ไว้อาลัย ‘พอล โวคเคอร์’ นายธนาคารกลางผู้ประกาศสงครามกับเงินเฟ้อ

หากมีการจัดอันดับนักเศรษฐศาสตร์ที่มีบทบาทต่อเศรษฐกิจโลกในปัจจุบันมากที่สุดมาสักคนหนึ่ง ชื่อของพอล โวคเคอร์ (Paul Volcker, 1927 – 2019) มักจะปรากฏอยู่ในลำดับต้นๆ เสมอ เขาอาจจะไม่ได้คิดค้นทฤษฎีใหม่อะไรมากมายจนได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์หรือเขียนงานวิชาการที่มีคนอ้างอิงนับร้อยนับพัน แต่บทบาทของเขาในฐานะประธานธนาคารกลางสหรัฐฯ ในช่วงปี 1979-1987 ได้กำหนดแนวทางในการดำเนินนโยบายการเงินและเศรษฐกิจของประเทศต่างๆ มานานนับทศวรรษ 

บทความนี้จะพาไปสำรวจชีวิตและผลงานตลอด 92 ปีของพอล โวคเคอร์ หนึ่งในนายธนาคารกลางคนสำคัญแห่งศตวรรษที่ 20

โวคเคอร์เกิดที่รัฐนิวเจอร์ซี่ ในครอบครัวเชื้อสายเยอรมัน ได้รับการศึกษาด้านเศรษฐศาสตร์จากสถาบันที่มีเกียรติภูมิลำดับต้นๆ ของโลกทั้ง Princeton และ Harvard ก่อนข้ามทะเลไปจบระดับปริญญาเอกที่ London School of Economics (LSE) ต่อจากนั้นก็เข้าทำงานในกระทรวงการคลังสหรัฐฯ (Treasury Department) ก่อนที่จะย้ายมาดำรงตำแหน่งประธานธนาคารกลางสหรัฐฯ สาขานิวยอร์กในปี 1975

ในช่วง 1970s เศรษฐกิจโลกและเศรษฐกิจสหรัฐฯ เผชิญหน้ากับวิกฤตราคาน้ำมัน (Oil Crisis) ความกังวลเรื่องเศรษฐกิจชะลอตัวทำให้ธนาคารกลางสหรัฐฯ (Federal Reserves) ซึ่งในขณะนั้นกุมบังเหียนโดย วิลเลียม มิลเลอร์ (William G. Miller) คงอัตราดอกเบี้ยไว้ในระดับต่ำเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ส่งผลให้อัตราเงินเฟ้อของสหรัฐฯ เพิ่มขึ้นสูงถึงร้อยละ 11.3 ในปี 1979 ทั้งนี้ เป้าหมายของธนาคารกลางสหรัฐฯ ในยุคนั้นคือการทำให้อัตราการว่างงานไม่สูงกว่าร้อยละ 4 เมื่ออัตราการว่างงานในช่วงนั้นยังอยู่ในระดับสูงอันเนื่องมาจากเศรษฐกิจที่ชะลอตัว สิ่งที่ธนาคารกลางทำคือการลดอัตราดอกเบี้ยเพื่อสนับสนุนการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ในขณะที่รัฐบาลเองก็เผชิญกับแรงกดดันจากอัตราเงินเฟ้อที่สูง จึงใช้วิธีการควบคุมระดับราคาและค่าจ้างเป็นกลไกหลักในการควบคุมเงินเฟ้อ ซึ่งก็ไม่ได้ผลและยิ่งซ้ำเติมเศรษฐกิจที่กำลังมีปัญหา

แนวนโยบายแบบนี้แตกต่างจากความเชื่อของโวคเคอร์ที่มองว่าธนาคารกลางควรมุ่งมั่นไปที่การรักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การควบคุมอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับที่เหมาะสม แนวคิดดังกล่าวทำให้เขากลายเป็นม้านอกสายตา เมื่อได้รับเลือกจากประธานาธิบดีจิมมี่ คาร์เตอร์ (Jimmy Carter) ให้ขึ้นดำรงตำแหน่งประธานธนาคารกลางสหรัฐฯ ในเดือนสิงหาคมปี 1979

ภาพจำในวันรับตำแหน่งอย่างเป็นทางการคือ ประธานธนาคารกลางคนใหม่ที่สูงถึง 2.01 เมตรกำลังจับมือกับประธานาธิบดีคาร์เตอร์ที่สูง 1.77 เมตร จนทำให้โวคเคอร์ได้รับฉายาจากสื่อมวลชลว่า Tall Paul

ต่อมาเมื่อประธานาธิบดีคาร์เตอร์ต้องพ่ายแพ้การเลือกตั้งให้กับโรนัลด์ เรแกน (Ronald Reagan) คู่แข่งจากพรรครีพับลิกันในปี 1981 แม้ว่าโวลเคอร์จะได้รับการแต่งตั้งมาโดยประธานาธิบดีคนก่อนจากพรรคเดโมแครต แต่แนวทางการบริหารเศรษฐกิจของเขากลับเข้ากันได้ดีกับประธานาธิบดีคนใหม่ จนกลายเป็นการปฏิรูปเศรษฐกิจครั้งสำคัญของสหรัฐฯ 

การปฏิวัติเศรษฐกิจยุคเรแกน-แทตเชอร์

ภาครัฐบาลที่มีขนาดใหญ่ทำหน้าที่แทบทุกอย่างในระบบเศรษฐกิจ รัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่เทอะทะไร้ประสิทธิภาพ ที่มาพร้อมกับสหภาพแรงงานที่แข็งแรง กลายเป็นมรดกจากยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่ฉุดรั้งเศรษฐกิจโลกในยุค 1970s เมื่อนายกรัฐมนตรีหญิงเหล็กแห่งสหราชอาณาจักร มาร์กาเรต แทตเชอร์ (Margaret Thatcher) สามารถนำพรรคอนุรักษ์นิยมชนะการเลือกตั้งในปี 1979 จึงตัดสินใจปฏิรูปเศรษฐกิจครั้งใหญ่ โดยการลดบทบาทภาครัฐลง ลดการแทรกแซงเศรษฐกิจโดยรัฐ รวมถึงการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ทั้งการลดขนาด บทบาท รวมไปถึงการขายกิจการให้เป็นของเอกชน (Privatization) ซึ่งแทตเชอร์และผู้ที่สนับสนุนแนวทางนี้มองว่า แม้ในระยะสั้นเศรษฐกิจอาจจะมีปัญหาบ้าง มีหลายคนอาจจะต้องตกงานหลายกิจการต้องปิด โดยเฉพาะรัฐวิสาหกิจ ซึ่งในกรณีของอังกฤษที่ได้รับผลกระทบหนักคือเหมืองถ่านหิน แต่จะเป็นผลดีในระยะยาว เพราะการปฏิรูปเชิงโครงสร้างเช่นนี้มีความจำเป็น ไม่เช่นนั้นเศรษฐกิจก็จะค่อยๆ พังลงไปโดยไม่มีทางฟื้น 

ทางฝั่งสหรัฐฯ ที่กำลังเผชิญกับปัญหาเศรษฐกิจชะลอตัวเช่นเดียวกัน เมื่อประธานาธิบดีเรแกนเข้ารับตำแหน่งก็เห็นบทเรียนจากอังกฤษ จึงประกาศเป้าหมายของนโยบายเศรษฐกิจอย่างชัดเจน 4 ประการคือ ลดอัตราเงินเฟ้อ ลดอัตราภาษีเงินได้ ลดบทบาทของรัฐบาล และลดการกำกับควบคุมภาคเอกชน ซึ่งแนวทางบริหารเศรษฐกิจแบบนี้มักเรียกกันว่า Supply-side Economy 

ประธานาธิบดีเรแกนก็ทำตามที่ประกาศไว้ โดยภาษีเงินได้ส่วนบุคคลของกลุ่มผู้มีรายได้สูงสุดลดลงจากร้อยละ 70 ในปี 1980 เหลือเพียงร้อยละ 28 ในปี 1986 ขณะที่กฎระเบียบที่เคยมีอยู่มากมายก็ถูกตัดลดลง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ธุรกิจการบินและภาคการเงินการธนาคาร จนทำให้สองภาคธุรกิจดังกล่าวเข้าสู่ช่วงบูมในทศวรรษต่อๆ มา

ส่วนเรื่องการควบคุมเงินเฟ้อ เรแกนก็ปล่อยให้เป็นหน้าที่ของธนาคารกลางที่นำโดยโวคเคอร์ 

โวคเคอร์อยู่ในตำแหน่งมาตั้งแต่เดือนสิงหาคม 1979 ในขณะที่ประธานาธิบดีเรแกนเข้ารับตำแหน่งในเดือนมกราคม 1981 ขณะที่สงครามของโวคเคอร์กับอัตราเงินเฟ้อก็กำลังดำเนินไปอย่างเข้มข้น 

ภายในเดือนแรกของการรับตำแหน่ง โวคเคอร์ตัดสินใจขึ้นดอกเบี้ยนโยบายถึงสองครั้ง หลังจากนั้นไม่นานอัตราเงินเฟ้อก็ค่อยๆ ลดลงจากร้อยละ 13.5 ในปี 1980 เป็นร้อยละ 10.3 และร้อยละ 6.13 ในปี 1981 และ 1982 ตามลำดับ สวนทางกับอัตราดอกเบี้ยที่เพิ่มสูงขึ้น โดยอัตราดอกเบี้ยเงินกู้ในปี 1981 สูงถึง 18.9 ส่งผลให้ภาคธุรกิจจำนวนมากต้องปิดตัวลง โดย GDP ของสหรัฐฯ ในปี 1982 ลดลงถึงร้อยละ 1.8 เช่นเดียวกับอัตราการว่างงานที่เพิ่มสูงขึ้นเป็นร้อยละ 9.7 สูงสุดนับตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่ 2 แต่หลังจากนั้นไม่นาน เศรษฐกิจสหรัฐฯ ก็ค่อยๆ ฟื้นตัวและขยายตัวในเกณฑ์สูงอย่างต่อเนื่อง โดยได้รับการสนับสนุนสำคัญจากภาคการเงินการธนาคาร จนเกิดช่วงที่เรียกกันว่า The Great Moderation 

เมื่ออัตราดอกเบี้ยสูงขึ้นควบคู่ไปกับเศรษฐกิจที่กลับมาขยายตัวได้ดี ตามทฤษฎีทางเศรษฐศาสตร์ สิ่งที่จะตามมาก็คือค่าเงินที่แข็งค่าขึ้นตามไปด้วย ซึ่งค่าเงินดอลลาร์สหรัฐแข็งค่าขึ้นมากเมื่อเปรียบเทียบกับคู่ค้าหลักๆ อย่างญี่ปุ่น เยอรมันตะวันตก หรือสหราชอาณาจักร การที่อัตราแลกเปลี่ยนแข็งค่าขึ้นมากจนส่งผลกระทบต่อความสามารถทางการแข่งขัน และทำให้สหรัฐฯ ไม่สามารถส่งออกไปยังประเทศเหล่านั้นได้มากเท่าในอดีต ในทางตรงกันข้าม การนำเข้าของสหรัฐฯ ก็เพิ่มสูงขึ้นตามราคาของจากต่างประเทศที่จะถูกลงตามไปด้วย จนทำให้สหรัฐฯ ขาดดุลการค้ากับแทบทุกประเทศในโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ญี่ปุ่น ที่ก้าวขึ้นมาท้าทายความเป็นมหาอำนาจทางเศรษฐกิจของสหรัฐฯ จนทำให้เกิดเหตุการณ์ “พลาซ่าแอคคอร์ด” (Plaza Accord) อีกหนึ่งเหตุการณ์ที่กลายเป็นอีกหมุดหมายสำคัญของเศรษฐกิจโลก 

ในเดือนกันยายนปี 1985 การประชุมที่โรงแรมพลาซ่า ในมหานครนิวยอร์ก สหรัฐฯ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังของห้าประเทศยักษ์ใหญ่ทางเศรษฐกิจ ได้แก่ สหรัฐฯ สหราชอาณาจักร เยอรมันตะวันตก ฝรั่งเศส และญี่ปุ่น ได้ข้อตกลงร่วมกันในการที่จะทำให้ค่าเงินของตัวเองแข็งค่าขึ้น (เพื่อให้ค่าเงินดอลลาร์สหรัฐฯ อ่อนค่าลงโดยเปรียบเทียบ) ซึ่งทำให้สหรัฐฯ สามารถส่งออกไปยังประเทศเหล่านี้ได้มากขึ้น 

ผลกระทบหนึ่งที่เกิดขึ้นกับประเทศไทยเมื่อค่าเงินเยนแข็งค่าขึ้นเมื่อเทียบกับสหรัฐฯ จึงทำให้ต้นทุนในการผลิตสินค้าส่งไปขายแพงขึ้นเช่นกัน บริษัทญี่ปุ่นจำนวนหนึ่งจึงมองหาฐานการผลิตใหม่ที่มีต้นทุนที่ต่ำกว่าการผลิตในประเทศญี่ปุ่น ประจวบเหมาะกับที่ไทยกำลังพัฒนาพื้นที่อุตสาหกรรมทางภาคตะวันออก (Eastern Seaboard) ทำให้ผู้ประกอบการจากญี่ปุ่นจำนวนไม่น้อยตัดสินใจเข้ามาลงทุนในไทย และอุตสาหกรรมรถยนต์และอิเล็กทรอนิกส์ของบริษัทญี่ปุ่นก็กลายเป็นเครื่องจักรสำคัญของเศรษฐกิจไทยมานับตั้งแต่นั้น 

เหตุการณ์ครั้งนี้ หนึ่งในบุคคลสำคัญที่อยู่เบื้องหลังคือพอล โวคเคอร์ ที่พยายามผลักดันให้เกิดความร่วมมือทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ แต่แทนที่จะเป็นผู้ว่าการธนาคารกลางของประเทศมาจับมือร่วมกันในการจัดการอัตราแลกเปลี่ยน โวคเคอร์มองว่าอัตราแลกเปลี่ยนไม่ใช่เป้าหมายหลักที่ธนาคารกลางต้องให้ความสำคัญ (แน่นอนว่าเป้าหมายหลักคืออัตราเงินเฟ้อ) โวคเคอร์จึงต้องการให้ภาพความร่วมมือของข้อตกลงพลาซ่าแอคคอร์ดเกิดขึ้นในนามของกระทรวงการคลังมากกว่า

แต่ด้วยความที่โวคเคอร์ค่อนข้างหัวแข็ง ไม่ยอมประนีประนอม ในเดือนกุมภาพันธ์ 1986 โวคเคอร์พ่ายแพ้ในการโหวตเพื่อลดอัตราดอกเบี้ย ซึ่งนั่นก็เป็นการส่งสัญญาณว่า เวลาของเขาในตำแหน่งประธานธนาคารกลางสหรัฐฯ กำลังจะหมดลง สุดท้าย ประธานาธิบดีเรแกนก็ไม่เลือกโวคเคอร์ให้ดำรงตำแหน่งต่อเป็นวาระที่สาม โดยเขาอยู่ตำแหน่งทั้งสิ้นสองวาระเป็นเวลาแปดปี ระหว่างปี 1979 ถึง 1987 แต่แนวความคิดของเขากลับกลายเป็นหลักไมล์สำคัญของเศรษฐกิจมหภาคในทศวรรษต่อมา โดยมีอลัน กรีนสแปน (Alan Greenspan) ประธานธนาคารกลางคนใหม่ที่มารับตำแหน่งต่อจากโวคเคอร์เป็นหัวหอกคนสำคัญ 

ฉันทามติวอชิงตันและเป้าหมายอัตราเงินเฟ้อ  

ความสำเร็จในการปฏิรูปเศรษฐกิจของสหรัฐฯ ในยุค 1980s เกิดขึ้นพร้อมกับการล่มสลายของคู่แข่งอีกฟากฝั่งหนึ่งของสงครามเย็นอย่างสหภาพโซเวียด ในขณะที่จีนก็เพิ่งฟื้นตัวจากความอดอยาก (Great Famine) จากการปฏิรูปเศรษฐกิจที่ล้มเหลวของพรรคคอมมิวนิสต์

เสรีนิยมประชาธิปไตยดูเหมือนจะกลายเป็นคำตอบของมนุษยชาติ จนนักรัฐศาสตร์ชื่อดังอย่างฟรานซิส ฟูกุยาม่า ประกาศออกมาว่า เรามาถึงจุดสิ้นสุดของประวัติศาสตร์แล้ว 

เช่นเดียวกับระบบเศรษฐกิจที่สหรัฐฯ ดูกลายเป็นต้นแบบของทุกประเทศที่พยายามจะลอกเลียนแบบ จนกลายเป็นชุดนโยบายที่เรียกว่าฉันทามติวอชิงตัน (Washington Consensus) อันมีหัวใจหลักประกอบด้วยการเปิดเสรีทางเศรษฐกิจ (Liberalization) การรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ (Stabilization) การลดการกำกับดูแล (Deregulation) และการลดบทบาทของรัฐบาลโดยให้เอกชนเข้ามาทำแทน (Privatization) 

ฉันทามติวอชิงตันกลายเป็นเข็มทิศหลักของรัฐบาลในหลายประเทศ รวมถึงองค์กรระหว่างประเทศอย่างกองทุนการเงินระหว่างประเทศและธนาคารโลกที่พยายามสนับสนุนให้เหล่าประเทศสมาชิกเดินตาม 

หัวใจสำคัญอีกประการของฉันทามติวอชิงตันคือความเป็นอิสระของธนาคารกลาง ที่มีหน้าที่รักษาเสถียรภาพของเศรษฐกิจ ไม่ใช่การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจเหมือนเช่นอดีต

ในยุคก่อนโวคเคอร์ ธนาคารกลางมักจะทำหน้าที่เป็นมือเศรษฐกิจสำคัญของรัฐบาล นโยบายการเงินมีเป้าหมายมุ่งเน้นไปที่การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เช่นถ้าเศรษฐกิจเริ่มชะลอตัว ธนาคารกลางก็จะลดดอกเบี้ยเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ แต่ในยุคของโวคเคอร์ จุดยืนของเขาชัดเจนคือความเป็นอิสระของธนาคารกลาง ที่รัฐบาลจะไม่สามารถแทรกแซงการตัดสินใจได้ 

เป้าหมายหลักของธนาคารกลางคือการรักษาเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ไม่ใช่การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งหัวใจของเสถียรภาพก็คือระดับราคา อันเป็นที่มาของการกำหนดเป้าหมายเงินเฟ้อ (Inflation Targeting) ที่ต่อมากลายเป็นค่านิยมมาตรฐานของธนาคารกลางทั่วโลก จนเรียกได้ว่าเป็นแนวนโยบายของธนาคารกลางยุคหลังโวคเคอร์ (Post-Volcker) 

โดยในปี 1990 ธนาคารกลางนิวซีแลนด์เป็นประเทศแรกที่ประกาศอย่างเป็นทางการว่า ธนาคารกลางนิวซีแลนด์จะใช้เงินเฟ้อเป็นเป้าหมายของนโยบายการเงิน ซึ่งต่อมาธนาคารกลางของประเทศต่างๆ ล้วนแต่หันประกาศใช้เป้าหมายอัตราเงินเฟ้อเป็นจำนวนมาก อาทิ แคนาดา (1991) สหราชอาณาจักร (1992) สวีเดน (1993) ออสเตรเลีย (1993) สำหรับประเทศไทย ธนาคารแห่งประเทศไทยประกาศใช้เป้าหมายอัตราเงินเฟ้อเมื่อปี 2000 (2543) หรือหลังจากที่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจในปี 2540 ขึ้นแล้ว 

โวคเคอร์กับวิกฤตเศรษฐกิจ และบทบาทสุดท้ายในชีวิต

บทบาทสุดท้ายของโวคเคอร์ต่อเศรษฐกิจโลก คือการได้รับการแต่งตั้งจากประธานาธิบดีบารัค โอบามาให้ดำรงตำแหน่งประธานคณะที่ปรึกษาเพื่อการฟื้นฟูเศรษฐกิจ (Economic Recovery Advisory Board) ในปี 2009 หลังจากเกิดวิกฤตเศรษฐกิจขึ้น ซึ่งคณะกรรมการดังกล่าวก็มีข้อเสนอสำคัญคือการควบคุมการซื้อขายหลักทรัพย์เพื่อการเก็งกำไร (Proprietary Trading) ของสถาบันการเงิน รวมถึงการห้ามไม่ให้สถาบันการเงินจัดตั้ง Hedge Fund  ซึ่งข้อกำหนดดังกล่าวถูกเรียกกันในเวลานั้นว่ากฎของโวคเคอร์ (Volcker Rule) ซึ่งต่อมาก็ได้กลายเป็นแก่นสำคัญของกฎหมายที่เรียกกันว่า Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act of 2010 ที่ว่ากันว่าเป็นการปฏิรูปเดียวที่ประสบความสำเร็จภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจ 

เพราะสุดท้าย หลังจากรัฐบาลหลายๆ ประเทศนำเงินภาษีของประชาชนไปโอบอุ้มภาคการเงินการธนาคารที่ใหญ่เกินกว่าจะล้ม (Too Big Too Fail) เงินภาษีเหล่านั้นได้กลายเป็นเบาะรองรับการร่วงหล่นของผู้บริหารสถาบันการเงินที่ก่อนหน้านี้เพลิดเพลินไปกับฟองสบู่และผลตอบแทนมหาศาล เมื่อกาลเวลาผ่านไป เหล่านักการเงินผู้ได้รับความช่วยเหลือเหล่านั้นก็กลับไปเสวยสุขอยู่บนการเก็งกำไรในตลาดเงินตลาดทุนเช่นเดิม

แต่วิกฤตเศรษฐกิจครั้งนั้นก็นำมาซึ่งคำถามต่อฉันทามติวอชิงตัน รวมถึงเสรีนิยมประชาธิปไตย ว่าจะยังเป็นคำตอบสุดท้ายของมนุษยชาติจริงหรือไม่ 

เช่นเดียวกับที่พอล โวคเคอร์เองก็มิอาจปฏิเสธได้ว่า เขาและประธานาธิบดีเรแกนก็มีส่วนต่อวิกฤตเศรษฐกิจครั้งนี้ไม่น้อย การลดการกำกับควบคุมสถาบันการเงินในยุคของพวกเขาก็มีส่วนสำคัญที่ทำให้นักการเงินต่างเล่นแร่แปรธาตุกับเครื่องมือทางการเงินที่ซับซ้อนเพื่อแสวงหากำไรสูงสุด ทั้งที่เครื่องมือเหล่านั้นถูกสร้างมาเพื่อลดความเสี่ยงหรือการลดภาษีให้กับคนรวย กลายเป็นการเพิ่มช่องว่างให้กับคน 1% กับคนอีก 99% ที่เหลือ จนกลายเป็นปัญหาใหญ่ของสหรัฐฯ

พอล โวคเคอร์เสียชีวิตลงเมื่อวันที่ 8 ธันวาคม 2562 ที่ผ่านมา ท่ามกลางสถานการณ์โลกที่เปลี่ยนแปลงไป เงินเฟ้อแทบไม่กลายเป็นปัญหาที่ท้าทายนักเศรษฐศาสตร์ในปัจจุบันอีกแล้ว แม้แต่เป้าหมายเงินเฟ้อที่ธนาคารกลางทั้งหลายเคยยึดมั่นก็เริ่มสั่นคลอน