ปฏิเสธไม่ได้เลยว่าวิกฤตเศรษฐกิจครั้งใหญ่และการล่มสลายของระบบมาตรฐานทองคำมีส่วนอย่างยิ่งในการนำไปสู่สงครามโลกครั้งที่สอง จนเมื่อสงครามเริ่มคลี่คลายลงด้วยชัยชนะของฝ่ายสัมพันธมิตร สองมหาอำนาจผู้มีชัยอย่างสหรัฐอเมริกาและอังกฤษจึงร่วมมือกันจัดสถาปนาระบอบเศรษฐกิจใหม่ที่มีแนวคิดสนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรีนิยม
โดยการประชุมครั้งสำคัญถูกจัดขึ้นในเดือนกรกฎาคม 2487 ที่เมืองเบรตตันวู้ดส์ ประเทศสหรัฐอเมริกา ระบบเศรษฐกิจที่จัดตั้งขึ้นในครั้งนั้นจึงมีชื่อเรียกกันว่าระบบเบรตตันวู้ดส์ (Bretton Woods System) ซึ่งนอกจากจะทำให้เงินดอลลาร์สหรัฐฯ กลายเป็นสินทรัพย์ที่ค่าประดุจทองคำแล้ว ผลสำคัญอย่างหนึ่งของการประชุมครั้งดังกล่าว คือการก่อตั้งองค์กรระหว่างประเทศที่สำคัญขึ้น คือ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund) หรือ ไอเอ็มเอฟ เพื่อดูแลเสถียรภาพทางการเงินระหว่างประเทศ และธนาคารระหว่างประเทศเพื่อการบูรณะและพัฒนา (International Bank for Reconstruction and Development) หรือที่รู้จักกันในนามธนาคารโลก (World Bank) เพื่อให้ความช่วยเหลือทางการเงินกับประเทศที่ได้รับความเสียหายจากสงครามและกลุ่มประเทศด้อยพัฒนา
ทั้งสององค์กรทำหน้าที่เป็นสองเสาหลักที่ค้ำยันเศรษฐกิจโลกทางด้านการเงินและการพัฒนา ต่อมาจึงมีความพยายามที่จะจัดตั้งเสาหลักต้นที่สามขึ้นเพื่อมาประคับประคองด้านการค้าด้วยเช่นกัน เนื่องด้วยความผลประโยชน์ระหว่างประเทศอันซับซ้อน จึงทำให้ความพยายามจัดตั้งองค์กรระหว่างประเทศในระยะแรกประสบความล้มเหลว แต่ก็จบลงด้วยข้อตกลงทั่วไปว่าด้วยภาษีศุลกากรและการค้า (General Agreement on Tariff and Trade) หรือ GATT โดยมีประเทศเข้าร่วมทั้งสิ้น 23 ประเทศ และมีผลบังคับใช้ในปี 2491 โดยมีเป้าหมายเพื่อสนับสนุนการค้าระหว่างประเทศให้เป็นไปอย่างเสรี หลักการสำคัญคือการขจัดอุปสรรคทางการค้าต่างๆ ทั้งกำแพงภาษีศุลกากรและมาตรการอื่นๆ ที่บิดเบือนกลไกการค้าเสรี
ตลอด 4 ทศวรรษแรกของ GATT เศรษฐกิจประเทศกลุ่มเสรีนิยมเจริญเติบโตอย่างต่อเนื่อง นำโดยสหรัฐอเมริกาที่กลายเป็นตลาดใหญ่ของผู้ส่งออกจากทั่วโลก การฟื้นตัวหลังสงครามของยุโรปตะวันตก และการก้าวขึ้นมาเป็นผู้ผลิตสินค้าอุตสาหกรรมและอิเล็กทรอนิกส์ของประเทศย่านเอเชียตะวันออกนำโดยญี่ปุ่น
ปริมาณการค้าโลกจึงเพิ่มขึ้นอย่างก้าวกระโดด ประเทศต่างๆ ล้วนแต่อยากจะกระโดดเข้าร่วมเครือข่ายการค้าขายนี้
GATT โดยมีประเทศเข้าร่วมทั้งสิ้น 23 ประเทศ และมีผลบังคับใช้ในปี 2491 โดยมีเป้าหมายเพื่อสนับสนุนการค้าระหว่างประเทศให้เป็นไปอย่างเสรี หลักการสำคัญคือการขจัดอุปสรรคทางการค้าต่างๆ ทั้งกำแพงภาษีศุลกากรและมาตรการอื่นๆ ที่บิดเบือนกลไกการค้าเสรี
ข้อแม้สำคัญของการเข้าร่วม GATT คือการที่ประเทศจะต้องปวารณาเข้ากับลัทธิการค้าเสรี หลักการที่แต่ละประเทศต้องถือปฏิบัติเช่น การลดภาษีนำเข้า การยกเลิกการอุดหนุนภาคการผลิตในประเทศที่อาจจะทำให้เกิดความได้เปรียบเมื่อเทียบกับสินค้าจากต่างประเทศ รวมถึงการปฏิบัติต่อประเทศสมาชิกทุกประเทศอย่างเท่าเทียม
ประเทศไทยเองก็เข้าเป็นสมาชิก GATT ในปี 2525 ซึ่งเป็นช่วงเดียวกับที่ประเทศไทยเริ่มก้าวเข้าสู่สายพานการผลิตแห่งเอเชียอย่างจริงจัง ทั้งโครงการอีสเทิร์นซีบอร์ด การสร้างท่าเรือแหลมฉบัง การจัดตั้งนิคมอุตสาหกรรมต่างๆ จนในอีกทศวรรษต่อมาจนถึงปัจจุบัน การส่งออกก็กลายเป็นเครื่องยนต์หลักของเศรษฐกิจไทยไปเสียแล้ว
รูปแบบเดียวกันนี้เกิดขึ้นในหลายประเทศทั่วโลก ความได้เปรียบทางการแข่งขัน (Comparative Advantage) และการประหยัดต่อขนาด (Economy of Scale) กลายเป็นปรัชญาสำคัญของการพัฒนาเศรษฐกิจในช่วงดังกล่าวจนการค้าโลก (แบบเสรี) กลายเป็นเส้นเลือดใหญ่ที่หล่อเลี้ยงเศรษฐกิจของประเทศทั่วโลก
จากข้อตกลงทางการค้า GATT เหล่าประเทศสมาชิกโดยเฉพาะกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาก็สามารถผลักดันจนเกิดการจัดตั้งองค์การการค้าโลก (World Trade Organization) หรือ WTO ขึ้นได้สำเร็จในปี 2538 โดยมีสำนักงานใหญ่ที่เมืองเจนีวา ประเทศสวิสเซอร์แลนด์ ประเทศสมาชิกเริ่มต้นมีทั้งหมด 124 ประเทศ โดยมูลค่าการค้าของประเทศสมาชิกรวมกันมีมากกว่าร้อยละ 80 ของมูลค่าการค้าทั้งโลก
WTO ยังคงดำรงบทบาทเช่นเดียวกับ GATT ในการส่งเสริมการค้าระหว่างประเทศโดยเสรี WTO กลายเป็นเวทีสำคัญของการแก้ปัญหาข้อพิพาททางการค้าระหว่างประเทศ โดยข้อกล่าวหาของผู้ถูกร้องเรียนคือการไม่ปฏิบัติตามกฎของ WTO ซึ่งหากพิสูจน์แล้วว่าเป็นการทำผิดจริง รัฐบาลก็จำเป็นต้องยึดตามคำตัดสินของ WTO และปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด
ประเทศไทยเองก็เคยมีสถานะทั้งผู้ร้องเรียนและถูกร้องเรียนอยู่หลายครั้ง เช่น ในปี 2538 รัฐบาลไทยร้องเรียนว่าสหภาพยุโรปเก็บภาษีนำเข้าข้าวไทยในอัตราที่สูงกว่าข้าวบาสมาติจากอินเดีย ซึ่ง WTO ก็ตัดสินให้สหภาพยุโรปปรับลดอัตราภาษีนำเข้าข้าวไทยลงให้เท่ากับข้าวจากอินเดีย รวมถึงให้เพิ่มโควตาการนำเข้าข้าวจากไทยเป็นการชดเชย
อีกกรณีที่เป็นข่าวอยู่พอสมควร คือการที่สหรัฐอเมริกาประกาศห้ามนำเข้ากุ้งจากประเทศไทย มาเลเซีย ปากีสถาน และอินเดีย ที่จับโดยอุปกรณ์ที่ไม่มีเครื่องแยกเต่าที่อาจติดมากับอวน ซึ่งเป็นไปตามหลักกฎหมายสิ่งแวดล้อมของสหรัฐฯ กรณีนี้ กลุ่มประเทศที่ได้รับผลกระทบรวมทั้งไทย ร้องเรียนกับ WTO ซึ่งได้รับชัยชนะ ถือเป็นกรณีที่ WTO ขจัดกำแพงการค้าที่ไม่ใช่ภาษี (Non-Tariff Barrier)
ไม่ใช่ว่าลัทธิการค้าเสรีของ WTO จะเป็นที่ยอมรับเสมอไป การประชุมระดับรัฐมนตรีของ WTO ในปี 2542 ที่เมืองซีแอตเทิล ประเทศสหรัฐอเมริกา มีผู้เข้าร่วมชุมนุมประท้วง WTO ในฐานะสัญลักษณ์ของโลกทุนนิยมข้ามชาติ ประมาณกันว่ามีผู้เข้าชุมนุมมากกว่า 40,000 คน และภาพที่ออกไปทั่วโลกคือภาพการปะทะกันของเจ้าหน้าที่กับผู้ชุมนุม ความวุ่นวายและจลาจลที่เกิดขึ้นรอบๆ ที่ประชุม ซึ่งกลายเป็นการตบหน้าพี่ใหญ่แห่งโลกเสรีนิยมอย่างรุนแรงที่สุด ภาพร้านกาแฟสตาร์บัคส์ซึ่งมีถิ่นกำเนิดจากซีแอตเทิลถูกทุบทำลายโดยฝูงชนผู้โกรธแค้น เพราะกาแฟเป็นหนึ่งในพืชที่กดขี่แรงงานในประเทศด้อยพัฒนามากที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่งในอเมริกากลาง สตาร์บัคส์จึงกลายเป็นหนึ่งในบรรษัทข้ามชาติที่กดขี่ผู้คนผ่านระบอบทุนนิยมที่มีมือไม้สำคัญคือ WTO
หลังจากการประชุมที่ซีแอตเทิลเป็นต้นมา การประชุมของ WTO ก็เป็นเสมือนการชุมนุมใหญ่ของกลุ่มต่อต้านทุนนิยมด้วยเช่นกัน
ผู้เข้าร่วมชุมนุมประท้วง WTO ในฐานะสัญลักษณ์ของโลกทุนนิยมข้ามชาติ ประมาณกันว่ามีผู้เข้าชุมนุมมากกว่า 40,000 คน และภาพที่ออกไปทั่วโลกคือภาพการปะทะกันของเจ้าหน้าที่กับผู้ชุมนุม ความวุ่นวายและจลาจลที่เกิดขึ้นรอบๆ ที่ประชุม ซึ่งกลายเป็นการตบหน้าพี่ใหญ่แห่งโลกเสรีนิยมอย่างรุนแรงที่สุด
อีกข้อวิจารณ์หนึ่งที่มีต่อ WTO ในระยะหลังคือความไร้ประสิทธิภาพในการเจรจาการค้า เพราะการบรรลุข้อตกลงของที่ประชุม WTO นั้นจะต้องเกิดจากฉันทามติ (Consensus) ของที่ประชุม ซึ่งมีสมาชิกรวมกันกว่าร้อยประเทศ ซึ่งเป็นไปได้ยากยิ่ง โดยเฉพาะเมื่อกลุ่มประเทศรายได้น้อยเริ่มจับมือรวมกลุ่มกันเพื่อเจรจาต่อรองกับประเทศพัฒนาแล้ว ความคืบหน้าของการเจรจาในเวที WTO จึงเป็นไปอย่างเชื่องช้า
ประเทศต่างๆ จึงพากันละทิ้งรูปแบบข้อตกลงแบบพหุภาคี (Multilateral) ของ WTO สู่การเจรจาในรูปแบบทวิภาคี (Bilateral) หรือภูมิภาคมากขึ้น ไม่เว้นแม้แต่สหรัฐอเมริกาเองที่มองว่า การเจรจาแบบทวิภาคีนั้นจะทำให้ฝ่ายตนได้เปรียบคู่เจรจามากกว่าการตกลงผ่านเวที WTO เช่นเดียวกับประเทศไทย ที่ข้อตกลงทางการค้าส่วนใหญ่ก็เปลี่ยนรูปแบบไปสู่การเจรจาเขตการค้าเสรี (Free Trade Area – FTA) ซึ่งมักเจรจาการค้าแบบประเทศต่อประเทศ หรือรูปแบบภูมิภาคอย่างอาเซียน
ข้อวิจารณ์หนึ่งที่มีต่อ WTO ในระยะหลังคือความไร้ประสิทธิภาพในการเจรจาการค้า เพราะการบรรลุข้อตกลงของที่ประชุม WTO นั้นจะต้องเกิดจากฉันทามติ (Consensus) ของที่ประชุม ซึ่งมีสมาชิกรวมกันกว่าร้อยประเทศ ซึ่งเป็นไปได้ยากยิ่ง
สำหรับประเทศไทยเอง ชื่อของ WTO เป็นที่รู้จักกันในวงกว้าง เมื่อ ดร.ศุภชัย พานิชภักดิ์ อดีตรองนายกรัฐมนตรีได้ก้าวขึ้นดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ของ WTO ในปี 2545 อย่างไรก็ตาม จุดเปลี่ยนสำคัญของ WTO รวมถึงเศรษฐกิจการค้าโลกได้เกิดขึ้นหนึ่งปีก่อนหน้านั้น เมื่อจีนได้เข้าสู่การเป็นสมาชิก WTO
การเข้าเป็นสมาชิก WTO ของจีนทำให้สินค้าที่ผลิตโดยแรงงานราคาถูกในจีนสามารถเข้าถึงตลาดโลกได้ง่ายขึ้น ผู้ประกอบการต่างเล็งเห็นถึงประโยชน์ข้อนี้ พากันละทิ้งโรงงานในประเทศที่ต้นทุนสูงกว่าและย้ายไปทำการผลิตในจีนแทน จีนจึงค่อยๆ ก้าวขึ้นมาเป็นผู้ผลิตรายใหญ่ของโลก โดยประเทศที่นำเข้าสินค้าจากจีนมากที่สุดคงหนีไม่พ้นสหรัฐอเมริกา (ซึ่งมีขนาดเศรษฐกิจใหญ่ที่สุดในโลก)
จากกราฟด้านล่างจะเห็นได้ว่า สหรัฐฯ นำเข้าสินค้าจากจีนมากขึ้นเรื่อยๆ (เส้นสีเขียว) จึงทำให้ดุลการค้า (เส้นสีน้ำตาล) ซึ่งหมายถึงมูลค่าส่งออกหักลบด้วยการนำเข้าติดลบหนักขึ้นๆ นั่นคือ การที่สหรัฐฯ ซื้อสินค้าจากจีนเป็นจำนวนมาก แต่กลับไม่สามารถส่งอะไรไปขายที่จีนได้เลย นอกจากนี้สินค้ายี่ห้อดังต่างๆ ของสหรัฐฯ ก็ย้ายฐานการผลิตจากประเทศบ้านเกิดสู่จีน ทุกวันนี้ไม่ว่าจะหยิบจับอะไรในสหรัฐฯ เมื่อพลิกดูด้านหลังก็จะเจอแต่คำว่า Made in China หรือ Assembled in China อาจจะมีคำโปรยให้ดูโก้เก๋บ้างว่า Designed in California
ปัญหาที่สหรัฐขาดดุลการค้ากับจีน ถูกหยิบมาเป็นประเด็นหาเสียงเลือกตั้งของประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ เช่นเดียวกับการโจมตีบริษัทเอกชนที่ย้ายฐานการผลิตออกไปต่างประเทศ แต่เมื่อขึ้นมาดำรงตำแหน่งครบขวบปีแรกแล้ว กลับกลายเป็นว่า สถานการณ์การขาดดุลการค้ากับจีนก็ยังไม่ดีขึ้น
ด้วยเหตุนี้ สหรัฐฯ จึงเริ่มดำเนินมาตรการกีดกันทางการค้า โดยในช่วงครึ่งแรกของปี 2561 เก็บภาษีนำเข้าสินค้าอุตสาหกรรมหลายชนิด รวมถึงการตั้งกำแพงภาษีสำหรับอะลูมิเนียมและเหล็กจากจีนอีกด้วย
ทั้งนี้สหรัฐฯ อ้างว่า จีนไม่เคยทำตามกติกาของ WTO โดยเฉพาะการละเมิดทรัพย์สินทางปัญญา และการที่รัฐบาลเข้าไปสนับสนุนเอกชนผ่านรัฐวิสาหกิจต่างๆ แต่ท่าทีของสหรัฐฯ ก็ยังไม่หยุดแค่เพียงจีน หากแต่ยังขยายไปยังประเทศอื่นๆ เช่น แคนาดา เม็กซิโก ญี่ปุ่น รวมถึงสหภาพยุโรป ทางการจีนก็ตอบโต้แล้วด้วยการตั้งกำแพงภาษีนำเข้าสินค้าเกษตรจากสหรัฐฯ ซึ่งจีนเองก็เป็นตลาดส่งออกสินค้าเกษตรสำคัญของสหรัฐฯ เช่นกัน
หากย้อนไปเมื่อไม่กี่ปีก่อน คงไม่มีใครจะเชื่อว่า สงครามการค้าแห่งศตวรรษที่ 21 นี้จะเริ่มต้นขึ้นด้วยน้ำมือของพี่ใหญ่เสรีนิยมอย่างสหรัฐฯ และแน่นอนว่าการละทิ้งจากแนวทางการค้าเสรีของสหรัฐฯ ย่อมสร้างผลกระทบในวงกว้างต่อประเทศต่างๆ ทั่วโลก ที่พึ่งสุดท้ายคงหนีไม่พ้นการหันหน้ากลับเข้าสู่ WTO
การละทิ้งจากแนวทางการค้าเสรีของสหรัฐฯ ย่อมสร้างผลกระทบในวงกว้างต่อประเทศต่างๆ ทั่วโลก ที่พึ่งสุดท้ายคงหนีไม่พ้นการหันหน้ากลับเข้าสู่ WTO
หลังจากถูกทิ้งร้างอยู่ริมทะเลสาบเจนีวามาร่วมทศวรรษ WTO ก็เริ่มกลับมาเป็นที่สนใจของผู้คนอีกครั้ง จริงอยู่ว่าในช่วงหลัง ความคืบหน้าในการเจรจาการค้าเป็นไปอย่างเชื่องช้า แต่กลไกการระงับข้อพิพาทของ WTO ยังคงทำงานได้อย่างดี โดยรูปแบบการทำงานของ WTO จะดำเนินการผ่านองค์กรระงับข้อพิพาท (Dispute Settlement Body) หรือ DSB ซึ่งประกอบด้วยผู้แทนของประเทศสมาชิกทุกประเทศ
DSB อาจจะเจรจาไกล่เกลี่ยคู่พิพาท หรืออาจตั้งผู้พิพากษาอิสระขึ้นมาพิจารณา ผลการตัดสินจะมีผลบังคับไปยังประเทศสมาชิกคู่พิพาทด้วย จึงทำให้กลไกนี้ของ WTO สามารถบังคับให้หลายๆ ประเทศต้องดำเนินตามกฎของ WTO มาโดยตลอด
อย่างไรก็ตาม หากผลการตัดสินไม่เป็นที่พอใจของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง รัฐบาลประเทศดังกล่าวก็ยังมีสิทธิ์อุทธรณ์ไปยังองค์กรอุทธรณ์ (Appellate Body) ในลักษณะเดียวกับศาลอุทธรณ์ในกระบวนการยุติธรรมในประเทศไทย ทั้งนี้ คำตัดสินขององค์กรอุทธรณ์ของ WTO จะถือเป็นที่สิ้นสุด องค์กรอุทธรณ์จะประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายการค้าระหว่างประเทศจำนวน 7 คน โดยมีวาระ 4 ปีโดยแต่ละคนจะหมดวาระไม่พร้อมกัน ในการตัดสินต่อละกรณีพิพาทจะสุ่มเลือกผู้แทนมา 3 คนเพื่อมาเป็นองค์คณะพิจารณาคดี
ประเทศต่างๆ ที่เดือดร้อนจากมาตรการกีดกันทางการค้าของสหรัฐฯ นำโดยจีน จึงหันหน้าเข้าหา WTO เพื่อร้องเรียนการละเมิดกฎของสหรัฐฯ ซึ่งชัดเจนมากว่าผิดจริง แต่ปัญหาอยู่ที่ว่า ปัจจุบัน องค์กรอุทธรณ์มีเหลืออยู่เพียง 4 คน ทั้งนี้กระบวนการคัดเลือกผู้เชี่ยวชาญเข้ามาเติมเต็ม 3 ตำแหน่งที่ว่างอยู่ จะต้องผ่านความเห็นชอบจากที่ประชุม DSB ซึ่งผู้แทนสหรัฐฯ ยังคงปฏิเสธที่จะให้ความเห็นชอบ หากรอต่อจนถึงสิ้นเดือนกันยายน จำนวนองค์กรอุทธรณ์ก็เหลือเพียง 3 คน ซึ่งไม่สามารถทำหน้าที่ได้
การขัดขวางการสรรหาองค์กรอุทธรณ์ของสหรัฐฯ ครั้งนี้ ก็เป็นไปเพื่อให้กลไกการตัดสินข้อพิพาทของ WTO ทำงานไม่ได้ และเมื่อสหรัฐฯ สามารถดำเนินนโยบายได้ตามใจชอบแล้ว การตอบโต้กลับของทางประเทศคู่ค้าต่างคงเกิดขึ้นตามๆ กันมา โดย WTO คงทำได้เพียงแค่นั่งดูอยู่ข้างสมรภูมิเท่านั้น
ท้ายสุด การปะทะกันของมหาอินทรีและพญามังกรคราวนี้ อาจจะกลายเป็นจุดจบของเสาหลักหนึ่งในสามของเศรษฐกิจเสรีนิยมอย่าง WTO ก็เป็นได้
อ้างอิง
- รังสรรค์ ธนะพรพันธุ์ (2552). “จาก GATT สู่ WTO”, เอกสารเหตุการณ์ปัจจุบันหมายเลข 11 โครงการ WTO Watch (จับกระแสองค์การการค้าโลก) กรุงเทพฯ
- Christina L. Davis and Meredith Wilf (2017), “Joining the Club: Accession to the GATT/WTO,” The Journal of Politics 79, no. 3: 964-978.
- The Economist (2018). “Trade blockage”, Vol 428 Number 9101, pp. 16-18
- Paine, Joshua (2008), “The Functions of the WTO’s Dispute Settlement Body: A Distinctive Voice Mechanism”, Society of International Economic Law (SIEL), Sixth Biennial Global Conference
