งานวิจัยชี้รัฐธรรมนูญไทยและเมียนมาภายใต้รัฐบาลทหาร มีความคล้ายกันอย่างน่าสนใจ

รัฐธรรมนูญคือกฎหมายสูงสุดของรัฐ คือหนึ่งในกลไกที่สำคัญที่สุดของรัฐสมัยใหม่ รัฐธรรมนูญกลายเป็น ‘สัญลักษณ์’ ของประชาธิปไตย แต่รัฐธรรมนูญก็กลายเป็น ‘เครื่องมือ’ ของระบอบการปกครองอื่นๆ เช่นกัน

เราสามารถพบเห็นรัฐธรรมนูญในระบอบการปกครองแบบเผด็จการทั่วโลกได้บ่อยพอๆ กับในระบอบประชาธิปไตย อย่างการเขียนรัฐธรรมนูญภายใต้การปกครองเผด็จการทหาร คือสิ่งที่พบเห็นได้ในประเทศที่ปกครองด้วยทหารทุกประเทศ ทั้งในเอเชีย อเมริกาใต้ และแอฟริกา (เช่น ไนจีเรีย ชิลี ยูกันดา) ตั้งแต่สมัยศตวรรษที่ 20 เป็นต้นมา

ในเมื่อผู้นำเหล่านี้มีอำนาจเบ็ดเสร็จอยู่ในมืออยู่แล้ว

เหตุใดพวกเขาจึงยังให้ความสำคัญกับการร่างรัฐธรรมนูญ?

รัฐธรรมนูญไม่ได้สำคัญต่อพวกเขาเพียงแค่ขณะที่พวกเขายังอยู่ในอำนาจโดยตรง

แต่การร่างรัฐธรรมนูญก่อนที่พวกเขาจะวางมือจากอำนาจ ยังสำคัญที่สุดที่จะให้อำนาจพวกเขาได้แทรกซึมระบอบก่อนที่ประเทศจะเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบอบประชาธิปไตย เราจึงเห็นเทคนิคของทหารที่เข้าไปควบคุมและแต่งตั้ง

คณะร่างรัฐธรรมนูญได้ในประเทศเหล่านี้

รัฐธรรมนูญจึงเป็นลมหายใจที่ต่ออำนาจของผู้นำเหล่านี้

Photo: Soe Zeya tun, Reuters/profile

ประโยชน์ของรัฐธรรมนูญต่อผู้นำทหาร

ความสัมพันธ์ระหว่างทหารและพลเรือนในระบอบประชาธิปไตยได้ถูกพยายามตั้งมาตรฐานมาตั้งแต่สมัยหลังสงครามเย็น (The Theory of Civilians-Military Relations) ซึ่งได้ความว่า อำนาจการตัดสินใจต่อกิจการบ้านเมืองไม่ควรจะถูกแทรกแซงด้วยอำนาจของทหาร (Welsch 1976; Edmonds, 1988) ดังนั้นในระบอบการปกครองประชาธิปไตยของประเทศอื่นๆ รัฐธรรมนูญกำหนดให้อำนาจ ความรับผิดชอบ และหน้าที่ของทหารนั้นถูกจำกัดอยู่ในการปกป้องประเทศ (National Defense) ไม่เข้ามาแทรกแซงกิจการของพลเรือน

ดังนั้นหากจะให้อำนาจของทหารเข้ามาแทรกซึมส่วนของพลเรือนได้นั้น ‘รัฐธรรมนูญ’ จึงเป็นตัวกำหนด

เมียนมาและไทยคือสองประเทศที่รัฐธรรมนูญฉบับล่าสุด (รัฐธรรมนูญเมียนมาฉบับปี 2008 และร่างรัฐธรรมนูญไทยฉบับปี 2016) ถูกร่างระหว่างที่ทหารปกครองประเทศ ก่อนที่จะมีการเลือกตั้งและคืนอำนาจให้กับรัฐบาลพลเรือน

การร่างรัฐธรรมนูญของทั้งสองประเทศจึงไม่ได้เพียงเว้นช่องว่างให้ทหารมีอำนาจ แต่ขั้นตอนการร่างรัฐธรรมนูญยังช่วยให้ผู้นำทหารสามารถ ‘กำหนด’ เวลา (Timeline) ที่พวกเขาต้องการจะคืนอำนาจให้กับรัฐบาลพลเรือนได้

มีการศึกษาที่ชี้ว่าการร่างรัฐธรรมนูญของผู้นำทหารจะยิ่งจำเป็นต่อพวกเขา ในยามที่ประเทศเจอกับวิกฤตทางการเมือง หรือความขัดแย้งกันเองระหว่างชนชั้นผู้นำ เพราะรัฐธรรมนูญจะช่วยปกป้องอำนาจของคนบางกลุ่ม หรือแบ่งสรรปันอำนาจระหว่างชนชั้นผู้นำได้ (Ginsburg and Simpser, 2013)

ซึ่งรัฐธรรมนูญของเมียนมาและไทยเป็นกรณีศึกษาที่สอดคล้องกับข้อโต้แย้งนี้

รัฐบาลเมียนมาปฏิเสธผลการชนะการเลือกตั้งของพรรค NLD ในปี 1990 โดยอ้างว่าประเทศจำเป็นต้องมีรัฐธรรมนูญก่อนที่จะส่งอำนาจให้พลเรือน ซึ่งการร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2008 ของเมียนมานั้นกินเวลากว่า 18 ปี

ขณะที่ประเทศไทยนั้นอยู่ภายใต้การปกครองของทหารมาตั้งแต่ปี 2014 ร่างรัฐธรรมนูญที่ร่างภายใต้การปกครองของทหารได้รับเสียงส่วนใหญ่ในการลงประชามติเมื่อปี 2016 และขณะนี้ยังอยู่ระหว่างการเปลี่ยนผ่านกลับสู่ระบอบประชาธิปไตย

คณะร่างรัฐธรรมนูญที่ถูกแต่งตั้งโดยทหาร​

รัฐธรรมนูญของเมียนมาฉบับปี 2008 ใช้เวลาร่างนานที่สุดในประวัติศาสตร์การเมืองของเมียนมา ตั้งแต่ปี 1990 ถึงปี 2008 ขณะนั้นเมียนมาถูกปกครองด้วยคณะทหาร หรือ State Law and Order Restoration Council (SLORC) ที่ถูกเปลี่ยนชื่อเป็น State Peace and Development Council (SPDC) ภายหลัง ทหารเมียนมาใช้อำนาจเบ็ดเสร็จของตัวเองในการเลือกคนเข้ามาเป็นคณะร่างรัฐธรรมนูญ (National Convention) ตัวแทน 702 คน ถูกเลือกโดยทหารเมียนมา มีเพียง 99 คนที่มาจากสภาล่าง ซึ่งคิดเป็น 15% ของคณะร่างรัฐธรรมนูญเท่านั้น

นอกจากนี้ระหว่างการร่างรัฐธรรมนูญ รัฐบาลทหารของเมียนมาได้กำหนดว่า เนื้อหาของรัฐธรรมนูญจำเป็นต้องสอดคล้องกับคำแนะนำของรัฐบาลเท่านั้น และขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนภายนอก นอกจากนี้ยังได้ออกกฎหมายลงโทษผู้ใดก็ตามที่วิจารณ์เนื้อหาของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ หรือสมาชิกร่างรัฐธรรมนูญคนใดก็ตามที่พยายามจะร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งไม่ได้อยู่ภายใต้ขั้นตอนควบคุมของทหาร

ความไม่เป็นประชาธิปไตยของขั้นตอนการร่างรัฐธรรมนูญของเมียนมา นำไปสู่การประท้วงของสมาชิกพรรค National League for Democracy (NLD) ของ ออง ซาน ซู จี และชนกลุ่มน้อยต่างๆ ของเมียนมา ซึ่งทำให้การร่างรัฐธรรมนูญหยุดชะงักไปหลายครั้งตั้งแต่ปี 1993 จนกระทั่งทหารเมียนมากลับมาเริ่มร่างรัฐธรรมนูญใหม่ในปี 2004 ตามแรงกดดันของนานาชาติ ที่สุดท้ายแล้วทหารเมียนมาตัดสินใจตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญจำนวน 54 คนขึ้นมาใหม่ โดยอ้างว่าหากเปลี่ยนเนื้อหารัฐธรรมนูญให้ตรงตามใจทุกฝ่าย ขั้นตอนการร่างรัฐธรรมนูญจะไม่จบไม่สิ้น

ทำให้พรรค NLD ของ ออง ซาน ซู จี ในขณะนั้นอยู่ในภาวะจำยอม เพราะคิดว่าหากเมียนมาไม่มีรัฐธรรมนูญ การเลือกตั้งก็จะไม่เกิดขึ้นสักที

ทหารเมียนมาจึงประสบความสำเร็จในการแต่งตั้งคณะร่างรัฐธรรมนูญทั้งหมด

ขณะที่อำนาจของทหารไทย หรือคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ในการแต่งตั้งคณะร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2016 ไม่แตกต่างจากเมียนมาเท่าไหร่นัก การที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกไม่ผ่านมติของสภาปฏิรูปแห่งชาติ ทำให้ คสช. มีอำนาจในการแต่งตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม่ 21 คนทั้งหมด

รัฐธรรมนูญที่ต่ออายุของทหารก่อนจะละวางจากอำนาจ

ทหารของเมียนมาระบุว่า เมียนมานั้นเป็นประเทศที่มีความไม่มั่นคงทางการเมืองสูง เนื่องด้วยความหลากหลายทางชาติพันธุ์ ดังนั้นบทบาทและอำนาจของทหารในฐานะ ‘ผู้พิทักษ์’ (Safeguard) ของชาติจึงเป็นสิ่งที่จำเป็น ข้ออ้างนี้จึงทำให้อำนาจของทหารนั้นแทรกซึมอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับล่าสุดของเมียนมา

สิ่งที่ชัดที่สุดคือรัฐธรรมนูญของเมียนมากำหนดให้ 25% ของที่นั่งในสภาล่างและสภาสูงนั้นเป็นของทหาร (56 ที่นั่งจาก 224 ที่นั่งของสภาล่าง และ 110 ที่นั่งจาก 440 ที่นั่งของสภาสูง) แม้ว่าที่นั่งของทหารเมียนมาจะไม่ใช่ส่วนใหญ่ของสภา แต่ 25% ของที่นั่งทหารในสภานั้นมากพอที่จะทำให้การโหวตเปลี่ยนรัฐธรรมนูญเป็นไปได้ยาก เพราะรัฐธรรมนูญเมียนมากำหนดไว้ว่า การโหวตเปลี่ยนกฎหมายจะผ่านก็ต่อเมื่อมีเสียง 75% ของทั้งสภาสูงและสภาล่างรวมกัน

นอกจากนี้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ของเมียนมายังกำหนดให้ตำแหน่งของรัฐมนตรีกระทรวงสำคัญๆ อย่าง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกี่ยวกับการรักษาชายแดน (Ministry of Border Affairs) นั้นต้องถูกแต่งตั้งโดยทหาร ที่สำคัญไปกว่านั้นคือ รัฐธรรมนูญกำหนดว่า ประธานาธิบดีของเมียนมาจะต้องเป็นผู้ที่อยู่อาศัยในประเทศอย่างต่อเนื่องเป็นเวลามากกว่า 20 ปี ควรจะมีประสบการณ์ด้านทหาร และต้องไม่มีคู่สมรสเป็นชาวต่างชาติ ข้อกฎหมายนี้จึงทำให้ ออง ซาน ซู จี คู่แข่งทางการเมืองของทหารเมียนมา หมดสิทธิ์ที่จะดำรงตำแหน่งเป็นประธานาธิบดี แม้ว่าพรรคของเธอจะชนะการเลือกตั้งก็ตาม

ส่วนร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2016 ของไทย ที่เพิ่งผ่านประชามติไปนั้น อำนาจของทหารแทรกซึมอยู่ในวุฒิสภา ที่มีอำนาจในการพิจารณากฎหมาย เช่นเดียวกับทหารเมียนมา เพราะ คสช. จะเป็นผู้เลือกสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 250 คน ในวาระเริ่มแรกเกือบทั้งหมด แม้จะให้คณะกรรมการ และ กกต. สรรหา แต่คสช. จะเป็นผู้มาคัดเลือกอีกครั้งภายหลัง นอกจากนี้ยังเว้น 6 ที่นั่งให้ปลัดกระทรวงกลาโหม ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ ผู้บัญชาการทหารอากาศ และผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ

และ สว. ชุดนี้จะดำรงตำแหน่งไปอีก 5 ปี มีอำนาจในการดูแลการปฏิรูปประเทศ ตามยุทธศาสตร์แห่งชาติ 20 ปีที่กำหนดโดยคสช.

ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ยังกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการถอดถอนนักการเมืองที่มีพฤติกรรมขัดต่อหลักจริยธรรม ซึ่งหลักจริยธรรมนั้นจะถูกกำหนดเองโดยศาลรัฐธรรมนูญ และผู้ดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้นประกอบไปด้วย ผู้พิพากษาศาลฎีกา 3 คน ผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุด 2 คน ผู้ทรงคุณวุฒิด้านนิติศาสตร์ 1 คน ผู้ทรงคุณวุฒิด้านรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์อีก 1 คน และผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากส่วนราชการอีก 2 คน ซึ่งผู้ดำรงตำแหน่งเหล่านี้จะต้องผ่านการยอมรับจากสมาชิกวุฒิสภา และสมาชิกวุฒิสภานั้นก็ถูกคัดเลือกจากคสช.

จึงทำให้ศาลรัฐธรรมนูญถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่า ขาดความยึดโยงกับประชาชน ทั้งๆ ที่เป็นองค์กรที่มีอำนาจมากที่สุด และต้องการความชอบธรรมในทางประชาธิปไตยมากที่สุด ดังนั้นศาลรัฐธรรมนูญจึงเป็นช่องทางที่สะดวกที่สุดสำหรับทหารที่จะควบคุมประเทศ (วรเจตน์ ภาคีรัตน์, 2016)

เราจึงจะเห็นได้ว่าทหารของทั้งสองประเทศใช้วิธีคล้ายกันคือ ให้อำนาจของพวกเขาเริ่มที่สมาชิกวุฒิสภา เพื่อกำหนดทิศทางอื่นๆ ของประเทศที่ตามมา

Photo: Jorge Silva, Reuters/profile

ประชามติที่นำมาซึ่งความชอบธรรมของรัฐธรรมนูญฉบับทหาร

ในการศึกษาการร่างรัฐธรรมนูญภายใต้การปกครองด้วยระบอบทหารพบว่า อำนาจของทหารที่อยู่ในรัฐธรรมนูญจะสำเร็จก็ต่อเมื่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับนั้นๆ ได้รับการสนับสนุนด้วยการลงประชามติ แต่การลงประชามตินั้นมักจะถูกควบคุมโดยทหารไม่ทางตรงก็ทางอ้อม (Negretto, 2013)

ระหว่างการลงประชามติรัฐธรรมนูญฉบับปี 2008 ของเมียนมานั้น รายงานของ Human Rights Watch ระบุว่า ประชากรเมียนมาส่วนใหญ่ไม่สามารถเข้าถึงร่างรัฐธรรมนูญก่อนจะตัดสินใจลงประชามติ และไม่ถูกแปลเป็นภาษาอื่นๆ ของชนกลุ่มน้อยของประเทศ ที่คิดเป็นกว่า 40% ของประชากรทั้งหมด

นอกจากนี้ใครก็ตามที่ออกมารณรงค์เกี่ยวกับอำนาจทหารในรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะถูกทหารจับกุม สื่อในเมียนมาถูกทหารควบคุมไม่ให้วิพากษ์วิจารณ์ หรือนำเสนอข้อมูลอีกด้านของรัฐธรรมนูญ ร้ายแรงกว่านั้นคือ Human Rights Watch ยังพบการโกงผลประชามติในเมียนมา อย่างเช่น คนบางกลุ่มถูกทหารข่มขู่ หรือถูกซื้อเสียงให้โหวตยอมรับรัฐธรรมนูญ

ขณะที่ประเทศไทยนั้น แม้จะไม่พบรายงานการโกงผลประชามติเช่นเมียนมา แต่ระหว่างการลงประชามตินั้น รัฐบาลไทยมีกฎหมายอย่าง พ.ร.บ. ประชามติ ที่มีอำนาจจับกุมคนที่ออกมารณรงค์ต่อต้านรัฐธรรมนูญฉบับนี้ จึงทำให้ประชามติครั้งนี้ถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่านำเสนอข้อมูลจากเพียงแค่ฝั่งรัฐบาลที่ชูว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้สามารถควบคุมนักการเมืองไม่ให้ก่อทุจริตคอร์รัปชันได้ และจะนำไปสู่การเลือกตั้งได้เร็วที่สุด โดยทำให้ประชาชนลืมข้อเท็จจริงที่อำนาจของทหารนั้นยังแทรกแซงอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับนี้

ขณะนี้เมียนมาได้เปลี่ยนผ่านไปสู่ระบอบประชาธิปไตยแล้ว หลังจากพรรค NLD ของออง ซาน ซู จี กวาดชัยชนะไปได้เมื่อปี 2015

แม้ชัยชนะของประชาธิปไตยครั้งนี้จะทำให้ชาวเมียนมากลับมามีความหวังต่ออนาคตของประเทศตัวเอง ทว่าพวกเขาก็ไม่อาจหนีความจริงได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 2008 ของพวกเขาคือ ‘อุปสรรค’ ที่ใหญ่ที่สุด ที่จะชะลอ หยุดชะงัก หรือยับยั้งการงอกเงยของประชาธิปไตยที่เพิ่งจะได้มา
ขณะที่ประเทศไทยนั้นยังอยู่ระหว่างการเปลี่ยนผ่านกลับไปสู่ระบอบประชาธิปไตย ที่แม้ว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้จะได้รับการยอมรับจากประชาชน

แต่ก็ยังคงมีคำถามว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะเป็น ‘อุปสรรค’ ต่อประชาธิปไตยในอนาคต ดังที่เราเห็นในเมียนมาหรือไม่?

ภาพประกอบ: Karin Foxx

FACT BOX:

บทความชิ้นนี้คือส่วนหนึ่งของวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาโท A Transition to Military-Guided Democracy: A Comparative Analysis of Constitution Drafting and Promulgation under the Military Regimes of Myanmar and Thailand: Actors and Motivations/ Processes/ Outcomes/ Consequences (Karnklon Raktham: SOAS, University of London)