ควบคุมหรือปล่อยเสรี? คำถามที่ต้องตอบเพื่อการแข่งขันที่ ‘เป็นธรรม’ ในตลาดดิจิทัล

ย้อนกลับไปเมื่อ 20 ปีก่อน ‘ไมโครซอฟต์’ คือบริษัทเทคโนโลยีรายใหญ่ที่มักถูกเพ่งเล็งว่าใช้อำนาจเหนือตลาดเพื่อทำลายการแข่งขัน ถึงขั้นมีคดีฟ้องร้องในสหรัฐอเมริกาซึ่งจบลงด้วยการไกล่เกลี่ย เสียค่าปรับ และต้องทำตามข้อบังคับบางประการ ผู้เชี่ยวชาญบางคนมองว่าเงื่อนไขดังกล่าวนั้นแสนจะอ่อนและแทบไร้ผลในการควบคุมพฤติกรรมบริษัทยักษ์ใหญ่ ขณะที่ฝั่งนักเศรษฐศาสตร์เสรีนิยมมองว่าการกำกับดูแลอุตสาหกรรมเทคโนโลยีที่มากเกินไปจะกลายเป็นการถ่วงให้บริษัทไม่สามารถพัฒนานวัตกรรมใหม่ๆ ได้

นับแต่นั้นมาก็แทบไม่มีคดีความที่ใหญ่ในระดับพาดหัวข่าว กระทั่งเมื่อกลางปี 2563 ที่ผู้บริหารของเหล่าบริษัทเทคโนโลยีคลื่นลูกใหม่แห่งซิลิคอนแวลลีย์ที่เราคุ้นเคยกันดีแค่อัลฟาเบท แอมะซอน เฟซบุ๊ก และแอปเปิล ได้รับ ‘คำเชิญ’ เข้าไปตอบคำถามเกี่ยวกับวิธีปฏิบัติทางธุรกิจต่อสภาคองเกรสโดยเจาะจงที่ปัญหาการใช้ ‘อำนาจเหนือตลาด’ จากสารพัดข้อได้เปรียบเมื่อเทียบกับคู่แข่งและกำลังทุนหนุนหลังซึ่งอาจทำให้บริษัทยักษ์ใหญ่เหล่านี้ครองตลาดเพียงลำพัง

ประเด็นคำถามต่อแอปเปิลก็ไม่พ้นเรื่องร้อนอย่างการเก็บค่าบริการในอัตรา 30 เปอร์เซ็นต์ของรายได้ทุกบาททุกสตางค์จากการขายผ่านแอปสโตร์ซึ่งเป็นช่องทางเดียวที่เป็นไปได้สำหรับผู้พัฒนาที่จะเข้าถึงผู้ใช้ไอโฟน ส่วนอัลฟาเบทคือประเด็นการผูกขาดเว็บไซต์ค้นหาและการโฆษณาบนเสิร์ชเอนจิน ขณะที่เฟซบุ๊กจะเน้นประเด็นการเข้าซื้อกิจการอินสตาแกรมและวอตส์แอปป์ (WhatsApp) ซึ่งอาจเข้าข่ายการทำลายคู่แข่งทางอ้อม สุดท้ายคือแอมะซอนที่ใช้ข้อมูลมหาศาลในมือเพื่อสร้างความได้เปรียบในการแข่งขันแก่สินค้าที่จำหน่ายโดยบริษัทเอง

สหภาพยุโรปคือมหาอำนาจแรกที่เพ่งเล็งพฤติกรรมการใช้อำนาจเหนือตลาดของบริษัทเทคโนโลยียักษ์ใหญ่ โดยมีการออกกฎหมายกำกับดูแลการใช้ข้อมูลส่วนบุคคลอีกทั้งยังมีความก้าวหน้ามากที่สุดในด้านกฎหมายบริการดิจิทัล ส่วนสหรัฐอเมริกา แม้ว่าการต่อต้านการผูกขาดจะไม่ใช่ประเด็นสำคัญลำดับต้นๆ ของประธานาธิบดีไบเดน แต่รัฐบาลก็เริ่มเดินหน้าฟ้องร้องบริษัทเหล่านั้นเพื่อจำกัดพฤติกรรมไม่พึงประสงค์ แต่มหาอำนาจที่ไม่มีใครคาดถึงว่าจะมีท่าทีแข็งกร้าวต่อบริษัทเทคโนโลยียักษ์ใหญ่คือประเทศจีนที่เพิ่งลงดาบอาลีบาบาและบริษัทในเครือ เป็นการส่งสัญญาณว่าจีนจะเดินหน้าเอาจริงในการยกระดับการแข่งขันให้เป็นธรรมมากขึ้นในตลาดดิจิทัล

สหภาพยุโรป: ยกร่างกฎหมายดิจิทัล 2 ฉบับ

สหภาพยุโรปถือเป็นแนวหน้าในการกำกับดูแลยักษ์ใหญ่ด้านเทคโนโลยี โดยเมื่อราวสองปีก่อนมีผลงานชิ้นเอกคือระเบียบการคุ้มครองข้อมูลทั่วไป (General Data Protection Regulation: GDPR) โดยระบุสิทธิและสร้างความชัดเจนในการคุ้มครองสิทธิส่วนบุคคลของชาวยุโรป อีกทั้งยังมีอัตราค่าปรับที่สูงลิ่วน่าหวาดหวั่นเพราะอ้างอิงเป็นเปอร์เซ็นต์จาก ‘ยอดขาย’ ทั่วโลก นั่นหมายความว่ายิ่งบริษัทใหญ่เท่าไหร่ ค่าปรับก็จะยิ่งแพงมากขึ้นเท่านั้น

เมื่อวันที่ 15 ธันวาคมที่ผ่านมา คณะกรรมการสหภาพยุโรปได้เผยแพร่ร่างกฎหมายดิจิทัลสองฉบับที่หลายคนตั้งตารอ คือกฎหมายบริการดิจิทัล (Digital Services Act) และกฎหมายตลาดดิจิทัล (Digital Markets Act) ถือเป็นนโยบายกำกับดูแลอินเทอร์เน็ตชุดใหญ่ในรอบ 20 ปี

การเปลี่ยนแปลงสำคัญของกฎหมายทั้งสองฉบับคือวิธีมอง ‘ปัญหา’ จากเดิมที่ต้องฟ้องร้องหลังเกิดเหตุการณ์ที่ขัดต่อกฎหมาย (ex post) ซึ่งเป็นกระบวนการที่เชื่องช้าโดยเฉพาะเมื่อต้องรับมือกับบริษัทข้ามชาติขนาดใหญ่ สู่การจำกัดอำนาจก่อนเกิดเหตุการณ์ (ex ante) เพื่อลดความเสี่ยงที่บริษัทจะทำลายการแข่งขันในอนาคต

กฎหมายสองฉบับมีขอบเขตที่กว้างขวาง ในฝั่งกฎหมายบริการดิจิทัล เน้นประเด็นการกำกับดูแลทั้งสินค้า บริการ และเนื้อหาที่ผิดกฎหมาย ไปจนถึงการโฆษณาและความโปร่งใสของอัลกอริธึมในการแนะนำสินค้าหรือบริการ ส่วนกฎหมายตลาดดิจิทัลสร้างนิยามใหม่คือแพลตฟอร์ม ‘ผู้เฝ้าประตู (gatekeeper)’ เพื่อป้องกันพฤติกรรมที่อาจทำลายการแข่งขัน เช่น ให้ความสำคัญกับสินค้าที่แพลตฟอร์มจัดจำหน่ายมากกว่าสินค้าคู่แข่ง อย่างไรก็ดี ทั้งสองฉบับยังไม่แตะอีกหนึ่งประเด็นสำคัญ นั่นคือการเก็บภาษีเหล่าแพลตฟอร์มดิจิทัลที่ยังไม่มีข้อสรุปว่าจะเก็บอย่างไรดี

กฎหมายทั้งสองฉบับนับเป็น ‘นวัตกรรมการกำกับดูแล’ ที่หากมีการบังคับใช้จริง ก็อาจกลายเป็นต้นแบบของการกำกับดูแลบริษัทเทคโนโลยีขนาดใหญ่ให้กับทั้งกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วและกำลังพัฒนา

สหรัฐอเมริกา: เดินหน้าฟ้องร้อง 2 บริษัทยักษ์ใหญ่

หลังจากผู้บริหารของเหล่าบริษัทเทคโนโลยีถูกเชิญไปตอบคำถามต่อสภาคองเกรสไม่นาน ในเดือนตุลาคม รัฐบาลสหรัฐฯ ก็ฟ้องร้องอัลฟาเบท บริษัทแม่ของกูเกิล ในข้อหาผูกขาดเว็บไซต์ค้นหาและการโฆษณาบนเสิร์ชเอนจิน โดยการทำสัญญาหรือข้อตกลงทางธุรกิจแบบพิเศษกับบริษัทต่างๆ เช่น แอปเปิล เพื่อให้บริษัทเหล่านั้นใช้กูเกิลเป็นค่าตั้งต้นในการค้นหา พฤติกรรมที่ทำลายการแข่งขันนี้เป็นปัจจัยที่ทำให้กูเกิลมีส่วนแบ่งตลาดสูงถึงราว 80 เปอร์เซ็นต์

กระทรวงยุติธรรมสหรัฐฯ ระบุว่า กูเกิลมีการใช้งานเว็บไซต์กว่าครึ่งหนึ่งจากอุปกรณ์ของแอปเปิลใน พ.ศ. 2562 โดยกูเกิลได้ทำธุรกรรมตอบแทนแอปเปิลปีละราว 8 ถึง 12 พันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ เพื่อให้กูเกิลยังคงเป็นค่าตั้งต้นในการค้นหาสำหรับอุปกรณ์โทรศัพท์มือถือ ไอแพด และคอมพิวเตอร์

ในคำฟ้องกล่าวว่าการกระทำของกูเกิลทำร้ายผู้บริโภค ยับยั้งการเกิดนวัตกรรม ลดทางเลือกและคุณภาพของบริการค้นหาบนอินเทอร์เน็ต อีกทั้งยังทำให้ผู้ลงโฆษณาบนกูเกิลต้องเสียค่าใช้จ่ายที่เกินควรเพราะการผูกขาด แน่นอนว่ากูเกิลปฏิเสธทุกข้อกล่าวหาโดยมองว่ารัฐบาลสหรัฐฯ เข้าใจผิดเต็มประตู เพราะลูกค้าเลือกใช้บริการของกูเกิลโดยสมัครใจไม่ใช่เพราะการบังคับแต่อย่างใด

ต่อมาในเดือนธันวาคม คณะกรรมการกลางกำกับดูแลด้านการค้า (Federal Trade Commission) ก็ยื่นฟ้องเฟซบุ๊กจากพฤติกรรมในอดีตที่กว้านซื้อ ‘คู่แข่ง’ เพื่อคงอำนาจผูกขนาดในตลาด โดยเพ่งเล็งไปที่การซื้ออินสตาแกรมเมื่อ พ.ศ. 2555 ในราคาหนึ่งพันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ และซื้อวอตส์แอปป์เมื่อ พ.ศ. 2557 ในราคาหนึ่งหมื่นเก้าพันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ทั้งที่ในขณะนั้นทั้งสองบริษัทมีรายได้เพียงเล็กน้อยเท่านั้น โดยมีเอกสารภายในบริษัทระบุว่าวอตส์แอปป์ “อาจเป็นเพียงบริษัทเดียวที่มีศักยภาพที่จะเติบโตสู่การเป็นเฟซบุ๊กในอนาคต”

อีกหนึ่งปัญหาสำคัญของการเข้าซื้อดังกล่าวคือเฟซบุ๊กไม่สามารถทำตามสัญญาที่จะให้อินสตาแกรมและวอตส์แอปป์ดำเนินการอย่างอิสระ รวมถึงจะไม่ใช้ข้อมูลจากทั้งสองบริษัทในการขายโฆษณา ในทางกลับกัน เฟซบุ๊กกลับเชื่อมโยงบริการของทั้งสามแอปพลิเคชันเข้าด้วยกันซึ่งอาจมองว่าเป็นการสร้างความยุ่งยากหากเฟซบุ๊กถูกคำสั่งศาลให้บังคับขายสองบริษัท

อย่างไรก็ดี ทั้งสองบริษัทก็ดูจะไม่รู้ร้อนรู้หนาวกับการฟ้องร้องดังกล่าว โดยผู้เชี่ยวชาญมองว่ากรณีของกูเกิลน่าจะใช้เวลายาวนานและจบลงที่การไกล่เกลี่ยและเงื่อนไขต่างๆ ในอนาคต ขณะที่เฟซบุ๊กยังเดินหน้าซื้อกิจการสตาร์ตอย่าง Kustomer บริษัทด้านการจัดการความสัมพันธ์ลูกค้าในราคาหนึ่งพันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ราวกับไม่มีอะไรเกิดขึ้น

ส่วนการอัปเดตกฎหมายต่อต้านการผูกขาดเช่นเดียวกับสหภาพยุโรปอาจไม่เกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกาเร็วๆ นี้ เพราะปฏิเสธไม่ได้ว่าเหล่าบริษัทเทคโนโลยียักษ์ใหญ่คือหัวใจสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจสหรัฐฯ ในปัจจุบัน การระบาดของโควิด-19 ยังทำให้ธุรกิจออฟไลน์ของสหรัฐฯ ย่ำแย่ อีกทั้งหลายคนยังกลัวว่าการเคร่งครัดกับบริษัทเทคโนโลยีมากเกินไปอาจเป็นการเปิดช่องให้ฝั่งจีนฉวยโอกาสแซงหน้า การกำกับดูแลบริษัทเทคโนโลยียักษ์ใหญ่ในสหรัฐฯ จึงอยู่ในภาวะกลืนไม่เข้าคายไม่ออก มีเพียงการส่งสัญญาณ ‘ปราม’ ผ่านกระบวนการยุติธรรม

จีน: การลงดาบ ‘อาลีบาบา’ คือจุดเริ่มต้น

ท่ามกลางการเฉลิมฉลองในวันก่อนคริสต์มาสเมื่อปีที่ผ่านมา แจ็ก หม่า ผู้ก่อตั้งอาลีบาบา อาจไม่มีความสุขนัก เพราะสำนักข่าวซินหัว (Xinhua) กระบอกเสียงของรัฐบาลจีน เผยแพร่ว่าสำนักงานบริหารจัดการกฎระเบียบตลาดแห่งรัฐ (State Administration for Market Regulation) เริ่มเดินหน้าสอบสวนความเป็นไปได้ที่เครืออาลีบาบาอาจเข้าข่ายผูกขาด

ข่าวดังกล่าวทำให้ราคาหุ้นของอาลีบาบาร่วงลงราว 13 เปอร์เซ็นต์ ราคาหุ้นของบริษัทอินเทอร์เน็ตยักษ์ใหญ่อย่างเท็นเซ็นต์ (Tencent) ที่ร่วงในระดับเดียวกัน สะท้อนความอกสั่นขวัญหายของนักลงทุนที่เกรงว่ารัฐบาลจีนอาจ ‘เอาจริงเอาจัง’ ในการทำลาย ‘อำนาจเหนือตลาด’ ที่เหล่าบริษัทเทคโนโลยีเหล่านี้ใช้แสวงหากำไรมาเนิ่นนาน

แกนหลักของคำร้องเรียนต่ออาลีบาบาคือการทำข้อตกลงพิเศษกับคู่ค้าหลายรายให้มาจำหน่ายบนแพลตฟอร์มของอาลีบาบาเท่านั้น ทำให้คู่ค้ารายอื่นที่วางจำหน่ายสินค้าบนแพลตฟอร์มคู่แข่งอาจสูญเสียลูกค้าเนื่องจากทราฟฟิกของผู้บริโภคจะหลั่งไหลสู่เว็บไซต์ของอาลีบาบา

อย่างไรก็ดี การร้องเรียนในประเด็นดังกล่าวไม่ใช่เรื่องใหม่ เพราะเมื่อ พ.ศ. 2558 เว็บไซต์ jd.com แพลตฟอร์มร้านค้าของเท็นเซ็นต์ก็ร้องเรียนอาลีบาบาในประเด็นลักษณะเดียวกัน เช่นเดียวกับอาลีบาบาที่ร้องเรียนเท็นเซ็นต์กลับในประเด็นนี้ แต่ที่ผ่านมาหน่วยงานกำกับดูแลจีนก็ไม่ได้ทำอะไร หลายคนจึงสงสัยว่าทำไมต้องเป็นตอนนี้?

ปฏิเสธไม่ได้ว่าเหล่าบริษัทเทคโนโลยียักษ์ใหญ่นั้นเคยเป็น ‘ลูกรัก’ ที่เชิดหน้าชูตาประเทศจีน แต่จีนคงเห็นตัวอย่างของตลาดดิจิทัลที่ผู้แข่งน้อยรายในสหรัฐอเมริกาซึ่งอาจสร้างปัญหามากกว่าก่อให้เกิดประโยชน์ อีกส่วนหนึ่งอาจมาจากศักยภาพของสำนักงานบริหารจัดการกฎระเบียบตลาดแห่งรัฐ หน่วยงานกำกับดูแลเกิดใหม่เมื่อ พ.ศ. 2561 โดยการรวมหลายสำนักงานเข้าด้วยกันเพื่อกำกับการแข่งขันที่เป็นธรรมในตลาด การผูกขาด ทรัพย์สินทางปัญญา ไปจนถึงความปลอดภัยด้านอาหารและยา ปัจจุบันหน่วยงานดังกล่าวเริ่มเข้าที่เข้าทางและพร้อมจะทำงานอย่างเต็มกำลัง

การขยับตัวของทั้งสามมหาอำนาจสะท้อนได้เป็นอย่างดีว่าอุตสาหกรรมเทคโนโลยีจะกลายเป็นเป้าหมายใหม่ที่จะถูกกำกับดูแลอย่างเข้มข้น เช่นเดียวกับที่เคยเกิดขึ้นกับอุตสาหกรรมที่สำคัญเชิงระบบอย่างธนาคารและอาหาร

หันกลับมามองประเทศไทย เราเพิ่งเดินหน้าก้าวสั้นๆ โดยเตรียมบังคับใช้กฎหมายเก็บภาษีเหล่าแพลตฟอร์มดิจิทัลต่างชาติที่มาสร้างรายได้ในไทยในลักษณะเดียวกับภาษีมูลค่าเพิ่ม แต่สัญญาณที่น่าห่วงสำหรับไทยคือการบังคับใช้กฎหมายการแข่งขันทางการค้า เช่น กรณีการอนุญาตให้เครือซีพีควบรวมกับบริษัท เทสโก้ สโตร์ส (ประเทศไทย) จำกัด ซึ่งหลังจากควบรวมแล้วบริษัทเครือซีพีจะมีส่วนแบ่งตลาดในร้านค้าปลีกขนาดเล็กมากกว่า 80 เปอร์เซ็นต์ โดยคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าระบุว่า การควบรวมดังกล่าว ‘อาจส่งผลให้การแข่งขันลดลงอย่างมีนัยสำคัญ แต่ไม่ก่อให้เกิดความเสียหายต่อเศรษฐกิจอย่างร้ายแรง’

ผู้เขียนก็ได้แต่หวังลึกๆ ว่า ถ้าวันหนึ่งบริษัทซึ่งมีอำนาจเหนือตลาดเริ่มมีพฤติกรรมไม่พึงประสงค์ ทำลายการแข่งขัน และเริ่มกระทบต่อผลประโยชน์ของผู้บริโภค คณะกรรมการแข่งขันทางการค้าจะมีความกล้าหาญที่จะยอมรับถึงความผิดพลาดที่ปล่อยให้เกิดการควบรวม และดำเนินการทางกฎหมายเพื่อให้ตลาดกลับมามีการแข่งขันอีกครั้ง เช่นเดียวกับกรณีของเฟซบุ๊กในสหรัฐอเมริกา

อ้างอิง

The EU unveils its plan to rein in big tech

America and Europe clamp down on big tech

Chinese trustbusters’ pursuit of Alibaba is only the start