โควิด-19: มองประเด็นการแข่งขันทางการทูตทั่วโลก และความท้าทายทางการทูตของไทย

โควิด-19 คือความพลิกผันที่ส่งผลกระทบต่อชีวิตอย่างกว้างขวาง นอกจากการปรับเปลี่ยนวิถีชีวิตประจำวัน ปรับระบบเศรษฐกิจ และครุ่นคิดเรื่องแนวทางการจัดการปัญหาแล้ว ยังส่งผลต่อการทูต ซึ่งเป็นเรื่องที่ไม่ค่อยมีใครพูดถึงอีกด้วย

แต่โควิด-19 เผยให้เราเห็นถึงด้านที่เป็นความท้าทายทางการทูตของไทย ที่ขณะเดียวกันก็อาจแปรเป็นโอกาสสำหรับการคิดเรื่องการปรับแนวทางการทำงาน การทำโครงการใหม่ ๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การทูตสาธารณะ ที่เน้นการสร้างภาพลักษณ์ที่ดีของประเทศ และการสร้างเครือข่ายชาวไทยและชาวต่างชาติ เพื่อสร้างความนิยมไทย สร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้ออำนวยต่อการขับเคลื่อนวาระต่างๆ ของไทย และสร้างโอกาสให้คนไทยมั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืนตามที่ยุทธศาสตร์ชาติเขียนไว้

การใช้ประโยชน์จากโควิด-19 ในทางการทูต

ประเทศแรกที่น่าสนใจศึกษาการใช้การทูตเชิงรุกเพื่อเปลี่ยนภาพลักษณ์ที่ได้รับผลกระทบจากโควิด-19 คือ จีน แม้จะเปิดเผยว่ามีผู้ติดเชื้ออย่างเป็นทางการเป็นประเทศแรก แต่จีนก็สามารถเปลี่ยนและเพิ่มแนวเรื่องในพื้นที่สื่อจากการเป็น ‘ผู้ประสบภัย’ หรือเป็นเหยื่อที่อ่อนแอไปสู่การเป็นผู้ให้ ผู้ช่วยเหลือประเทศต่าง ๆ ในยุโรป เช่น อิตาลี ด้วยการส่งทีมแพทย์ ส่งมอบหน้ากากอนามัย และอุปกรณ์อื่น ๆ จนเกิดคำว่า ‘การทูตหน้ากากอนามัย (Mask Diplomacy)’ ขึ้น การเปลี่ยนแนวเรื่องเช่นนี้ถือว่าตอบโจทย์ยุทธศาสตร์ชาติของจีนที่ต้องการแสดงตนเป็น ‘ประเทศหลักที่มีความรับผิดชอบ’ (Responsible Major Country) เป็นผู้ที่จะผงาดขึ้นมาอย่างสันติ แม้จะมีข้อกังขาอยู่บ้างในเรื่องของการบริหารจัดการปัญหา โควิด-19 ภายในจีนก็ตาม

เมื่อจีนขยับรุกรวดเร็วอย่างนี้แล้ว อินเดียก็มิอาจนิ่งเฉยอยู่ได้ ต้องแสดงบทบาทของการเป็น ‘อำนาจระดับนานาชาติที่มีความรับผิดชอบและเชื่อถือได้’ (Responsible and Reliable International Power) เช่นกัน อินเดียได้จัดส่งยาไปยังประเทศในกลุ่มเอเชียใต้ เช่น ภูฏาน บังกลาเทศ อัฟกานิสถาน เนปาล และประเทศอื่น ๆ เช่น เมียนมา เซเชลส์ มอริเชียส และประเทศแอฟริกาบางประเทศ จนได้รับคำชมเชยจากประธานาธิบดีสหรัฐอเมริกา ผู้นำบราซิล และองค์การอนามัยโลก พร้อมกันนี้ อินเดียยังเสนอให้รื้อฟื้นการประชุมสมาคมความร่วมมือแห่งภูมิภาคเอเชียใต้ (SAARC) อีกครั้งตามนโยบาย ‘ประเทศเพื่อนบ้านมาก่อน’ (Neighborhood First Policy) เพื่อแสดงบทบาทนำในภูมิภาคเอเชียใต้อย่างแข็งขันอีกครั้งด้วย

นอกจากมหาอำนาจเอเชียอย่างจีนและอินเดียแล้ว เพื่อนบ้านอาเซียนของเราก็ไม่ได้น้อยหน้า มีรายงานว่า เวียดนาม ซึ่งปีนี้เป็นประธานอาเซียนและเป็นสมาชิกไม่ถาวรของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งสหประชาชาติ ได้ส่งมอบหน้ากากอนามัยจำนวน 550,000 ชิ้นแก่เอกอัครราชทูตฝรั่งเศส เยอรมนี อิตาลี สเปน และอังกฤษประจำกรุงฮานอย ซึ่งทั้งห้าประเทศล้วนเป็นตัวแสดงหลักของสหภาพยุโรปทั้งสิ้น นอกจากประเทศในกลุ่มยุโรปแล้ว เวียดนามยังส่งมอบความช่วยเหลือแก่เพื่อนบ้านทั้งสปป.ลาวและกัมพูชาด้วย ที่สำคัญ จนถึงตอนนี้ เวียดนามยังไม่มีรายงานผู้เสียชีวิตจากโควิด-19

ไม่ใช่แค่เวียดนาม กัมพูชา ประเทศเพื่อนบ้านของเราก็สามารถใช้ประโยชน์จากโควิด-19 ในทางการทูตได้เช่นกันด้วยการนำเสนอภาพลักษณ์ใหม่จากกรณีที่กัมพูชาอนุญาตให้เรือเวสเตอร์ดัม (Westerdam) ซึ่งมีรายงานผู้โดยสารป่วยด้วย โควิด-19 หลายร้อยคน เข้าจอดเทียบท่าที่เมืองพระสีหนุ (Sihanoukville) โดยมีนายกรัฐมนตรีฮุน เซนมาต้อนรับด้วยตนเอง

The Khmer Times รายงานข่าวนี้โดยพาดหัวว่า กัมพูชาเป็น ‘ประเทศเล็กที่มีหัวใจดวงใหญ่’ (Small Country, Big Heart) นอกจากนี้ นายกรัฐมนตรีฮุน เซนยังเป็นผู้นำประเทศต่างชาติคนแรกที่ไปเยือนจีนในช่วงที่โรคนี้ระบาดอย่างหนัก โดยไม่ใส่หน้ากากอนามัย เพื่อแสดงความสัมพันธ์อันแน่นแฟ้นระหว่างกัมพูชากับจีนด้วย

อีกประเทศที่ผู้เขียนเห็นว่า ใช้ประโยชน์จากโควิด-19 ในทางการทูตได้ดีเยี่ยมประเทศหนึ่งคือ เกาหลีใต้ รัฐมนตรีต่างประเทศ คัง คย็อง–ฮวา ได้ให้สัมภาษณ์ BBC ว่า สาเหตุที่เกาหลีใต้สามารถจัดการปัญหาแบบเชิงรุก มีความรวดเร็ว สามารถตรวจหาผู้ติดเชื้อได้จำนวนมาก เนื่องจากมีวัฒนธรรมของสังคมเปิดที่เน้นความโปร่งใส ตรวจสอบได้ ประชาชนตื่นตัว และตัวแบบของเกาหลีก็เป็นทางเลือกที่ตรงข้ามกับตัวแบบจีนคือเปิดเมือง ให้ประชาชนเคลื่อนย้ายได้โดยเสรี ท่านประธานาธิบดีและผู้เกี่ยวข้องพูดกับประชาชนรู้เรื่องและสื่อสารอย่างสม่ำเสมอ ประชาชนจึงเกิดความมั่นใจรัฐบาล

ที่สำคัญ ความสามารถในการบริหารจัดการสถานการณ์ภายในของเกาหลีใต้นี้ยังเป็นที่ประจักษ์ในระดับโลก ผู้อำนวยการองค์การอนามัยโลกได้เชิญประธานาธิบดีมุน แช–อินกล่าวสุนทรพจน์ในที่ประชุมสมัชชาสุขภาพโลก (World Health Assembly) ซึ่งจะจัดขึ้นในเดือนพฤษภาคม เพื่อแบ่งปันประสบการณ์ของเกาหลีด้วย ผู้นำบางประเทศ เช่น เอสโตเนีย ฟินแลนด์ สหรัฐอาหรับเอมิเรตส์ ได้ต่อสายตรงหาท่านประธานาธิบดีเพื่อรับฟังแนวทางของเกาหลีในการจัดการ โควิด-19 ล่าสุด เกาหลีใต้ยังได้ส่งชุดตรวจโควิด-19 จำนวน 600,000 ชุดออกไปให้สหรัฐอเมริกาด้วย

อีกหนึ่งประเทศที่ได้รับคำชมและถือเป็นตัวอย่างในการจัดการกับการแพร่ระบาดของไวรัสในครั้งนี้ก็คือ ไต้หวัน ซึ่งเป็นเพราะไต้หวันเคยเคยมีประสบการณ์จากโรคซาร์สเมื่อค.ศ. 2003 ที่ทำให้มีผู้ติดเชื้อในไต้หวันถึงประมาณ 150,000 คนมาก่อน หลักการจัดการโรคของไต้หวันก็คือการใช้มาตรการที่เด็ดขาด รัดกุม มีความรวดเร็วในการตรวจสอบและติดตามผู้มีความเสี่ยงนำเชื้อเข้ามาแพร่ตั้งแต่หลายประเทศยังตื่นตัว เน้นความเปิดเผย โปร่งใส ไม่ปิดเมือง และสนับสนุนการใช้เทคโนโลยีสร้างแผนที่ระบุพื้นที่เสี่ยงและจำนวนข้อมูลหน้ากากอนามัยในพื้นที่ต่างๆ ด้วย เพื่อสะท้อนคุณค่าของประชาธิปไตยที่ไต้หวันยึดถือ

อย่างไรก็ดี แม้การประสบความสำเร็จในการจัดการโรคระบาดของไต้หวันจะได้รับคำชื่นชมในระดับโลก แต่กลับไม่ได้เฉิดฉายในเวทีโลกอย่างเป็นทางการได้เท่าที่ควร เนื่องจากข้อจำกัดเกี่ยวกับสถานะของไต้หวันในองค์การอนามัยโลก ซึ่งไต้หวันเองไม่สามารถเป็นสมาชิกได้ เพราะจีนแสดงท่าทีคัดค้านอย่างเต็มที่ รายงานของ CNN ระบุว่า องค์การอนามัยโลกออกแถลงการณ์บอกปัดว่าประเด็นสมาชิกภาพของไต้หวันเป็นเรื่องของสมาชิกองค์การฯ มิใช่ตัวองค์การอนามัยโลก เอง ขณะที่โฆษกขององค์การอนามัยโลกให้ข้อมูลว่า มีข้อตกลงและการแลกเปลี่ยนข้อมูลกับเจ้าหน้าที่สาธารณสุขของไต้หวันเป็นปกติอยู่แล้ว

ซึ่งจากนี้คงต้องตามดูกันต่อไปว่าไต้หวันจะสามารถนำชื่อเสียงจากจุดนี้ไปสานประโยชน์ทางการทูตต่อในเวทีที่เป็นทางการระดับโลกได้หรือไม่

เห็นได้ว่าโควิด-19 ในแง่หนึ่งก็ถือเป็นโอกาสให้หลายประเทศปรับภาพลักษณ์ของตน แบ่งปันเรื่องราวและประสบการณ์ของตนในเวทีโลก เพื่อเผยแพร่ศักดิ์ศรีและเกียรติภูมิของชาติ ผู้เขียนมีข้อสังเกตว่า ประเทศทางซีกโลกตะวันตกที่เคยเป็นต้นแบบการพัฒนา เป็นมาตรฐานในการแก้ไขวิกฤตต่าง ๆ กลับเป็นประเทศที่มีผู้ติดเชื้อและต้องการความช่วยเหลือเป็นจำนวนมาก กลับกลายเป็นประเทศในซีกโลกตะวันออกเสียอีกที่สามารถบริหารจัดการสถานการณ์ได้ดี และยังขันอาสาช่วยเหลือประเทศอื่นๆ ที่ประสบภัยด้วย

ความท้าทายและโอกาสทางการทูตของไทยในวิกฤตโควิด-19

บทความของ Corneliu Bjola กับ Ilan Manor ผู้เชี่ยวชาญด้านการทูตดิจิทัลแห่งมหาวิทยาลัยออกซ์ฟอร์ด เสนอว่า ในช่วงเวลาที่เกิดโควิด-19 นั้น กระทรวงการต่างประเทศและสถานเอกอัครราชทูตหลายแห่งในโลกจะทำหน้าที่หลัก 3 เรื่องด้วยกัน 1) ช่วยเหลือประชาชนในด้านกงสุล 2) บริหารจัดการภาพลักษณ์แห่งชาติ 3) จัดการข้อมูลที่ไม่ถูกต้องเหมาะสม

เมื่อมองมายังกระทรวงการต่างประเทศของไทย จะเห็นได้ว่าได้ทำหน้าที่ตามข้อ 1) และ 3) อย่างเต็มที่ แม้จะต้องเผชิญความยากลำบากระหว่างปฏิบัติงานในช่วงแรกจากการออกข้อกำหนด Fit to Fly ซึ่งมีนักศึกษาที่ได้รับผลกระทบบันทึกไว้ว่า มาตรการดังกล่าวมิได้สร้างหลักประกันว่าผู้ได้รับใบรับรองแพทย์จะปลอดเชื้อโดยสิ้นเชิง เป็นการผลักภาระให้ชาวไทยที่อาศัยอยู่ในต่างแดนต้องแสวงหาใบรับรองแพทย์ ผลักภาระให้แพทย์ซึ่งน่าจะมีภารกิจการรักษาผู้ป่วยมากอยู่แล้ว และยังทำให้คนไทยที่ต้องมาติดต่อสถานเอกอัครราชทูตมีความเสี่ยงติดเชื้อเพิ่มมากขึ้น สอดคล้องกับการประเมินของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ที่เสนอให้ยกเลิกมาตรการดังกล่าว

นอกจากกระทรวงฯ ต้องรับผลจากการออกมาตรการของรัฐบาลที่กลายเป็นข้อจำกัดในการทำงานแล้ว กระทรวงฯ และผู้ปฏิบัติงานในสถานเอกอัครราชทูตได้กลายเป็นด่านหน้าที่ต้องรับคำวิจารณ์จากพี่น้องประชาชนชาวไทย  แต่ถึงอย่างไรก็เห็นได้ว่าเอกอัครราชทูตและผู้ปฏิบัติงานในสถานเอกอัครราชทูตยังคงทำหน้าที่ดูแลคนไทยที่ตกค้างรอกลับที่ทางออกขึ้นเครื่องของสนามบินในแต่ละประเทศ และคนไทยอีกจำนวนหนึ่งที่ยังกลับประเทศไทยไม่ได้อย่างแข็งขันอยู่ในยามวิกฤตเช่นนี้ แม้จะไม่สามารถแก้ไขในตัวมาตรการได้ก็ตาม

ในแง่การรับมือโควิด-19 ประเทศไทยเองมีแต้มต่อจากการจัดอันดับการเตรียมความพร้อมในการป้องกันโรคติดต่อในระดับโลก The Economist Intelligence Unit (EIU) พิจารณาให้ไทยอยู่ในอันดับที่ 6 ของโลก อันดับที่ 1 ของเอเชีย แม้ว่าหากมองในสถานการณ์โลกในตอนนี้ ความโดดเด่นในการรับมือโควิด-19 จะอยู่ที่เกาหลีใต้ ไต้หวัน หรือแม้กระทั่งสิงคโปร์ แต่หากดูที่ตัวเลขการติดเชื้อระดับโลก ก็จะเห็นว่าไทยนั้นไม่ได้อยู่ในอันดับต้นๆ และมีตัวเลขการติดเชื้อที่น้อยและควบคุมได้เป็นอย่างดี

ซึ่งจากนี้ก็ต้องดูกันว่าไทยจะสามารถประสานประโยชน์กับนานาชาติในส่วนนี้ได้หรือไม่ นอกจากการช่วยเหลือทางการแพทย์ตามปกติ เพื่อยังคงไว้ซึ่งภาพลักษณ์ของการเป็นประเทศที่เคยได้รับการจัดอันดับว่าเป็นประเทศารเตรียมความพร้อมในการป้องกันโรคติดต่อเป็นที่หนึ่งของเอเชีย และเพื่อขยายภาพลักษณ์ที่ดีของการเป็นประเทศเล็กๆ ที่สามารถจัดการกับวิกฤตสุขภาพครั้งนี้ให้เป็นโอกาสที่ดีได้

นอกจากนี้ ไมเคิล โบรดสกี อดีตเอกอัครราชทูตอิสราเอลประจำคาซัคสถานและคีร์กีซสถานได้เสนอแนวโน้มการทูตโลกหลัง โควิด-19 ไว้ 7 ประเด็น ดังนี้

1) การทูตโลกจะแบ่งเป็นสองฝ่าย คือ ฝ่ายที่สนับสนุนการพึ่งพิงระหว่างประเทศกับฝ่ายที่สนับสนุนการโดดเดี่ยวแยกตัว ความคิดเรื่อง ‘โลกไร้พรมแดน’ จะแทนที่ด้วยการใช้ข้อมูลขนาดใหญ่ การแลกเปลี่ยนความรู้และประสบการณ์ระดับโลก และการสร้างศูนย์กลางกระจายข้อมูลสำคัญในระดับภูมิภาค

2) อำนาจโน้มนำ (Soft Power) จะมีความสำคัญมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในด้านที่เกี่ยวข้องกับวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี

3) ความสามารถในการใช้สื่อโซเชียลฯ ประกอบกับความคิดสร้างสรรค์และมุมมองทางการตลาดคือทักษะที่จำเป็นของนักการทูตในอนาคต

4) ความท้าทายทางการแพทย์และสาธารณสุขข้ามพรมแดนจะมีเพิ่มขึ้น จึงเป็นไปได้ว่า อาจมีการเพิ่มตำแหน่ง ‘ผู้ช่วยทูตฝ่ายการแพทย์และสาธารณสุข’ (Medical Attaché) ในอนาคต

5) องค์การอนามัยโลกและหน่วยงานที่มีความเชี่ยวชาญพิเศษด้านสุขภาพจะมีความสำคัญมากขึ้น

6) นักการทูตจะต้องจัดการการเคลื่อนย้ายพลเมืองในหลายรูปแบบมากขึ้น มีความเป็นไปได้ที่จะมีการกำหนดการตรวจลงตราด้วยเกณฑ์สุขภาพ (Medical Visa)

7) แบบพิธีทางการทูตจะมีความยืดหยุ่นมากขึ้น การประชุมจะเป็นไปในรูปแบบไร้สายทางไกลมากขึ้น

ผู้เขียนเห็นด้วยกับโบรดสกีเกือบทุกประเด็น ทั้งเรื่องการทูตแบบไม่เป็นทางการ การทูตสาธารณะ อำนาจโน้มนำ และการทูตดิจิทัลจะมีความสำคัญมากขึ้น ประเทศหนึ่งที่ตระหนักถึงเรื่องนี้ได้เร็วและประสบความสำเร็จในการทำเรื่องเหล่านี้คือ เกาหลีใต้ โดยเฉพาะเรื่องอำนาจโน้มนำหรือซอฟต์พาวเวอร์ของเกาหลีใต้ ที่นำเสนอผ่านวงการบันเทิงในแขนงต่างๆ ทั้งกลุ่มไอดอล นักร้อง นักแสดง ซีรีส์ ภาพยนตร์ แฟชั่น บิวตี้ ฯลฯ ซึ่งได้แทรกซึมอยู่ในวิถีชีวิตของคนเอเชียและคนไทยไปแล้ว

หากมองในประเด็นนี้ของไทย ไทยเองก็สามารถใช้ซอฟต์พาวเวอร์ดังเช่นเกาหลีใต้ได้ ดังเช่น งานวิจัยของอัมพร จิรัฐติกร ซึ่งกล่าวว่า สื่อบันเทิงไทยได้รับความนิยมอย่างมากในประเทศเพื่อนบ้าน เช่น กัมพูชา เวียดนาม อินโดนีเซีย ฟิลิปปินส์ หรือแม้แต่ที่ประเทศจีน ซึ่งแต่ละประเทศ ‘ติดใจ’ แง่มุมบันเทิงไทยแตกต่างกันไป

โดยในแง่นี้ไทยสามารถสอดแทรกประเด็นต่างๆ เพื่อจะสร้างภาพลักษณ์ หรือผลประโยชน์อื่นๆ เช่น เศรษฐกิจ การท่องเที่ยว เข้าสู่อุตสาหกรรมบันเทิงเพื่อที่จะใช้เป็นซอฟต์พาวเวอร์ในการขับเคลื่อนอำนาจโน้มนำของไทยต่อประเทศต่างๆ ได้ หัวใจอยู่ที่การสร้างเรื่องราวที่หลากหลาย และลงมือทำอย่างจริงจังและต่อเนื่อง

ที่ผ่านมา ซึ่งถือเป็นตัวอย่างที่ดีก็คือเรื่องราวของเจ๊ไฝ ร้านข้างทางระดับมิชลินสตาร์ ที่ทำให้อาหารไทย หรือสตรีทฟู้ดไทยเป็นที่รู้จักและพูดถึงมากขึ้นไปอีก แต่ทั้งนี้ทั้งนั้นนโยบาย ยุทธศาสตร์และแผนการขับเคลื่อนจะต้องชัดเจน และขับเคลื่อนโดยรัฐให้การสนับสนุน โดยความท้าทายของไทยก็คือต้องเห็นโอกาสในเครื่องมือที่ตนเองมีและพยายามผลักดันการใช้เครื่องมือนั้นอย่างมียุทธศาสตร์

หลังจากสร้างเนื้อหาที่ถูกใจผู้บริโภคแล้ว จึงค่อยขยับมาเป็นการสร้างเครือข่าย โดยอาจจะเริ่มจากประเทศเพื่อนบ้าน ยกตัวอย่างกรณีของเกาหลีใต้ ในแต่ละปี กรมประชาสัมพันธ์ของเกาหลีใต้จะประกาศรับสมัคร ‘ผู้สื่อข่าวกิตติมศักดิ์’ (Honorary Reporter) ที่เป็นชาวต่างชาติทุกช่วงวัย (แต่ส่วนใหญ่เป็นวัยรุ่น) เพื่อให้มาเขียนบทความภาษาอังกฤษหรือภาษาของตนเอง หรือทำวีดิทัศน์เพื่อแนะนำเกาหลีใต้ให้เป็นที่รู้จักในประเทศของเขา โดยสถานเอกอัครราชทูตก็จะมีการมอบรางวัล ให้อีกด้วย หรือแม้แต่การได้รับเชิญให้มาเที่ยวที่เกาหลีใต้ หรือแม้แต่กลายเป็นแขกคนหนึ่งของสถานเอกอัครราชทูตในการจัดงานต่างๆ

อันที่จริง กระทรวงการต่างประเทศมียุทธศาสตร์การต่างประเทศที่เรียกว่า ‘ยุทธศาสตร์ 5 มี (5S)’ เริ่มจากมีความมั่นคง (Security) มีความมั่งคั่งยั่งยืน (Sustainability) มีมาตรฐานสากล (Standard) มีสถานะและเกียรติภูมิ (Status) ไปจบที่มีพลัง (Synergy) ทุกข้อล้วนสำคัญเท่ากันและเกื้อกูลกันหมด แต่สำหรับผู้เขียน ความท้าทายจากโควิด-19 ที่อธิบายมาทำให้ผู้เขียนคิดใหม่ว่า

เราอาจจะต้องคิดย้อนทางขึ้นไปคือเริ่มจาก Synergy ก่อนคือ สร้างพลัง สร้างเครือข่ายเพื่อประสานกันให้เข้มแข็งก่อน แล้วก็ค่อยขยายอำนาจโน้มนำเพื่อสร้างสถานะและเกียรติภูมิ เมื่อมีสถานะและเกียรติภูมิก็ย่อมมีพลังไปกำหนดมาตรฐาน ขับเคลื่อนวาระได้ เมื่อกำหนดมาตรฐาน ขับเคลื่อนวาระได้ ก็ย่อมสร้างความยั่งยืนและมั่นคงในแบบของเราได้