บำนาญไม่พอใช้ กองทุนไม่โปร่งใส ระบบไร้การพัฒนา ประกันสังคมกับการเป็นเบาะพิงสังคมสูงวัย ‘ริบหรี่’ หรือ ‘มีหวัง’

275 ล้านบาท ทำแอปฯ ที่ได้รับรีวิว 1 ดาว

450 ล้านบาท ทำปฏิทินแจกผู้ประกันตน

7,000 ล้านบาท ลงทุนซื้อตึกระฟ้า SKYY9

นี่คือการใช้จ่ายงบประมาณที่กำลังทำให้สำนักงานประกันสังคมถูกพูดถึงอย่างลบๆ ในช่วงต้นปี 2568 หลังจากทีมประกันสังคมก้าวหน้า ประชาชน และนักการเมือง เปิดเผยถึงเส้นทางการใช้งบประมาณบริหารของสำนักงานฯ

พฤติกรรมการใช้เงินของสำนักงานประกันสังคมที่ผู้ประกันตนมองว่าไม่เกิดประโยชน์ เกิดขึ้นในช่วงเวลาที่เงินของกองทุนกำลัง ‘ขาดสภาพคล่อง’ เพราะค่าใช้จ่ายสูงขึ้น แต่รายรับน้อยลง จนมีการประเมินว่า ประกันสังคมอาจ ‘ล้มละลาย’ ในอีก 20 ปีข้างหน้า คนทำงานในวันนี้อาจจะไม่ได้รับบำนาญชราภาพ มากไปกว่านั้นผู้ประกันตนกลับมีโอกาสน้อยมากที่จะรับรู้ว่า เงินที่พวกเขาจ่ายสมทบทุกเดือนถูกใช้ไปกับอะไร และจะกลับมาดูแลพวกเขาเมื่อชราภาพได้หรือไม่

ในวันที่ผู้สูงอายุล้นประเทศ The Momentum พูดคุยกับ วรวรรณ ชาญด้วยวิทย์ อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น และที่ปรึกษาด้านหลักประกันทางสังคม สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) และแพทย์หญิงชุตินาถ ชินอุดมพร คณะทำงานทีมประกันสังคมก้าวหน้า กับคำถามที่ว่า ประกันสังคมจะดีขึ้นกว่านี้และเป็นที่พึ่งพายามแก่ชราของผู้ประกันตนได้หรือไม่

สุขภาพของเราเท่ากันได้หรือเปล่า

สิทธิการรักษาพยาบาลของประกันสังคมถูกตั้งคำถามจากผู้ประกันตนมาโดยตลอดว่า ทำไมจ่ายเงิน 750 บาทเข้ากองทุนทุกเดือน แต่สิทธิที่ได้กลับ ‘แย่กว่า’ สิทธิบัตรทองที่ดูแลประชาชนทั่วไปโดยไม่ต้องสมทบเงินเข้ากองทุน

เทียบให้เห็นง่าย ๆ อย่างสิทธิการทำฟันของประกันสังคม แม้ครอบคลุมการขูดหินปูน อุดฟัน ถอนฟัน ผ่าฟันคุด ฟันปลอม และทำได้ไม่จำกัดจำนวนครั้ง แต่วงเงินมีจำกัดแค่ปีละ 900 บาท ในขณะที่สิทธิทันตกรรมของบัตรทองมีความครอบคลุมเหมือนกัน แต่สามารถทำฟันได้โดยไม่จำกัดวงเงิน ปีละ 3 ครั้ง นอกจากนี้ประกันสังคมยังไม่มีบริการรับยาใกล้บ้าน ใช้สิทธิการรักษาพยาบาลได้เฉพาะโรงพยาบาลเดียว แต่บัตรทองกลับสามารถรับยาใกล้บ้านได้ และสามารถเข้ารับการรักษาในโรงพยาบาลรัฐทั่วประเทศ

วรวรรณให้ข้อมูลว่า ความแตกต่างของสิทธิการรักษาพยาบาลระหว่างบัตรทองกับประกันสังคม เป็นเพราะทั้ง 2 สิทธิมี ‘ที่มา’ แตกต่างกัน มีหน่วยงานดูแลกองทุนคนละหน่วยงาน และไม่ได้เกิดขึ้นพร้อมกัน ระบบสวัสดิการจึงแตกต่างกัน

“เมื่อสิทธิการรักษาพยาบาลของประกันสังคมกับบัตรทองไม่เหมือนกัน ประชาชนจึงเกิดคำถามว่า ทำไมสิทธิการรักษาพยาบาลของพวกเขาจึงแตกต่างกัน ทำไมบางคนรักษาฟรี แต่บางคนต้องจ่ายเงินเพิ่ม บัตรทองมาทีหลังแต่ทำไมสิทธิรักษาพยาบาลดีกว่าประกันสังคมที่มาก่อน”

เมื่อถามว่า เป็นไปได้หรือไม่ที่การรักษาพยาบาลของประกันสังคมจะดีเทียบเท่าบัตรทอง วรวรรณระบุว่า ‘มีความเป็นไปได้’ โดยพัฒนาสิทธิประโยชน์ผ่านการประชุมของอนุกรรมการลดความเหลื่อมระบบประกันสุขภาพ ในการปรับสิทธิประโยชน์การรักษาพยาบาลภาครัฐทั้ง 3 สิทธิ ได้แก่ ประกันสังคม บัตรทอง และข้าราชการให้เท่าเทียมกัน

“มีอนุกรรมการชุดหนึ่งภายใต้สำนักงานหลักประกันสุขภาพแห่งชาติหรือ สปสช. ที่มีผู้แทนจากสำนักงานประกันสังคมและกรมบัญชีกลางเป็นกรรมการอยู่ด้วย อนุฯ ชุดนี้มีความพยายามเสนอให้สิทธิประโยชน์ของประกันสังคมสอดคล้อง กับสิทธิทั้งของข้าราชการและประชาชนทั่วไป ซึ่งมีการประชุมกันทุกเดือนเพื่อพูดคุยว่า ในอนาคตจะค่อยๆ ปรับสิทธิการรักษาพยาบาลอย่างไรได้บ้าง เพื่อให้มีความใกล้เคียงกันมากที่สุด

“ในหลักการแล้ว อนุกรรมการที่เป็นผู้แทนจากประกันสังคมควรจะมีการประชุมร่วมกันกับบอร์ดแพทย์ของประกันสังคม เพื่อชี้ให้วงประชุมเห็นว่า บัตรทองหรือสิทธิข้าราชการมีสิทธิประโยชน์การรักษาพยาบาลแบบใดอยู่ บอร์ดแพทย์ก็ควรจะหยิบเอาสิทธิที่ได้รับการนำเสนอจากอนุฯ กลับไปพิจารณาและปรับเปลี่ยนสิทธิประโยชน์ของประกันสังคมให้เป็นไปในทางเดียวกันกับสิทธิของระบบอื่น ซึ่งจะสามารถลดช่องว่างของสิทธิประกันสังคมกับสิทธิอื่นๆ ได้ในที่สุด”

บำนาญชราภาพกับสูตรคำนวณ

นอกจากสิทธิการรักษาพยาบาลของผู้ประกันตนช่วงที่ยังทำงานอยู่ ประกันสังคมยังดูแลผู้ประกันตนหลังเกษียณ เพื่อใช้ชีวิตในวัยชราด้วยเงินบำเหน็จและเงินบำนาญชราภาพ ซึ่งเป็นไปตามเจตนารมณ์การมีอยู่ของประกันสังคมที่ต้องการ ‘เฉลี่ยทุกข์ เฉลี่ยสุข’ ให้กับผู้ประกันตน โดยเงินที่นำมาจ่ายให้คนวัยเกษียณ ก็คือเงินที่ผู้ประกันตนจ่ายสมทบเข้าไปในกองทุนทุกเดือน

ในส่วนของบำนาญชราภาพนั้น ประกันสังคมอยู่ในระหว่างปรับเปลี่ยนมาใช้สูตรคำนวณใหม่ หลังบอร์ดประกันสังคมลงมติ ‘เห็นชอบ’ ให้ใช้สูตร CARE (Career Average Revalued Earnings) ที่เสนอโดยทีมประกันสังคมก้าวหน้า เมื่อวันที่ 11 มีนาคม 2568 โดยคาดว่า จะเริ่มใช้ได้ในปี 2569 ทดแทนสูตรคำนวณเงินบำนาญแบบ FAE (Final Average Earnings) ที่ถูกมองว่า ไม่เป็นธรรมกับผู้ประกันตน

รายละเอียดที่เหมือนกันทั้งสูตร FAE กับ CARE คือเงื่อนไขการรับเงิน ดังนี้

– ผู้รับบำนาญต้องมีอายุ 55 ปีขึ้นไป

– สิ้นสุดการเป็นผู้ประกันตน

– สมทบเงินน้อยกว่า 180 เดือน รับเป็นบำเหน็จชราภาพ สมทบเงินมากกว่า 180 เดือน รับเป็นบำนาญชราภาพ

– สมทบเงิน 180 เดือน ได้รับบำนาญ 20% ของฐานเงินเดือน สมทบเงินเกิน 180 เดือน บวก 1.5% ทุก 12 เดือน

– มาตรา 33 คำนวณจากฐานเงินเดือนไม่เกิน 1.5 หมื่นบาท มาตรา 39 คำนวณจากฐานเงินเดือน 4,800 บาทต่อเดือน

ทั้งนี้สิ่งที่แตกต่างกันของการคำนวณบำนาญชราภาพแบบ FAE กับ CARE คือ ‘สูตร’ ดังตารางด้านล่าง

สูตร FAE	สูตร CARE
เฉลี่ยค่าจ้าง 60 เดือนสุดท้าย (5 ปี)	เฉลี่ยค่าจ้างตลอดอายุการทำงาน
ไม่มีการปรับมูลค่าของค่าจ้างในอดีต เป็นค่าเงินจริงในปัจจุบันตามปัจจัยทางเศรษฐกิจ	มีการปรับมูลค่าของค่าจ้างในอดีตให้เป็นมูลค่าเงินจริงในปัจจุบัน ยกตัวอย่าง ผู้ประกันตนที่เงินเดือน 9,000 บาท ในปี 2550 มีค่าเป็น 1.5 หมื่นบาท กรณีที่เกษียณในปี 2558

ตารางเปรียบเทียบความแตกต่างของสูตรคำนวณ

แพทย์หญิงชุตินาถอธิบายเหตุผลการปรับเปลี่ยนสูตรคำนวณบำนาญชราภาพ จากสูตร FAE เป็นสูตร CARE โดยชี้ว่า สูตร FAE มีการประเมินสูตรคำนวณบำนาญชราภาพที่ ‘ไม่ยุติธรรม’ กับผู้ประกันตน ดังนี้

1. เงินเดือนของผู้ประกันตนตลอดการทำงานไม่ถูกเอามาคำนวณ เพราะสูตร FAE คำนวณฐานเงินเดือนแค่ 60 เดือนก่อนเกษียณ ซึ่งอาจมีช่วงอื่นๆ นอกเหนือ 60 เดือนสุดท้ายที่ผู้ประกันตนได้เงินเดือนสูงสุด

2. ไม่มีการปรับมูลค่าค่าจ้าง เช่น ผู้ที่มีเงินเดือน 1 หมื่นบาท ในปี 2550 จะไม่มีการเปลี่ยนมูลค่าให้เป็น 1.5 หมื่นบาท ในปัจจุบันตามเงินเฟ้อทำให้ได้บำนาญชราไม่ตรงมูลค่าความเป็นจริง

3. บำนาญชราภาพน้อยกว่าความเป็นจริง ในกรณีที่ออกจากการเป็นผู้ประกันตนมาตรา 33 และส่งเงินสมทบในมาตรา 39 ตลอด 60 เดือนสุดท้าย ทำให้ถูกคิดแค่ในฐานเงินเดือน 4,800 บาท คือ 20% x 4,800 = 960 บาท กรณีผู้ประกันตนจ่ายเงินสมทบเกิน 180 เดือน เป็นเวลา 120 เดือน = 10 x 1.5% x 4,800 = 720 บาท เมื่อนำ 960 + 720 = ผู้ประกันตนจะได้รับเงินบำนาญเพียง 1,680 บาท เท่านั้น

ทั้งนี้ในสูตร CARE ไม่ได้คำนวณบำนาญชราภาพโดยใช้ฐานเงินเดือนเฉพาะ 60 เดือนสุดท้ายก่อนเกษียณเท่านั้น แต่ขยายการคำนวณโดยใช้ฐานเงินเดือนเฉลี่ยตลอดชีวิตของผู้ประกันตน ทำให้ผู้ประกันตนได้บำนาญชราภาพเพิ่มขึ้นและสะท้อนฐานเงินเดือนที่ได้รับมากกว่า

ยกตัวอย่างเช่น ผู้ประกันตนที่ส่งเงินสมทบกองทุนในมาตรา 33 มาก่อน 20 ปี ซึ่ง 1-10 ปีแรกได้รับเงินเดือน 1.2 หมื่นบาทต่อเดือน และปีที่ 11-20 ได้รับเงินเดือน 1.6 หมื่นบาท จากนั้นผู้ประกันตนลาออกจากงานและส่งเงินสมทบในมาตรา 39 อีก 2 ปี 6 เดือน ซึ่งคำนวณโดยใช้ฐานเงินเดือน 4,800 บาท ผู้ประกันตนรายนี้จะได้รับบำนาญตามสูตร CARE กว่า 3,916.56 บาททุกเดือนตลอดชีวิต กลับกันหากเป็นสูตร FAE จะได้รับเพียง 3,019.50 บาท เท่านั้น น้อยกว่าถึง 23%

บำนาญชราภาพที่ไม่เป็นธรรมทำให้ สูตร FAE ถูกวิพากษ์วิจารณ์จากฝั่งของผู้ประกันตนและประชาชนทั่วไปที่ติดตามการทำงานของสำนักงานประกันสังคมตลอด 1 ปีที่ผ่านมา หลังจากที่มีการเลือกตั้งบอร์ดประกันสังคมในฝั่งผู้ประกันตนครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 ธันวาคม 2566

นำมาสู่การ ‘ไฟเขียว’ สูตรการคำนวณบำนาญชราภาพสูตร CARE ที่เสนอโดยทีมประกันสังคมก้าวหน้าพร้อมการสนับสนุนจากผู้ประกันตนอย่างล้นหลาม ซึ่งแพทย์หญิงชุตินาถอธิบายข้อดีของการปรับแก้ ดังนี้

1. เป็นธรรมกับผู้ประกันตน มาตรา 33 ในการคำนวณเงินเดือนเฉลี่ยตลอดอายุการทำงาน ซึ่งจะได้รับเงินบำนาญชราภาพที่ยึดโยงกับอัตราเงินเดือนของผู้ประกันตน ซึ่งในผู้ที่ได้รับเงินบำนาญชราภาพต่ำลง

2. ได้รับเงินบำนาญมากขึ้น ในผู้ประกันตนมาตรา 33 จากการปรับเพดานฐานค่าจ้างใหม่ในปี 2569 ที่ 1.75 หมื่นบาท จากเดิมที่อยู่ที่ 1.5 หมื่นบาท

3. ผู้ประกันตนที่เคยได้รับเงินบำนาญน้อยในอดีตจะได้รับบำนาญเพิ่มขึ้น ในผู้ประกันตนมาตรา 33 ที่เปลี่ยนไปส่งทบเงินประกันสังคมในมาตรา 39 เนื่องจากการเฉลี่ยฐานเงินเดือนตลอดการทำงาน ไม่ใช่ 60 เดือนสุดท้าย

4. มูลค่าเพิ่มตามเงินเฟ้อ โดยการปรับมูลค่าของเงินเดือนผู้ประกันตนในอดีต ให้มีความสอดคล้องกับอัตราเงินเฟ้อในปัจจุบันมากขึ้น

5. สร้างเสถียรภาพให้กับกองทุนในระยะยาว

โดยในขั้นตอนต่อไปคือการนำสูตรดังกล่าวให้สำนักงานประกันสังคมลงรายละเอียดเพิ่มเติม ก่อนส่งเข้าสู่วาระพิจารณาทำประชามติในระยะ 90 วัน จึงจะประกาศใช้ในภายหลัง

“บำนาญชราภาพของเราจะดีกว่านี้ เป็นธรรมได้กว่านี้ เผลอๆ ประกันสังคมจะเข้าถึงผู้ประกันตนและเป็นธรรมมากกว่านี้ได้อย่างแน่นอน” แพทย์หญิงชุตินาถกล่าว

ประกันสังคมพร้อมกว่านี้ได้หรือไม่ กับสังคมผู้สูงอายุ

“ในโลกที่เป็นธรรม ประกันสังคมควรเป็นเงินก้นถุงให้กับคนชราภาพ ทุกวันนี้คนไทยจนก่อนจะแก่ หรือบางคนจะตายก็ยังไม่หายจน ในทุกวันนี้ที่คนไทยมีเงินในบัญชีน้อยกว่า 5,000 บาทเยอะมาก แล้วเราจะเอาเงินที่ไหนมาออม การไปเรียกร้องให้คนที่เขาพยายามเก็บเงินหรือช่วยเหลือตัวเองจะได้ไม่เป็นภาระของรัฐมันเป็นเรื่องที่ไม่เป็นธรรมสำหรับเขาเลย” แพทย์หญิงชุตินาถระบุ เมื่อถูกถามเกี่ยวกับการออมในสังคมผู้สูงอายุไทยปัจจุบัน

ในปัจจุบันที่คนไทยมีหนี้ครัวเรือนสูงและมีปัญหากับการออม แพทย์หญิงชุตินาถระบุว่า ประกันสังคมคือ ‘เบาะพิงหลัง’ ให้คนเหล่านี้ยามชราให้ใช้ชีวิตอย่างมีศักดิ์ศรี ที่สำคัญคือต้องไม่ถูกมองว่าเป็น ‘ภาระ’ ของรัฐ เพราะอย่าลืมว่า ในอดีตพวกเขาคือฟันเฟืองเคลื่อนเศรษฐกิจประเทศ ดังนั้นจึงควรได้รับการดูแลตอนเกษียณ

ทั้งนี้เมื่อมองลึกลงไปในประกันสังคมยังคงมีปัญหาอีกร้อยแปดพันข้อที่แก้ไม่ตก ทั้ง

1. แง่ของการเปิดเผยข้อมูล (Open Data) ให้ผู้ประกันตนที่ส่งเงินสมทบทุกเดือนได้เข้าไปตรวจสอบการบริหารงบประมาณเพื่อความโปร่งใส ที่สำนักงานประกันสังคมยังทำไม่ได้

2. ที่มาของบอร์ดประกันสังคมที่มีเพียงฝั่งผู้ประกันตนที่มาจากการเลือกตั้ง ขณะที่ฝั่งบอร์ดแพทย์ กลับมาจากการแต่งตั้ง เลขาสำนักงานประกันสังคมไม่จำเป็นต้องรับผิดชอบกับบอร์ดประกันสังคม แต่รับผิดชอบกับปลัดและรัฐมนตรีกระทรวงแรงงาน ทำให้สามารถเพิกเฉยต่อคำแนะนำของบอร์ดได้

3. การทำงานของกระทรวงแรงงานที่กำกับดูแลกองทุนดังกล่าว กลับไม่ส่งเสริมให้ผู้ประกันตนได้รับความเป็นธรรมในรายได้เท่าที่ควร จนทำให้แรงงานจำนวนไม่น้อยยังคงทำงานโดยได้ค่าแรงต่ำกว่าที่กฎหมายกำหนด

“คุณทำงานมาทั้งชีวิต ใช้ร่างกายอย่างหนักแต่เกษียณที่เงินเดือนหมื่นกว่าบาท จากนั้นก็กลับไปอยู่กับเงินบำนาญแค่พันกว่าบาท แสดงให้เห็นว่าแรงงานของเรายังไม่ได้รับการปกป้องจากกฎหมายแรงงานที่ดีพอ จึงทำให้เขาต้องยอมแลกแรงกายกับการจ้างงานในราคาต่ำ”

สำหรับแพทย์หญิงชุตินาถยังมองว่า ประกันสังคมสามารถพัฒนาไปได้ไกลกว่าที่เป็นอยู่ แม้กระทั่งการรักษาพยาบาลที่หลายคนเริ่มถอดใจและต้องการให้ สปสช.เข้ามาดูแลสิทธิประโยชน์นี้แทนบอร์ดแพทย์ประกันสังคม ด้วยการใช้ทรัพยากรมนุษย์ที่มีศักยภาพในการบริหารอย่างแท้จริงเข้ามาในประกันสังคม เพื่อปรับเปลี่ยนสิทธิประโยชน์ รวมทั้งการบริหารสำนักงาน ทว่าในประเด็นดังกล่าวยังคงติดปัญหาเรื่องระบบราชการ

“ประกันสังคมมีทีมวิจัยข้อมูลราว 9 คน แต่ดูแลข้อมูลของคนราว 13 ล้านคน ทั้งที่พวกเรามีเงินในการบริหารกองทุนเยอะมาก แต่กลับไม่สามารถจ้างนักคณิตศาสตร์ประกันภัย นักวิทยาศาสตร์ข้อมูล หรือคนที่จบด้านรัฐสวัสดิการมาทำงานโดยตรง เนื่องจากติดกรอบข้าราชการ ทำให้ประกันสังคมพัฒนาด้วยข้อมูลไม่ได้” แพทย์หญิงชุตินาถระบุ

แพทย์หญิงชุตินาถชี้ว่า นโยบายของประกันสังคมไม่ควร ‘หล่นลงมาจากฟ้า’ หรือมาจากความรู้สึก แต่ควรจะมาจากข้อมูล ซึ่งในตอนนี้ถ้าถามว่า ปัญหาของผู้สูงอายุในไทยคืออะไร ประกันสังคมอาจจะตอบไม่ได้ เพราะไม่มีข้อมูลมาวิเคราะห์ แตกต่างจากบัตรทองที่พัฒนาไปไกลเพราะมีข้อมูลมาก และเปิดสาธารณะให้กับคนที่สนใจ

ส่วนคำถามที่ว่าประกันสังคมจะดีขึ้นหรือไม่ วรวรรณมองว่า ในระยะสั้นประกันสังคมต้องเปิดเผยข้อมูลให้มากขึ้นกว่าเดิม เพื่อสร้างความโปร่งใส

ส่วนในระยะกลางและระยะยาวจะต้องแก้ไขระบบที่เป็น ‘ราชการ’ ของสำนักงานฯ ให้มีการแยกส่วนบริหารกองทุน เช่น แยกกองทุนบำนาญชราภาพออกมาเป็นแบบกองทุนบำเหน็จบำนาญของข้าราชการ ออกจากกองทุนด้านสิทธิประโยชน์อื่นๆ อีก 6 ประเภท เพราะลักษณะของกองทุนบำนาญชราภาพแตกต่างจากสิทธิประโยชน์ด้านอื่น มีการสะสมเงินระยะยาว ที่สำคัญคือการสร้างผลตอบแทนการลงทุนให้มั่นคงยั่งยืน ในขณะที่สิทธิประโยชน์อีก 6 ประเภทเป็นการเก็บเงินสมทบมาและจ่ายเงินออกไปแก่ผู้ขอรับสิทธิประโยชน์ ไม่จำเป็นต้องมีการสะสมเงินระยะยาว

“ในอีก 10 ปีข้างหน้า สิ่งที่ท้าทายประกันสังคมจะเป็นเรื่องความยั่งยืนของกองทุน เมื่อผู้สูงอายุมากขึ้นและมีอายุยืนขึ้น จำนวนคนรับบำนาญก็จะเพิ่มจำนวนและรับนานยิ่งขึ้น เมื่อเงินที่ออกจากกองทุนมากกว่าเงินที่กองทุนรับเข้ามา ทรัพย์สินภายในกองทุนก็จะค่อยๆ ถูกขายออกเพื่อแปลงเป็นเงินสดในการจ่ายบำนาญ ซึ่งอาจจะกระทบเศรษฐกิจมหภาคด้วย เพราะประกันสังคมเป็นกองทุนที่มีขนาดใหญ่

“ในระยะยาวประกันสังคมก็ต้องค่อยๆ ปรับเพื่อความยั่งยืน ทั้งประเด็นอัตราเงินสมทบจากผู้ประกันตนที่ต้องเพิ่มขึ้นแบบค่อยๆ เพิ่ม ปรับอายุเกษียณ ปรับเปลี่ยนการลงทุนของกองทุน ก็เพื่อประโยชน์ของผู้ประกันตน นี่คือสิ่งที่เราจะต้องหาทางแก้ปัญหาต่อไป” วรวรรณทิ้งท้าย