ปิดได้แต่อุ้มด้วย: ข้อเสนอจากนักเศรษฐศาสตร์เพื่อบรรเทาวิกฤตเศรษฐกิจ

การระบาดของโคโรนาไวรัสทั้งกว้างและไกล ในขณะเดียวกันก็เข้ามาใกล้ตัวขึ้นทุกวัน เมื่อวันเสาร์ที่ 22 มีนาคมที่ผ่านมา กรุงเทพฯ ได้ประกาศปิดห้างสรรพสินค้าและอีกสารพัดสถานที่ซึ่งรัฐบาลมองว่าเป็นจุดเสี่ยงต่อการแพร่ระบาด ตามมาด้วยอีกหลายจังหวัดที่รับประกาศใช้มาตรการคล้ายคลึงกัน แต่ที่น่าประหลาดใจคือนโยบายที่กระทบต่อรายได้ของประชากรจำนวนมากกลับไม่ได้มาพร้อม ‘แพ็คเกจ’ ช่วยเหลือเช่นในต่างประเทศ

แต่ประชาชนก็ได้เห็นแสงสว่างที่ปลายอุโมงค์หลังการประชุมด่วนที่ประกอบด้วยทีมเศรษฐกิจของรัฐบาล ธนาคารแห่งประเทศไทยและสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ตามมาด้วยการแถลงข่าวว่าจะมีมาตรการทางเศรษฐกิจรอบที่สอง ซึ่งคลอดในวันที่ 24 มีนาคม 2553 ซึ่งครอบคลุมแรงงานนอกระบบเพิ่มเติม รวมถึงสินเชื่อฉุกเฉินดอกเบี้ยต่ำสำหรับประชาชน

นโยบายเว้นระยะห่างทางสังคม (social distancing) และการสนับสนุนให้อย่าออกจากบ้านหากไม่มีความจำเป็น รวมถึงการทำลายแรงจูงใจในการออกจากบ้านนั่นคือการปิดสถานที่ต่างๆ ย่อมทำให้การระบาดของโควิด-19 บรรเทาเบาบางเพื่อทำให้กราฟการระบาดแบนราบลง (flatten the curve) กล่าวคือการจำกัดจำนวนผู้ป่วยให้ไม่เกินระดับที่กำลังของโรงพยาบาลในประเทศจะรับไหว ในทางกลับกัน นโยบายดังกล่าวก็ทำให้ภาวะเศรษฐกิจที่ซึมเซาอยู่แล้วเลวร้ายลงยิ่งขึ้น

กราฟแสดงให้เห็นถึงทิศทางที่สวนทางกันระหว่างนโยบายจำกัดการระบาดอย่างเข้มข้นที่จะทำให้จุดยอดคือจำนวนผู้ป่วยลดต่ำลง แต่ภาวะเศรษฐกิจถดถอยรุนแรงมากขึ้น ภาพจาก Mitigating the COVID Economic Crisis: Act Fast and Do Whatever It Takes

ในมุมมองของนักเศรษฐศาสตร์ แน่นอนว่าการควบคุมการระบาดของโรคให้ได้เป็นโจทย์อันดับหนึ่ง แต่ในขณะเดียวกัน พวกเขาและเธอก็ต้องการเสนอให้มีการทำกราฟผลกระทบทางเศรษฐกิจให้แบนราบลงเช่นกันโดยมาตรการทางเศรษฐกิจในระดับมหภาคที่รวดเร็วและครอบคลุม โดยภาครัฐควรจะ ‘ทำทุกวิถีทางเท่าที่จะทำได้’ เพื่อป้องกันวิกฤตก่อนที่จะลุกลาม

อุ้มพนักงานและกลุ่มเปราะบางต่อวิกฤตเศรษฐกิจ

ตั้งแต่เริ่มมีการระบาดของโควิด-19 บริษัทมีมาตรการให้พนักงานทำงานจากบ้านโดยไม่จำเป็นต้องเข้าออฟฟิศ เพื่อเว้นระยะห่างทางสังคม แต่ไม่ใช่ทุกอาชีพที่มีทางเลือกในการทำงานจากที่บ้านได้โดยเฉพาะภาคสันทนาการและภาคบริการซึ่งเป็นอุตสาหกรรมที่โดนกระทบค่อนข้างหนักจนหลายบริษัทตัดสินใจเลิกจ้างพนักงานบางส่วน นี่คือกลุ่มเปราะบางที่รัฐบาลควรเข้าไปให้ความช่วยเหลือในภาวะที่ยากลำบาก ตั้งแต่การให้เงินชดเชย หรือโครงการฝึกสอนอาชีพและจัดหางานเพื่อเปลี่ยนผ่านสู่ตำแหน่งงานใหม่

อีกมาตรการที่รัฐควรดูแลให้มีการบังคับใช้อย่างเคร่งครัดคือวันลาป่วยที่ได้รับค่าจ้างตามปกติ รวมถึงการลาเพื่อกักกันตัวเองของกลุ่มที่เสี่ยงต่อการรับเชื้อโควิด-19 ซึ่งที่ผ่านมากรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงานแม้จะระบุว่าลูกจ้างมีสิทธิลาป่วยตามกฎหมาย 30 วัน แต่ในส่วนของการลาเพื่อกักกันตัวเองนั้น กลับปล่อยให้ลูกจ้างและนายจ้างตกลงกันเองโดยรัฐไม่ได้มีแนวทางการปฏิบัติตัวหรือเข้าไปช่วยเหลือแต่อย่างใด 

นับว่าน่าเสียดายเนื่องจากรัฐได้เสียโอกาสในการใช้มาตรการอุดหนุนให้พนักงานลาป่วยหรือลาเพื่อกักกันตัวเอง ซึ่งนักเศรษฐศาสตร์ค่อนข้างเห็นพ้องต้องกันว่า ‘ดีที่สุด’ ในการรับมือการระบาด เพราะนอกจากจะช่วยลดผลกระทบทางเศรษฐกิจต่อนายจ้างและลูกจ้างแล้วยังช่วยจำกัดการระบาดของโรคอีกด้วย โดยมีการศึกษายืนยันว่าการจูงใจให้ลูกจ้างหยุดงานเมื่อมีอาการป่วยสามารถช่วยลดการระบาดของไข้หวัดในที่ทำงานได้และยังสร้างประโยชน์ให้กับสังคมส่วนรวม 

ประเด็นสุดท้ายคือการต้องหยุดงานเนื่องจากกิจการถูกสั่งปิดเพื่อรับมือการระบาดของโควิด-19 ซึ่งสำนักงานประกันสังคมก็ประกาศช่วยเหลือโดยระบุว่าจะจ่ายผลประโยชน์ให้เสมือนกรณีว่างงานคือร้อยละ 50 ของเงินเดือนเป็นระยะเวลาไม่เกิน 60 วันซึ่งนับว่าเป็นการช่วยเหลือผู้ที่อยู่ในระบบประกันสังคมได้อย่างทันเวลา

แต่ที่ลืมไม่ได้คือเศรษฐกิจไทยขับเคลื่อนด้วยแรงงานนอกระบบจำนวนมหาศาลซึ่งไม่ได้อยู่ในขอบข่ายความช่วยเหลือตามระบบประกันสังคม ในปี พ.ศ. 2562 ประเทศไทยมีสัดส่วนแรงงานนอกระบบถึง 54.3 เปอร์เซ็นต์ โดยกว่าครึ่งหนึ่งอยู่ในภาคการผลิตและภาคบริการและการค้า กลุ่มคนเหล่านี้คือผู้ประกอบอาชีพอิสระที่หาเช้ากินค่ำซึ่งเปราะบางต่อวิกฤตเศรษฐกิจมากกว่ากลุ่มผู้ประกันตน โดยรัฐบาลมีนโยบายให้เงินช่วยเหลือ 5,000 บาทเป็นเวลา 3 เดือน สอดคล้องกับผู้เชี่ยวชาญในกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (International Monetary Fund) ที่ส่งสัญญาณแล้วว่าอาจถึงเวลาที่จะต้องใช้มาตรการกำปั้นทุบดินอย่าง ‘โอนเงินใส่กระเป๋า’ เพื่อเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบ

อุ้มธุรกิจให้ผ่านพ้นช่วงวิกฤต

หลักธุรกิจโดยทั่วไปคือบริหารจัดการแบบปริ่มน้ำโดยมีเงินทุนหมุนเวียนเพียงพอรองรับค่าใช้จ่ายจำนวนไม่มากนัก สาเหตุก็ตรงไปตรงมาเพราะการเก็บสินทรัพย์ในรูปแบบเงินสดถือเป็นทางเลือกต้นทุนสูงและแสดงความไร้ประสิทธิภาพของธุรกิจ เพราะกิจการควรหาทางนำเงินดังกล่าวไปลงทุนอะไรสักอย่างให้งอกเงย หรือหากคิดไม่ออกก็ควรจ่ายเป็นเงินปันผลคืนกำไรให้กับผู้ถือหุ้น

เมื่อเผชิญกับวิกฤตที่คาดไม่ถึงและการสั่งให้ปิดกิจการชั่วคราวแบบกะทันหันซึ่งตัดวงจรกระแสเงินสดไหลเข้า จึงไม่น่าแปลกใจนักหากธุรกิจจะเผชิญภาวะขาดสภาพคล่องจนถึงขั้นล้มละลายเนื่องจากไม่มีเงินชำระหนี้ซึ่งเป็นค่าใช้จ่ายคงที่ อาทิ เงินค่าจ้างพนักงานหรือค่าเช่า เจพีมอร์แกน เชส (JPMorgan Chase) ได้ศึกษาธุรกิจขนาดเล็กในสหรัฐอเมริกาเมื่อ พ.ศ. 2558 พบว่าธุรกิจจะมีเงินสดสำรองเฉลี่ยเพียงพอที่จะอยู่รอดได้ 27 วัน โดยในธุรกิจอาหารมีเงินสดสำรองเพียงพอที่จะอยู่ได้เฉลี่ย 16 วันเท่านั้น

ในภาวะเช่นนี้ ภาครัฐเป็นผู้เล่นสำคัญที่จะเข้าไปอุ้มเพื่อไม่ให้ธุรกิจต้องปิดตัวลง ผ่านการให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ การค้ำประกันสินเชื่อเพื่อให้ธนาคารพาณิชย์สามารถปล่อยกู้ได้อย่างสบายใจ รวมถึงเงินชดเชยบางส่วนแก่บริษัทที่ยังคงจ้างพนักงานอยู่แม้จะเผชิญกับวิกฤต ส่วนธนาคารกลางก็มีบทบาทในการดำเนินมาตรการทางการเงินแบบผ่อนคลาย ไม่ว่าจะเป็นการลดอัตราดอกเบี้ยนโยบายหรือการอัดฉีดเงินเข้าสู่ระบบเพื่อให้มั่นใจว่าสภาพคล่องในตลาดเงินนั้นเพียงพอและจะไม่เกิดภาวะขาดแคลนสินเชื่อหรือเครดิตครันช์ (Credit Crunch)

หลายคนอาจสงสัยว่าทำไมภาครัฐต้องนำเงินภาษีไปใช้อุ้มนายทุนผู้ประกอบการ?

สาเหตุก็เพราะผู้ประกอบการธุรกิจโดยเฉพาะผู้ประกอบการขนาดเล็กคือหัวใจสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจไทย โดยผลผลิตของธุรกิจขนาดกลางและขนาดย่อมคิดเป็น 42.1 ของจีดีพีภายในประเทศ ช่วยส่งเสริมความหลากหลายของสินค้าอุปโภคบริโภค และอุ้มชูแรงงานจำนวนมหาศาลให้มีงานทำและมีรายได้ หากธุรกิจเหล่านี้ล้มลงก็ย่อมส่งผลกระทบต่อคนจำนวนมาก และยากที่จะฟื้นตัวในระยะเวลาอันสั้น

ลองจินตนาการง่ายๆ หากร้านอาหารร้านหนึ่งต้องปิดตัวลง กว่าผู้ประกอบการรายใหม่จะรวบรวมเงินทุน ตกแต่งร้าน ขอใบอนุญาต คิดเมนูอาหาร ซื้อสารพัดอุปกรณ์ และจ้างพนักงานก็ต้องใช้เวลาอย่างน้อยร่วมเดือน แต่หากรัฐบาลช่วยอุ้มธุรกิจซึ่งก่อนวิกฤตสามารถทำกำไรและอยู่รอดได้ด้วยตัวเอง เพียงให้เพื่อผ่านช่วงเวลาที่ยากลำบาก เมื่อวิกฤตโรคระบาดอยู่ในระดับที่ควบคุมได้ ผู้ประกอบการเดิมก็สามารถเดินหน้าต่อได้โดยใช้เวลาไม่นานนัก

ต้อง ‘รวดเร็วและครอบคลุม’ บทเรียนสำคัญจากการแก้วิกฤตซับไพรม์

เมื่อรัฐบาลเผชิญกับวิกฤตที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน ผู้นำหลายประเทศงุนงงสับสนว่าควรเดินไปในทิศทางใด ภายใต้ความไม่แน่นอนสูง รัฐบาลจำนวนไม่น้อยจึงเลือกแนวทางสายอนุรักษ์นิยมคือคงสถานะดั้งเดิมไว้ อยู่เฉยๆ กระทั่งวิกฤตรุนแรงยากเกินแก้ โดยให้เหตุผลสำคัญสองประการคือความจำกัดของงบประมาณภาครัฐ และการออกแบบนโยบายเพื่อป้องกันไม่ให้เงินรั่วไหลไม่ตรงเป้าหมาย

นีล แคชคารี (Neel Kashkari) นักเศรษฐศาสตร์ที่นั่งเก้าอี้ประธานธนาคารกลางสาขามินนีแอโพลิส ประเทศสหรัฐอเมริกา และหนึ่งในคณะกรรมการการซื้อขายหลักทรัพย์ในตลาดเปิดของธนาคารกลางสหรัฐฯ ในช่วงวิกฤตซับไพรม์ เขาให้สัมภาษณ์ในรายการ Planet Money ถึงข้อผิดพลาดที่กลายเป็นบทเรียนสำคัญจากวิกฤตการณ์ดังกล่าวคือต้องรวดเร็ว ครอบคลุม และอย่ากังวลว่าทุ่มงบประมาณมากเกินไป

“เนื่องจากเราไม่รู้ว่าวิกฤตจะรุนแรงแค่ไหน เราเลยไม่ต้องการที่จะทำอะไรที่มากเกินไป ซึ่งผลที่ได้คือเราคิดผิด ตลอดเวลาที่เราออกแบบนโยบาย เราจะคิดเสมอว่าเราน่าจะทำพอแล้ว แต่ไม่นานเราก็จะรับรู้ว่า แย่แล้ว ที่เราทำมันไม่เพียงพอ เราจำเป็นต้องทำให้มากกว่า แต่สุดท้ายสิ่งที่เราได้คือเศรษฐกิจถดถอยครั้งใหญ่ซึ่งต้องใช้ทั้งมาตรการการเงินและการคลังอีกมหาศาลเพื่อฟื้นฟูเศรษฐกิจจากจุดที่เกือบล่มสลาย” นี่คือส่วนหนึ่งของบทสัมภาษณ์ จึงไม่น่าแปลกใจที่เราจะเห็นรัฐบาลอีกหลายแห่งเลือกใช้มาตรการเข้มข้นทั้งการเงิน การคลัง และสุขภาพ เพื่อจำกัดการระบาดของโควิด-19 แม้ว่า ณ ขณะนั้นจะยังมีตัวเลขผู้ติดเชื้อไม่สูงมากนัก

เขาสรุปเพิ่มเติมว่าอย่ากังวลกับการตั้งกลุ่มเป้าหมายและเงื่อนไขในการเข้าร่วมโครงการมากนัก เช่นรัฐบาลของบุชและโอบามาที่ออกแบบโครงการช่วยเหลือเจ้าของบ้านให้ไม่ต้องถูกยึดคืน ในขณะเดียวกันประชาชนก็รู้สึกไม่พอใจที่รัฐบาลจะช่วยอุ้มเหล่าเพื่อนบ้านผู้ไร้ความรับผิดชอบ โครงการช่วยเหลือจึงเต็มไปด้วยเงื่อนไขกลั่นกรองมากมายจนสุดท้ายมีผู้เข้าร่วมได้เพียงหยิบมือซึ่งแทบไม่ช่วยอะไร สำหรับวิกฤตในปัจจุบัน ผู้ออกแบบนโยบายควรเน้นช่วยเหลือธุรกิจและแรงงานให้มากที่สุดเท่าที่จะมากได้ เพราะหากมัวแต่ตัดสินว่าใครควรได้รับหรือไม่ได้รับผลประโยชน์ สุดท้ายความช่วยเหลืออาจมาถึงไม่ทันเวลา

หันกลับมาที่ประเทศไทย มาตรการดูแลและเยียวยาผลกระทบจากไวรัสโคโรนาต่อเศรษฐกิจไทยทั้งทางตรงและทางอ้อมระยะที่ 2 ถือว่าครอบคลุมคนจำนวนมากและถือว่า ‘ใจป้ำ’ พอสมควร แต่รัฐบาลก็ยังไม่ควรไว้วางใจเพราะไม่มีใครตอบได้ว่าต้องใช้เวลานานเท่าใดกว่าเราจะสามารถควบคุมโรคระบาดได้ อย่างไรก็ดี ประเทศไทยยังมีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีที่ราว 40 เปอร์เซ็นต์ซึ่งถือว่ายังไม่สูงมากนัก คงไม่มีเวลาไหนที่เหมาะกว่านี้ในการใช้ศักยภาพในการก่อหนี้ของรัฐบาลเพื่อดำเนินมาตรการทางการคลังช่วยเหลือประชาชนซึ่งกำลังเผชิญกับโรคระบาดที่ถือได้ว่าเป็นปัญหาระดับโลก

เอกสารประกอบการเขียน

Mitigating the COVID Economic Crisis: Act Fast and Do Whatever It Takes

Limiting the Economic Fallout of the Coronavirus with Large Targeted Policies

Society’s most vulnerable will be hit as COVID-19 cases rise in poorer economies

COVID-19 pandemic makes clear that we need national paid sick leave legislation

Trump Signs Law to Grant Paid Leave Benefits Amid Coronavirus Crisis—But Millions Won’t Be Eligible

Planet Money Episode 982: How To Save The Economy Now