ติดตามความคืบหน้า แก้ปัญหาประเทศ’ เมื่อวันที่ 10 กรกฎาคมที่ผ่านมา โดย TDRI ระบุว่าจะประเมินภายใต้กรอบวิสัยทัศน์ ‘มั่งคั่งและยั่งยืน’ โดยละไม่ประเมินถึงมิติของความ มั่นคง เนื่องจากไม่ถนัด

ผู้เข้าร่วมงานแถลงครั้งนี้ ประกอบด้วย ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ ประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย, ดร.วิโรจน์ ณ ระนอง ผู้อำนวยการวิจัยด้านสาธารณสุขและการเกษตร, ดร.สุเมธ องกิตติกุล ผู้อำนวยการวิจัยด้านนโยบายการขนส่งและโลจิสติกส์, ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัยด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ, ดร.เสาวรัจ รัตนคําฟู นักวิชาการอาวุโส และนายธิปไตย แสละวงศ์ นักวิจัยอาวุโส

น้ำมีปลา นามีข้าว ตะวันออกมีอีอีซี

ในด้านของความมั่งคั่ง ทีดีอาร์ไอแบ่งออกเป็นหกด้าน ได้แก่ การพัฒนาเศรษฐกิจภาคตะวันออก (EEC) นโยบายด้านเศรษฐกิจดิจิทัล การพัฒนาภาคเกษตรกรรมและประมง การปฏิรูปการศึกษา การปฎิรูปรัฐวิสาหกิจและการกำกับดูแล และการคมนาคม 

ในด้านการพัฒนาเขตเศรษฐกิจภาคตะวันออก (EEC) ทีดีอาร์ไอมองว่า การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ เดินหน้าอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นโครงการรถไฟความเร็วสูงเชื่อมสามสนามบิน ท่าเรือมาบตาพุด ซึ่งใกล้จะเซ็นสัญญา ตลอดจนโครงการสนามบินอู่ตะเภาและท่าเรือแหลมฉบัง

เขตพื้นที่เศรษฐกิจพิเศษดังกล่าว สามารถดึงดูดภาคอุตสาหกรรมให้เข้ามาลงทุนทำให้เกิดเม็ดเงินลงทุนเพิ่มขึ้น โดยในช่วงปี 2558-2561 พื้นที่ EEC มีมูลค่าการลงทุนของโครงการที่ได้รับอนุมัติรวม 1.014 ล้านล้านบาท และ 1.110 ล้านล้านบาทในอุตสาหกรรมเป้าหมาย หากแต่การลงทุนในอุตสาหกรรมเป้าหมายส่วนใหญ่ยังคงเป็นอุตสาหกรรมเดิมที่มีฐานอยู่แล้ว เช่น ปิโตรเคมีและเคมีภัณฑ์ (20%) ยานยนต์และชิ้นส่วน (9%) มีการกำหนดมาตรการ ‘สมาร์ตวีซ่า’ เพื่อแก้ปัญหาการขาดแรงงานคุณภาพ และริเริ่มความร่วมมือระหว่างมหาวิทยาลัยต่างประเทศกับประเทศไทย อันเป็นก้าวสำคัญของการพัฒนาคุณภาพแรงงาน

แต่ปัญหาหนึ่งที่ยังเป็นข้อกังวลสำหรับ EEC คือ เรื่องการมีส่วนร่วมของคนในชุมชน และการขาดบุคลากรและเทคโนโลยีคุณภาพสูง ทีดีอาร์ไอจึงเสนอให้ยกระดับความร่วมมือระหว่างภาครัฐและเอกชน ทั้งในแง่งานวิจัยและการพัฒนาบุคลากร จัดทำฐานข้อมูลด้านสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรเพื่อออกมาตรการป้องกันและแก้ไขปัญหา ที่สำคัญ ภาครัฐต้องเปิดเผยข้อมูลต่อสาธารณะเพื่อความโปร่งใส และลงพื้นที่ปรึกษาหารือกับคนในชุมชนให้มากขึ้น

นโยบาลดิจิทัล ไร้ยูนิคอร์น – open data ไม่เกิด

ด้านนโยบายเศรษฐกิจดิจิทัล รัฐบาลที่ผ่านมาออก พ.ร.บ. การบริการและบริหารงานภาครัฐผ่านระบบดิจิทัล พ.ศ. 2562 ซึ่งทำให้บูรณาการข้อมูลภาครัฐที่เคยแยกส่วนเข้าไว้ด้วยกัน 

นอกจากนี้ ยังมีนโยบายที่ลดขั้นตอนภาระของประชาชนในการติดต่อกับภาครัฐ เช่น ยกเลิกแบบฟอร์ม ตม. 6 เมื่อคนไทยเดินทางเข้าประเทศ และการผลักดันให้เกิดการใช้ระบบพร้อมเพย์อย่างแพร่หลาย

อย่างไรก็ตาม รัฐบาลที่ผ่านมายังไม่สามารถดำเนินโครงการเน็ตประชารัฐที่ขยายการเข้าถึงอินเทอร์เน็ตของคนชนบทได้สำเร็จ การส่งเสริมสตาร์ตอัปก็ยังไม่ถูกจุดนัก ยังไม่มี ‘ยูนิคอร์น’ ทะยานขึ้นสู่ฟากฟ้าสักตัว การพัฒนาแอปพลิเคชันของภาครัฐก็มีเพียงแต่ระบบ หากใช้จริงก็ยังมีความติดขัดมากมาย และการเปิดเผยข้อมูลตามมาตรฐาน ‘ข้อมูลแบบเปิด (open data)’ ก็ยังแทบไม่มีให้เห็น

ทั้งนี้ การใช้มาตรา 44 ของรัฐบาล คสช. ยังสร้างผลกระทบอย่างมากต่อผลประโยชน์ของประเทศชาติ โดยเฉพาะการยืดระยะเวลาการทำงานของคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ(กสทช.) อันสะท้อนนัยของการแทรกแซงองค์กรอิสระ การอุ้มผู้ประกอบการ 4G รายใหญ่ 3 ราย ซึ่งทำให้ประเทศสูญเสียผลประโยชน์ไปเกือบ 2 หมื่นล้านบาท และ พ.ร.บ. การรักษาความปลอดภัยมั่นคงไซเบอร์ที่ให้อำนาจรัฐอย่างมโหฬารและอาจส่งผลลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้

นโยบายเกษตรและประมง – ทุ่มเงินมหาศาลแก้ปัญหาเฉพาะหน้า 

ด้านการเกษตร ทีดีอาร์ไอมองว่า รัฐประสบผลสำเร็จในแง่ที่สามารถระบายข้าวจากโครงการจำนำข้าวทุกเม็ดกว่า 17.76 ล้านตันได้หมดในระยะเวลาไม่ถึง 4 ปี ซึ่งช่วยลดภาระการขาดทุนและลดแรงกดดันจากราคาข้าวไทยที่เคยตกต่ำ รัฐเข้าไปอุดหนุนภาคเกษตรโดยตรง ซึ่งช่วยเพิ่มรายได้สุทธิของเกษตรกร แต่ในทางเดียวกัน นโยบายดังกล่าวก็ใช้ต้นทุนสูงกว่างบประมาณทั้งปีของกระทรวงเกษตรฯ แนวทางนี้จึงอาจส่งผลเสียในระยะยาว ทั้งในแง่แรงจูงใจของเกษตรกรและงบประมาณที่บานปลาย

ในทางกลับกัน หลายนโยบายยังดำเนินการผิดพลาด เช่น นโยบายข้าวครบวงจรที่ทำความเข้าใจปัญหาและสำคัญตนผิด รัฐบาลมองว่าปัญหาราคาข้าวตกต่ำเกิดจากอุปทานข้าวมีมากเกินอุปสงค์ รัฐจึงเชื้อชวนให้ชาวนาหันมาปลูกพืชชนิดอื่น แต่ในความเป็นจริง ปริมาณการผลิตข้าวของไทยขึ้นอยู่กับสภาพธรรมชาติในปีนั้นๆ ไม่ใช่มาตรการของรัฐ รวมถึงความเชื่อผิดพลาดว่า การลดอุปทานข้าวในประเทศจะช่วยผลักราคาข้าวให้สูงขึ้น แต่จริงๆ แล้ว ผลผลิตข้าวของไทยเป็น 5 เปอร์เซนต์ของตลาดโลกเท่านั้น

โครงการนาแปลงใหญ่ก็ยังไม่สำเร็จนัก เกษตรกรเพียงรวมกลุ่มเพื่อซื้อปัจจัยการผลิต นอกจากนี้ ยังมีปัญหาราคายางที่แก้ไม่ตก และรัฐบาลยังใช้งบประมาณจำนวนมากไปกับการอุดหนุนราคาสินค้าเกษตรเฉพาะหน้า ซึ่งไม่ช่วยแก้ปัญหาในระยะยาว

ทั้งนี้ TDRI เสนอให้รัฐเปลี่ยนตัวเองมาเป็นผู้สนับสนุนด้านเงินทุนและทรัพยากรแก่ภาคเอกชน ผลักดันเกษตรกรหันมาพึ่งเทคโนโลยีมากควบคู่ไปกับตระหนักเรื่องสิ่งแวดล้อม และควรสนับสนุนการวิจัยที่อิงกับความต้องการตลาด เพิ่มมูลค่าสินค้า ปรับโครงสร้างภาคเกษตรในระยะยาวให้เกิดการลงทุนร่วมกันระหว่างเจ้าของที่ดินและเกษตรกรในรูปแบบพันธะสัญญา และขจัดอุปสรรคด้านกฎระเบียบต่างๆ 

ในด้านของประมงสามารถแก้ปัญหาเฉพาะหน้าได้เป็นอย่างดี แก้ปัญหาการกระทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงานและไร้การควบคุม (IUU) ได้อย่างรวดเร็ว ทำให้สินค้าทางทะเลของไทยยังส่งออกได้อย่างต่อเนื่อง แต่ลึกๆ ลงไปแล้ว ยังคงมีปัญหามากมายที่คาราคาซังอยู่

ปฏิรูปการศึกษา ยังคิดแบบบนลงล่าง 

ในด้านปฏิรูปการศึกษา รัฐบาลประกาศไว้ว่าจะดำเนินมาตรการต่างๆ เพื่อลดความเหลื่อมล้ำและยกระดับคุณภาพทางด้านการศึกษา ไม่ว่าจะเป็น การตั้งกองทุนเพื่อความเสมอภาคทางการศึกษาที่ช่วยเหลือเด็กยากจนราว 4 แสนคน การจัดตั้งพื้นที่นวัตกรรมการศึกษา และ พ.ร.บ. การพัฒนาเด็กปฐมวัย พ.ศ.2562 โดยใช้กลไกของคณะกรรมการอิสระเพื่อการปฏิรูปการศึกษา (กอปศ.) ซึ่งทำให้เกิดข้อเสนอและแรงผลักดันใหม่ๆ จากทั้งภาคประชาสังคมและภาควิชาการ

อย่างไรก็ตาม การพัฒนาต่างๆ ยังคงมีลักษณะการคิดแบบบนลงล่าง (top-down) นโยบายกับการปฏิบัติไม่เป็นไปในแนวทางเดียวกัน การใช้มาตรา 44 เพื่อขับเคลื่อนนโยบายการศึกษากว่า 19 ฉบับกลับยิ่งผูกปัญหาให้พัวพันยุ่งเหยิง 

อีกทั้ง การย้ายสถาบันอาชีวศึกษาเอกชนให้ไปสังกัดสำนักงานคณะกรรมการอาชีวศึกษา (สอศ.) กลับไม่มีการออกระเบียบมารองรับเสียก่อน ทำให้การกำกับดูแลและจัดสรรเงินอุดหนุนล่าช้ายิ่งขึ้นไปอีก และรัฐยังคงไม่มีเงินสนับสนุนภาคอาชีวศึกษาในแง่เทคโนโลยีได้เท่าที่ควร 

ปฏิรูปรัฐวิสาหกิจไม่สำเร็จ

ในด้านการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจและการกำกับดูแล TDRI มองว่า รัฐวิสาหกิจบางแห่งควรยุบยกเลิกไป เพื่อเปิดทางให้เอกชนรับช่วงต่อ และเร่งฟื้นฟูรัฐวิสาหกิจหลายแห่งที่กำลังขาดทุน ให้สามารถดำเนินการต่อได้ 

อย่างไรก็ตาม ความสำเร็จในการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจของรัฐบาลชุด คสช. ได้แก่ การแก้ไขปัญหาธงแดง ICAO การจัดตั้งสำนักงานการบินพลเรืองแห่งประเทศไทยขึ้นมากำกับดูแลการขนส่งทางอากาศ การโอนอำนาจออกใบอนุญาตเดินรถเมล์มายังกรมการขนส่งทางบก และการตั้งกรมการขนส่งทางราง อันเป็นก้าวสำคัญในการยกระดับการคมนาคมของไทย

ทั้งนี้ การปฏิรูปรัฐวิสาหกิจในเชิงโครงสร้างยังเป็นปัญหา เพราะร่าง พ.ร.บ. การพัฒนากำกับดูแลและบริหารรัฐวิสาหกิจ ซึ่งกำหนดให้จัดตั้ง ‘บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ (Super-holding Company)’ ถูกตีตกไป เนื่องจากภาครัฐเกรงจะเสียอำนาจ และกลัวฝ่ายการเมืองเข้ามาแทรกแซงเพื่อผลประโยชน์

TDRI เสนอว่า รัฐบาลใหม่ควรเร่งพัฒนาบุคลากรและออกกฎหมายเพื่อเพิ่มขีดความสามารถของหน่วยงานกำกับดูแลภาครัฐ ปรับปรุงกระบวนการคัดเลือกคณะกรรมการบอร์ดของรัฐวิสาหกิจ ลบจุดอ่อนในข้อเสนอ ‘บรรษัทวิสาหกิจแห่งชาติ’ และหาพันธมิตรทางธุรกิจ (Strategic Partner) จากภาคเอกชน

มอบสิทธิทำกิน มุ่งหน้าแก้ปัญหาน้ำท่วม

ในด้านปัญหาสิ่งแวดล้อม รัฐบาลได้ออก พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ พ.ศ.2561 และได้จัดตั้งสำนักงานทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (สทนช.) ขึ้นในสำนักนายกรัฐมนตรี อีกทั้ง รัฐบาลยังออกแผนแม่บทการจัดการน้ำในระยะยาว และเริ่มมีการลงทุนในโครงการแล้ว 

รัฐบาลยังมอบสิทธิที่ทำกินในพื้นที่ป่าให้กับประชาชนที่อาศัยอยู่มาเป็นเวลานาน และจัดสรรที่ดินทำกินให้กับผู้ยากไร้แบบแปลงรวมแทนการแจกเอกสารสิทธิ์เป็นรายคน รวมถึงการยกเลิกข้อบัญญัติเกี่ยวกับไม้หวงห้ามอีก 17 ชนิด

TDRI ส่งเสริมให้รัฐบาลใหม่ต่อยอดสิ่งที่รัฐบาลที่แล้วดำเนินมา เช่น ปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการปลูกไม้เศรษฐกิจ วางมาตรการเพื่อความยั่งยืนทางธรรมชาติ อาทิ ยกเลิกการใช้โฟม ยกระดับน้ำมันให้เป็น Euro 5 

หนึ่งเดียวที่ทำได้ – จัดระเบียบแรงงานต่างด้าว

ในด้านแรงงาน รัฐบาลประยุทธ์จัดระเบียบแรงงานต่างด้าวผ่านระบบ MOU ซึ่งไม่เคยมีรัฐบาลใดทำได้สำเร็จ และการให้สัตยาบันอนุสัญญาว่าด้วยการทำงานในภาคประมง ฉบับที่ 188 ของ ILO (C188) ข้อตกลงดังกล่าวช่วยสร้างภาพลักษณ์ที่ดี และส่งผลแง่บวกต่อการส่งออกและการจ้างงานในสาขาประมง

TDRI เสนอให้รัฐบาลใหม่หันมามองแรงงานนอกระบบและให้ความคุ้มครองคนกลุ่มนี้ ซึ่งมีมากกกว่า 21.4 ล้านคนมากยิ่งขึ้น ทั้งในด้านอัตราค่าจ้าง สวัสดิการและชั่วโมงทำงาน

ความโปร่งใส เรื่องนี้พูดยาก

“เราจะทำอย่างซื่อตรง ขอแค่เธอจงโปรดไว้ใจและศรัทธา” เป็นบางส่วนจากเนื้อเพลงของรัฐบาลประยุทธ์ ที่สะท้อนการมุ่งต่อต้านคอรัปชัน อย่างไรก็ตาม สังคมยังคงตั้งข้อครหาถึงความโปร่งใสในรัฐบาลคสช.อย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นกรณีนาฬิกายืมเพื่อน การก่อสร้างอุทยานราชภักดิ์ การนำญาติเข้าไปนั่งในตำแหน่งคณะทำงานของรัฐบาล การย้ายตำแหน่งอาคารผู้โดยสารสนามบินสุวรรณภูมิหลังที่ 2 โดยไม่บอกเหตุผลชัดเจน ตลอดจน การประมูลพื้นที่ปลอดภาษีในสนามบินสุวรรณภูมิและสนามบินภูมิภาคอีก 3 แห่ง

แต่ทีดีอาร์ไอก็มองว่า รัฐบาลคสช. พยายามดำเนินการเพื่อเพิ่มความโปร่งใส ไม่ว่าจะเป็น พ.ร.บ. การอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตทางราชการ พ.ศ. 2558 ที่กำหนดให้ภาครัฐต้องแจกแจงรายละเอียดต่างๆ ให้ประชาชนทราบ ซึ่งอาจเป็นจุดเริ่มต้นไปสู่การปรับปรุงการออกใบอนุญาตของหน่วยราชการ และโครงการกิโยตินกฎหมายที่เสนอให้ยกเลิกการอนุญาตจากทางราชการกว่า 480 เรื่อง 

นอกจากนี้ รัฐบาลยังมีความพยายามนำโครงสร้างมาตรฐานความโปร่งใสในระดับสากลมาใช้ 4 โครงการ ได้แก่ โครงการข้อตกลงคุณธรรม (Integrity Pact) และโครงการความโปร่งใสในการก่อสร้างรัฐ (CoST) ซึ่งเป็นโครงการที่คอยตรวจสอบการลงทุนของภาครัฐในระดับซูเปอร์เมกะโปรเจคต์ และโครงการรัฐบาลโปร่งใส (Open Goverment Partnership) และโครงการความโปร่งใสในการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ (EITI)

บทสรุปสมุดพกรัฐบาลประยุทธ์1

นักวิชาการ TDRI มองว่า ตลอด 5 ปีรัฐบาลประยุทธ์ 1 มีนโยบายที่เรียกได้ว่าประสบความสำเร็จและควรส่งเสริมต่อยอดหลักๆ ได้แก่ เขตพัฒนาเศรษฐกิจภาคตะวันออก การปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐาน การลดขั้นตอนในการบริการของภาครัฐ และบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ 

อย่างไรก็ตาม ตลอด 5 ปีที่ผ่านมา รัฐบาลยังคงใช้อำนาจอย่างรวมศูนย์ผ่านระบบราชการและรัฐวิสาหกิจ ขาดการวางรากฐานให้เกิดการกระจายอำนาจ การพึ่งพิงทุนขนาดใหญ่ ซึ่งอาจนำไปสู่การออกนโยบายหรือกฎหมายที่เอื้อประโยชน์ต่อกลุ่มทุนดังกล่าว การทุจริตคอร์รัปชันที่ฉาวโฉ่และตั้งใจไม่เปิดเผยต่อประชาชน รวมถึงการออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับความมั่นคงไซเบอร์ที่ให้อำนาจรัฐล้นฟ้า และสวนทางกับแนวคิดเศรษฐกิจดิจิทัลที่รัฐบาลสนับสนุน

พวกเขาทิ้งท้ายว่า ความท้าทาย 2 ข้อที่จะเกิดขึ้นอย่างแน่นอนกับรัฐบาลชุดใหม่ของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชาคือ การตรวจสอบจากสภาผู้แทนราษฎรและอำนาจที่ไม่เด็ดขาดเหมือนคราวที่มีมาตรา 44