​เสียง ‘ก่นด่า’ ≠ ‘ชังชาติ’: มุมมองจากระบบการคลัง

เมื่อต้นเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา มีรายงานข่าวว่านักร้องสาวคนหนึ่งทวีต ‘ด่า’ ประเทศ หลังประสบปัญหาในการใช้บริการระบบขนส่งสาธารณะ หลังจากนั้น ทั้งผู้เห็นด้วยและผู้ไม่เห็นด้วยก็ผลัดกันแสดงความคิดเห็นต่างๆ กันเต็มโลกโซเชียล เสียงตำหนิหลายๆ เสียงทำให้เจ้าตัวต้องออกมากล่าวขอโทษในเวลาต่อมา

​ ทำไม เราๆ ทั้ง ผู้อ่าน ผู้เขียน รวมถึงประชาชนผู้เสียภาษี จึงควรที่จะ ‘ด่า’ และ ‘บ่น’ ประเทศได้ เราอาจอธิบายเรื่องนี้ได้ จากข้อมูลเกี่ยวกับระบบการคลัง

ระบบการคลัง: กระเป๋าสตางค์รัฐบาล

​ กระเป๋าสตางค์รัฐบาลก็เหมือนกับกระเป๋าสตางค์ของคนทั่วไป คือมีรายได้เข้ามาและก็มีรายจ่ายที่ต้องจ่ายออกไป ในปีงบประมาณ 2560 รัฐบาลมีรายได้ประมาณ 2.3 ล้านล้านบาท ขณะที่มีรายจ่ายประมาณ 2.7 ล้านล้านบาท แน่นอนว่ารายได้ไม่พอรายจ่ายเป็นเหตุให้รัฐบาลต้องกู้เงินราว 4 แสนล้านบาท
​

รายได้เกือบทั้งหมดของรัฐบาลมาจากภาษี คิดเป็นประมาณ 90 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ทั้งหมด ถ้าแบ่งรายได้ภาษีตามหน่วยงานที่จัดเก็บจะแบ่งออกได้เป็น 3 หน่วยงาน แต่ละหน่วยงานมีหน้าที่จัดเก็บภาษีในลักษณะที่แตกต่างกัน โดยหลักแล้ว กรมสรรพากรเก็บทั้งภาษีจากเงินได้และภาษีมูลค่าเพิ่ม ขณะที่กรมสรรพสามิตเก็บภาษีจากสินค้าและบริการบางชนิด เช่น น้ำมัน เหล้า บุหรี่ และกรมศุลกากรเก็บภาษีจากสินค้าที่นำเข้าจากต่างประเทศ

​ ในส่วนของรายจ่าย รัฐบาลมีรายจ่ายหลัก คือ รายจ่ายประจำซึ่งรวมถึงเงินเดือนและค่าจ้างบุคลากร ในปีงบประมาณ 2560 รายจ่ายในส่วนนี้เท่ากับ 2.1 ล้านล้านบาท ทั้งนี้ ในช่วงสิบปีที่ผ่านมา รายจ่ายประจำของรัฐบาลคิดเป็นประมาณ 4 ใน 5 ของรายจ่ายทั้งหมด ส่วนที่เหลือจึงใช้จ่ายเพื่อการลงทุน และอื่นๆ

ประชาชนมีหน้าที่เสียภาษี และรัฐบาลมีหน้าที่ผลิตบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน การแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับบริการสาธารณะ ไม่ว่าจะเป็นการส่งเสียงบ่น (หรือแม้กระทั่งด่า) จึงมิได้เป็นการ ‘ชังชาติ’ แต่อย่างใด

ประเทศเฮงซวย: มุมมองจากผู้เสียภาษี

​ ผู้เสียภาษีเป็นแหล่งรายได้หลักของรัฐบาล และเมื่อพูดถึงผู้เสียภาษี คนส่วนใหญ่มักจะนึกถึงภาษีเงินได้ก่อน ในปีงบประมาณ 2560 รัฐบาลมีรายได้จากภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา ประมาณ 3 แสนล้านบาท และจากภาษีเงินได้นิติบุคคล ได้แก่ บริษัทและห้างร้านต่างๆ ประมาณ 6 แสนล้านบาทแต่ถึงไม่เสียภาษีเงินได้ ก็จงอย่าเชื่อถ้าใครบอกว่าคุณไม่เสียภาษี เพราะรายได้อีกกว่า 8 แสนล้านบาท หรือราว 40 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ภาษีมาจากภาษีมูลค่าเพิ่ม

​ ภาษีมูลค่าเพิ่ม หรือที่เรียกกันทั่วไปว่า แวต เป็นภาษีที่เก็บจากการซื้อขายสินค้าและบริการ ปัจจุบัน รัฐบาลเก็บแวตในอัตรา 7 เปอร์เซ็นต์ ดังนั้น ถ้าราคาสินค้าเท่ากับ 100 บาทก็จะประกอบด้วยแวต 6 บาท 50 สตางค์ ถ้าซื้อของกินของใช้วันละ 100 บาททุกวัน เราก็จะเสียแวตมากกว่าสองพันบาทต่อปี
​

จากมุมมองของผู้เสียภาษีนั้น รัฐบาลมีหน้าที่ที่จะต้องจัดการบริหารเงินภาษีเพื่อผลิตบริการสาธารณะให้แก่ประชาชน ดังนั้น การแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับบริการสาธารณะ ไม่ว่าจะเป็นการส่งเสียงบ่น (หรือแม้กระทั่งด่า) จึงมิได้เป็นการ ‘ชังชาติ’ แต่อย่างใด ขณะที่การแสดงความ ‘รักชาติ’ ด้วยการบอกให้ผู้วิพากษ์วิจารณ์พยายามทำอะไรๆ ด้วยตัวเองก่อน ก็เป็นการเรียกร้องที่ไม่สมเหตุสมผล ไม่ต่างอะไรจากการบอกให้ไปผัดกะเพราไก่เอง ทั้งๆ ที่จ่ายเงินให้คุณป้าร้านตามสั่งแล้ว
​

นอกจากนี้ ในกรณีของระบบขนส่งสาธารณะนั้น การ ‘ช่วยเหลือตนเองก่อน’ ของประชาชนมักลงเอยด้วยการหันไปใช้รถยนต์ส่วนตัวแทน ซึ่งส่งผลให้ปัญหาการจราจรรุนแรงขึ้น รายงานของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศชี้ว่า จำนวนรถยนต์ในเมืองหลวงเพิ่มขึ้นปีละประมาณ 5 เปอร์เซ็นต์มาโดยตลอด ในปี 2558 มีจำนวนรถยนต์ที่จดทะเบียนในเขตกรุงเทพมหานครมากกว่า 9 ล้านคัน ขณะที่ถนนรองรับรถยนต์ได้เพียง 1.5 ล้านคันเท่านั้น

บริการสาธารณะหลายประเภทมีความสำคัญสูงต่อการพัฒนาประเทศ… รัฐบาลจึงจำเป็นต้องเป็นผู้ใช้จ่ายเพื่อการลงทุน… อย่างไรก็ตาม รัฐบาลไทยมีพื้นที่ทางการคลัง (fiscal space) น้อยมากสำหรับการลงทุนในบริการสาธารณะ

อีก 50 หรืออีก 1,000 ปี?: ปัญหาเรื่อง fiscal space

​ เรื่องระบบขนส่งเป็นเพียงหนึ่งในหลายๆ ตัวอย่างของบริการสาธารณะที่ประชาชนคาดหวังจากรัฐบาล บริการสาธารณะหลายประเภทมีความสำคัญสูงต่อการพัฒนาประเทศ เช่น การศึกษา และบริการสาธารณสุข ลักษณะร่วมกันประการหนึ่งคือ บริการสาธารณะเหล่านี้จะเกิดขึ้นน้อยกว่าที่ควรจะเป็นหากปล่อยให้กลไกตลาดทำงานเพียงลำพัง ดังนั้น รัฐบาลจึงจำเป็นต้องเป็นผู้ใช้จ่ายเพื่อการลงทุนให้เกิดบริการสาธารณะที่มีคุณภาพ และเพียงพอต่อความต้องการของประชาชน

​ อย่างไรก็ตาม รัฐบาลไทยมีพื้นที่ทางการคลัง (fiscal space) น้อยมากสำหรับการลงทุนในบริการสาธารณะ เนื่องจากรายจ่ายประจำของรัฐบาลคิดเป็นประมาณ 4 ใน 5 ของรายจ่ายทั้งหมดตามที่ได้กล่าวมาข้างต้น ในปีงบประมาณ 2560 ภาครัฐไทยมีการลงทุนประมาณ 4 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ซึ่งน้อยกว่าค่าเฉลี่ยของกลุ่มประเทศตลาดเกิดใหม่ (emerging country) และประเทศกำลังพัฒนาที่ลงทุนประมาณ 6-8 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ในขณะที่การลงทุนสุทธิ (หมายถึงลงทุนของใหม่ ไม่รวมซ่อมของเดิม) นั้น ภาครัฐไทยมีการลงทุนสุทธิไม่ถึง 2 เปอร์เซ็นต์ของ GDP ซึ่งน้อยกว่าเวียดนาม (~6 เปอร์เซ็นต์) มาเลเซีย (~4 เปอร์เซ็นต์) และฟิลิปปินส์ (~2 เปอร์เซ็นต์)

​ พื้นที่ทางการคลังไม่อาจเพิ่มขึ้นได้ถ้าไม่ลดรายจ่ายประจำลง โดยเฉพาะเงินเดือนและค่าจ้างบุคลากร ในช่วง 3-4 ปีหลังมานี้ รัฐบาลจ่ายเงินเดือนและค่าจ้างมากกว่า 6 แสนล้านบาทต่อปี หรือราว 1 ใน 4 ของงบประมาณทั้งหมด รายงานของธนาคารโลกประเมินว่า เมื่อรวมกับค่าตอบแทนที่ไม่ใช่ตัวเงินแล้ว ค่าใช้จ่ายด้านบุคลากรของไทยในช่วงปี 2543-2556 เฉลี่ยอยู่ที่ประมาณ 1 ใน 3 ของรายจ่ายรัฐบาล ซึ่งสูงกว่าประเทศในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกแทบทุกประเทศ หากต้องการเพิ่มพื้นที่ทางการคลังสำหรับการลงทุนในบริการสาธารณะ ไทยก็จำเป็นต้องปฏิรูประบบราชการเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและลดรายจ่ายด้านบุคลากร

หมายเหตุ: เปรียบเทียบเฉพาะประเทศที่มีการรวมข้อมูลค่าตอบแทนบุคลากรที่ไม่ใช่ตัวเงิน
ที่มา: ธนาคารโลก

การทุ่มงบประมาณเพิ่มในพื้นที่เดียวไม่ใช่ทางออกที่ดีในระยะยาว หนทางเดียวที่อาจจะแก้ไขปัญหาได้ คือการกระจายความเจริญออกไปสู่พื้นที่อื่นๆ ของประเทศ

อะไรที่ยังไม่ได้บ่น

​ ต้องไม่ลืมว่านักร้องสาวทวีตข้อความที่เป็นข่าว ขณะยืนรอรถเมล์อยู่ในจังหวัดที่ใช้งบประมาณและทรัพยากรมากที่สุดของประเทศ แม้ว่ากรุงเทพฯ จะเป็นจังหวัดที่มีเส้นทางรถเมล์ครอบคลุมมากที่สุด และเป็นจังหวัดเดียวในประเทศไทยที่มีรถไฟฟ้า แต่ถึงอย่างนั้น เสียงบ่นถึงปัญหาในการใช้บริการระบบขนส่งสาธารณะก็ยังดังไม่หยุดหย่อน
​

หลายๆ ปัญหาในกรุงเทพฯ เมืองฟ้าอมร รวมถึงปัญหาในการใช้บริการระบบขนส่งสาธารณะเกิดขึ้นเพราะการพัฒนาประเทศที่ผ่านมามีผลทำให้จังหวัดกรุงเทพฯ กลายเป็น ‘ประเทศกรุงเทพ’ การทุ่มงบประมาณเพิ่มในพื้นที่เดียวจึงไม่ใช่ทางออกที่ดีในระยะยาว ความเจริญของกรุงเทพฯ ไม่ใช่สิ่งเดียวกันกับความเจริญของประเทศ หนทางเดียวที่อาจจะแก้ไขปัญหาเหล่านี้ได้ คือการกระจายความเจริญออกไปสู่พื้นที่อื่นๆ ของประเทศผ่านการกระจายอำนาจ
​

อย่างไรก็ตาม เมื่อมองจากการกระจายอำนาจทางการคลังจะพบว่า รายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) เพิ่มสูงขึ้นแค่ในช่วงแรกของกระบวนการกระจายอำนาจ แต่ยังไม่เป็นไปตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ว่าไม่น้อยกว่า 35 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ของรัฐบาล นอกจากนี้ เนื่องจากรายได้ที่ อปท. จัดเก็บเองมีสัดส่วนค่อนข้างน้อย จึงต้องพึ่งพิงงบประมาณจากส่วนกลางมาก ส่งผลให้ อปท. ไม่ค่อยมีอิสระในการตัดสินใจใช้จ่ายเพื่อพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง การสร้างความเจริญในท้องถิ่นจึงเป็นไปได้ยาก

ที่มา: สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง

ผู้อ่าน ผู้เขียน รวมถึงประชาชนในฐานะผู้เสียภาษี สามารถ ‘ด่า’ การให้บริการสาธารณะของประเทศได้ และรัฐบาลมีหน้าที่ที่จะต้องรับฟัง แม้ว่าจะไม่มีทางที่จะทำให้ทุกคนพึงพอใจได้ การแปะป้ายว่าคนอื่นเป็นพวก ‘ชังชาติ’ ไม่ใช่การแก้ไขปัญหา สิ่งที่ประเทศต้องการคือการปฏิรูประบบราชการเพื่อเพิ่มพื้นที่ทางการคลัง และเร่งการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ถ้ายังหวังว่าจะเจริญได้เร็วกว่า 50 ปีหรือ 1,000 ปี