ในวันแถลงนโยบายของรัฐบาลเมื่อปลายเดือนกรกฎาคม 2562 ที่ผ่านมา ผู้เขียนก็ไม่ต่างจากคนอื่นๆ อีกหลายล้านคนที่ฟังคุณพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคอนาคตใหม่ อธิบายปัญหา “กระดุม 5 เม็ด” ของเกษตรกรรายย่อยเป็นฉากๆ อย่างประทับใจ 

แน่นอน หลายสิ่งที่คุณพิธาอธิบายไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่ใครก็ตามที่ใจกว้างควรมองว่า การร้อยเรียงปัญหาและความท้าทายต่างๆ อย่างเป็นเรื่องเป็นราวและชัดเจนว่าปัญหาต่างๆ มีความสัมพันธ์กันอย่างไร (เปรียบดังการต่อ “จิ๊กซอว์” ให้เห็นว่าแต่ละชิ้นอยู่ตรงไหนในภาพใหญ่ มิใช่ไล่เรียงปัญหาไปเรื่อยๆ ถ่ายเดียว) เต็มไปด้วยข้อมูลและข้อเสนอแนะที่น่ารับฟังภายในเวลาไม่กี่นาที นับว่าเป็นประโยชน์อย่างยิ่ง แต่ก็เป็นสิ่งที่ยังพบเห็นได้ไม่บ่อยนักในสภาผู้แทนราษฎรไทย

อย่างไรก็ดี กระดุมเม็ดที่สองหรือปัญหา “วงจรหนี้สิน” ในคำอธิบายของคุณพิธานั้น ในความเป็นจริงมีปัญหามากมายนอกเหนือจากปัญหา “หนี้นอกระบบ” ที่คุณพิธาพูดถึง มีปัญหารากฐานตั้งแต่ “ความไม่เป็นธรรม” ของ “หนี้ในระบบ” ซึ่งปล่อยโดยธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) เจ้าหนี้หลักของเกษตรกร ผู้เขียนจึงอยากเติมเต็มภาพนี้ให้ชัดเจนกว่าเดิม เนื่องจากเพิ่งทำงานวิจัยเรื่อง “พฤติกรรมการเงินชาวนา และความไม่เป็นธรรมของสัญญาสินเชื่อ ธ.ก.ส.” ภายใต้ทุนสนับสนุนโดย มูลนิธิชีวิตไท (Local Act) ไปหมาดๆ ร่วมกับ ผศ.ดร. ชญานี ชวะโนทย์ จากคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 

ข้อมูลในงานวิจัยชิ้นนี้ตั้งอยู่บนการลงพื้นที่ จ.ชัยนาท สัมภาษณ์เกษตรกรรายย่อยจำนวน 64 ราย และวิเคราะห์เอกสารสัญญาสินเชื่อ ธ.ก.ส. ที่ได้รับจากเกษตรกรเหล่านี้ (ผู้สนใจสามารถดาวน์โหลดรายงานวิจัยฉบับเต็มและงานวิจัยชิ้นอื่นๆ ในโครงการเดียวกัน ได้จากบล็อก fringer.co ของผู้เขียน)

ผลการวิจัยสรุปว่า ปัจจุบัน เงื่อนไขสินเชื่อเกษตรกรของ ธ.ก.ส. รวมถึงการปรับโครงสร้างหนี้ ยังมีความไม่เป็นธรรมหลายประการ ถ้าเราใช้นิยาม “ความเป็นธรรม”  (fairness) สำหรับผู้ใช้บริการทางการเงินตามหลักการคุ้มครองผู้บริโภคทางการเงิน โดยกลุ่มประเทศ G20 (G20 High-Level Principles on Financial Consumer Protection, 2011)  

ความเป็นธรรมสำหรับผู้ใช้บริการทางการเงินตามหลักการ G20 มีองค์ประกอบสำคัญสี่ด้าน ได้แก่ 

1) ความเป็นธรรมในการได้รับสารสนเทศที่สมบูรณ์ โดยผู้รับบริการทางการเงินต้องได้รับข้อมูลที่ สมบูรณ์ (complete) เที่ยงตรง (accurate) และเข้าถึงได้ (accessible) เพื่อใช้ประกอบการตัดสินใจในการรับบริการจากสถาบันการเงิน ผู้ให้บริการทางการเงินและตัวแทนควรให้ข้อมูลสำคัญแก่ผู้บริโภค ซึ่งรวมถึงประโยชน์หลัก ความเสี่ยง และเงื่อนไขของผลิตภัณฑ์ เอกสารการขายและการตลาดทั้งหมดควรถูกต้องเที่ยงตรง ซื่อสัตย์ เข้าใจง่าย และไม่ทำให้เข้าใจผิด 

2) ความเป็นธรรมจากปัญหาความขัดแย้งด้านผลประโยชน์ทับซ้อน เนื่องจากสถาบันการเงินส่วนใหญ่มุ่งแสวงกำไรสูงสุด ทำให้โครงสร้างของแรงจูงใจอาจไม่ได้ถูกออกแบบมาเพื่อคำนึงถึงประโยชน์สูงสุดของผู้ใช้บริการ ปัญหานี้อาจเกิดขึ้นตั้งแต่การวางนโยบายที่ไม่คำนึงถึงความเสี่ยงที่มากจนเกินไป ลงมาถึงปัญหา ณ จุดบริการ พนักงานอาจบิดเบือนข้อมูลหรือให้ข้อมูลไม่หมด เพื่อ “ทำเป้าสินเชื่อ” ทั้งที่อาจเป็นการปล่อยกู้อย่างหละหลวม ไม่คำนึงถึงความสามารถในการชำระหนี้ของลูกหนี้ เกิดภาวะการเป็นหนี้สินล้นพ้นตัว (over-indebtedness) 

3) ความเป็นธรรมด้านการเข้าถึงบริการทางการเงิน (access) ความหมายในด้านนี้หมายถึงความสามารถในการเข้าถึงบริการทางการเงินของผู้รับบริการอย่างทั่วถึง และ 

4) ความเป็นธรรมในการได้รับการปฏิบัติอย่างเท่าเทียมและเหมาะสม (unbiased and fair treatment) การดำเนินการของสถาบันการเงินต้องปราศจากการปฏิบัติที่ไม่เท่าเทียมกัน  นอกจากนี้ ผู้รับบริการควรได้รับการปฏิบัติอย่างเหมาะสมในสถานการณ์ต่างๆ เช่น การทวงถามหนี้ค้างชำระเมื่อมีการผิดนัดชำระ การดำเนินการยึดทรัพย์ในกรณีฟ้องล้มละลาย ต้องเป็นไปตามขอบเขตและมีการปฏิบัติอย่างเหมาะสม

จากการตรวจสอบสำเนาเอกสารต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับสินเชื่อที่ ธ.ก.ส. ปล่อยให้กับเกษตรกรกลุ่มตัวอย่าง อาทิ หนังสือกู้เงิน (สัญญาเงินกู้) รายงานเบิกเงินกู้ หนังสือรับรองหนี้เงินกู้ และสมุดคู่บัญชีเงินกู้ ผู้เขียนพบลักษณะที่ไม่เป็นธรรมหลายประการ โดยสามารถสรุปลักษณะที่ “ไม่เป็นธรรม” ได้ดังนี้

1. ลูกหนี้ไม่ได้รับสำเนาสัญญาเงินกู้

เกษตรกรทุกรายกล่าวเป็นเสียงเดียวกันว่า ตนไม่เคยได้รับสำเนาสัญญาเงินกู้จาก ธ.ก.ส. แต่รับแต่เพียง “สมุดคู่บัญชีเงินกู้” ซึ่งไม่ใช่สัญญา ระบุแต่เพียงตัวเลขเงินต้นและดอกเบี้ยคงค้างเท่านั้น เกษตรกรบางรายกล่าวว่า ถ้าอยากได้สำเนาสัญญา ต้องเดินทางไปขอสำเนาสัญญาเงินกู้ที่สาขาธนาคาร และธนาคารคิดค่าใช้จ่ายในการถ่ายเอกสารสูงถึงหน้าละ 10 บาท! 

การไม่ได้รับสำเนาสัญญาเงินกู้ทำให้เกษตรกรในฐานะลูกหนี้ไม่สามารถรับรู้เงื่อนไขต่างๆ ของสัญญาได้เลย ไม่ว่าจะเป็นอัตราดอกเบี้ย ค่าธรรมเนียม งวดการผ่อน รายละเอียดหลักประกัน อัตราดอกเบี้ยผิดนัด ฯลฯ

2. การผูกมัดลูกหนี้อย่างไม่เป็นธรรม เช่น ต้องปฏิบัติตามคำแนะนำในการทำการเกษตร และต้องขออนุญาตธนาคารก่อนไปขอกู้เงินจากผู้อื่น

เนื้อหาในสัญญาสินเชื่อระบุว่า ลูกหนี้ต้อง “ปฏิบัติตามคำแนะนำของธนาคารและส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง เพื่อใช้วิธีปฏิบัติอันดีกว่าเดิม” ซึ่งนับเป็นการก้าวล่วงในวิถีการประกอบอาชีพของลูกหนี้โดยที่ธนาคารไม่มีเหตุผลอันสมควร (ปกติสัญญาควรระบุแต่เพียงว่า ต้องใช้สินเชื่อให้ “ตรงตามวัตถุประสงค์” ที่แจ้งต่อธนาคาร) เนื่องจากลูกหนี้ควรมีอิสระในการเลือกใช้วิถีปฏิบัติใดๆ ก็ตามในการทำการเกษตร ที่ตนเห็นว่าเหมาะสม อีกทั้งยังไม่มีหลักประกันใดๆ ว่า คำแนะนำของธนาคารและหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้องจะส่งผลให้ลูกหนี้ได้ผลผลิตทางการเกษตรมากกว่าเดิม มิหนำซ้ำ ถ้าเกษตรกรทำตามคำแนะนำและได้ผลผลิตน้อยกว่าเดิม ส่งผลลิดรอนความสามารถในการชำระหนี้ ข้อผูกมัดนี้ก็แปลว่า ธ.ก.ส. หรือหน่วยงานที่แนะนำไม่ต้องรับผิดชอบใดๆ ต่อความเสียหายที่เกิดขึ้น

นอกจากนี้ สัญญาสินเชื่อยังระบุว่าลูกหนี้ต้องมา “ขออนุญาต” จากธนาคารก่อน ถ้าจะขอกู้เงินจากผู้อื่นในระหว่างที่มีหนี้กับธนาคาร ข้อนี้นับเป็นการลิดรอนสิทธิของลูกหนี้อย่างร้ายแรง

3. ธนาคารสามารถเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขสำคัญได้ตามอำเภอใจ โดยไม่ต้องแจ้งล่วงหน้า

สัญญาเงินกู้ของ ธ.ก.ส. ระบุอย่างชัดเจนว่า ธนาคารมีอำนาจเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขที่สำคัญต่างๆ อาทิ วงเงินกู้ กำหนดชำระหนี้ อัตราดอกเบี้ย ได้ตามอำเภอใจ โดยไม่ต้องแจ้งลูกหนี้ล่วงหน้า ซึ่งเป็นข้อกำหนดที่ไม่เป็นธรรมอย่างยิ่ง เนื่องจากลิดรอนสิทธิพื้นฐานของลูกหนี้ในการรับรู้ข้อมูลข่าวสาร 

4. เรียกหลักประกันอย่างไม่โปร่งใส และบังคับให้ทำประกัน

สัญญาเงินกู้ ธ.ก.ส. ให้ลูกหนี้ผูกมัดตนเองว่า จะ “จัดให้มีหลักประกันเงินกู้ และ/หรือจะจัดการแก้ไขหรือเพิ่มเติมหลักประกันเงินกู้” โดยไม่ระบุรายละเอียดหลักประกัน ตลอดจนบังคับให้ลูกหนี้ “เอาประกันภัยทรัพย์สินและเอาประกันอย่างอื่นตามที่ธนาคารกำหนดทุกประการ” ซึ่งเป็นการละเมิดสิทธิของลูกหนี้ในการเลือกใช้ผลิตภัณฑ์ทางการเงิน 

เกษตรกรแทบทุกรายกล่าวว่า ปัจจุบัน ธ.ก.ส. บังคับให้ลูกหนี้ทำประกันชีวิต และสมัครเป็นสมาชิกกองทุนฌาปนกิจ ทั้งสองกิจกรรมนี้เป็นการเพิ่มภาระให้แก่เกษตรกร แทนที่ภาระหนี้สินจะลดลงกลับต้องเจียดเงินมาจ่ายส่วนนี้เพิ่มเติม ทั้งที่หลายคนไม่เต็มใจจะเอาประกัน

5. ไม่ระบุเงื่อนไขที่สำคัญในสัญญา เช่น วิธีคำนวณดอกเบี้ย ค่าธรรมเนียมและค่าปรับ

สัญญาเงินกู้ ธ.ก.ส. ระบุตัวเลขแต่เพียงต้นเงิน อัตราดอกเบี้ย และอัตราดอกเบี้ยกรณีผิดนัดชำระหนี้ ไม่อธิบายวิธีการคำนวณดอกเบี้ย ไม่มีรายละเอียดหลักประกัน และไม่มีการแจกแจงค่าปรับและค่าธรรมเนียมอื่นๆ (เช่น “ค่าบริการสินเชื่อ”) แต่อย่างใด แต่ในข้อที่ระบุเรื่องการชำระหนี้ กลับเขียนอย่างชัดเจนว่าลูกหนี้จะต้องชำระค่าธรรมเนียมและค่าบริการสินเชื่อดังกล่าว

อย่างไรก็ดี ในส่วนของการเปิดเผยข้อมูล ธนาคารแห่งประเทศไทยกำลังเตรียมออกหลักเกณฑ์การกำกับดูแลสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ซึ่งน่าจะมีส่วนช่วยแก้ไขความไม่เป็นธรรมได้ดีขึ้น

6. ความไม่เป็นธรรมในแนวทางปรับโครงสร้างหนี้ของ ธ.ก.ส.

นอกจากสัญญาสินเชื่อ ธ.ก.ส. จะมีลักษณะที่ “ไม่เป็นธรรม” หลายประการดังที่กล่าวมาแล้ว เมื่อเกษตรกรประสบปัญหาการชำระหนี้ แนวทางในการปรับโครงสร้างหนี้ของ ธ.ก.ส. บางเรื่องก็ “ไม่เป็นธรรม” เช่นกัน เนื่องจากสุดท้ายแล้วสุ่มเสี่ยงที่จะนำไปสู่การเพิ่มภาระหนี้สินในระยะยาว ไม่เอื้อต่อการลดภาระหนี้ของเกษตรกรลงได้สำเร็จ 

ลักษณะที่ไม่เป็นธรรมเหล่านี้ ก็เช่นการที่โครงการพักชำระหนี้เกษตรกรของ ธ.ก.ส. ที่ผ่านมาโดยมากใช้วิธีลดอัตราดอกเบี้ยสำหรับเงินต้นบางส่วน และขยายระยะเวลาชำระต้นเงินกู้ออกไป 3 ปี โดยเกษตรกรยังต้องชำระดอกเบี้ยตามกำหนดเดิม และธนาคารยังคงเดินหน้าคำนวณดอกเบี้ยตามยอดเงินต้นคงค้างต่อไป 

ในเมื่อสาเหตุหลักที่เกษตรกรชำระหนี้ไม่ได้ก็คือการไม่มีรายได้พอที่จะมาชำระคืนเงินต้นเมื่อครบกำหนดชำระ โครงการพักชำระหนี้ในลักษณะนี้จึงไม่อาจช่วยลดภาระหนี้สินของเกษตรกรในระยะยาวได้ ซ้ำร้าย กลับมีแนวโน้มจะเพิ่มภาระหนี้สินด้วยซ้ำ เพราะเพียงแต่ให้เกษตรกรหยุดชำระหนี้ชั่วคราว แต่ยังคิดดอกเบี้ยสะสมอยู่ สุดท้ายเกษตรกรต้องกู้เงินมากขึ้นเพื่อมา ‘โปะ’ หนี้เก่า กลายเป็นว่ามีภาระหนี้เพิ่มขึ้น

ยิ่งไปกว่านั้น การที่ ธ.ก.ส. ไม่เคยมีนโยบาย haircut หนี้ (เจรจาลดยอดหนี้คงค้างทั้งหมด ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ย) เงินต้นของเกษตรกรจึงไม่มีวันลดลง ทำให้ภาระหนี้สินเรื้อรังต่อไป ทั้งที่การ haircut เป็นกลไกการปรับโครงสร้างหนี้ปกติของสินเชื่อนอกภาคเกษตร ตั้งแต่สินเชื่อส่วนบุคคล ไปจนถึงสินเชื่อธุรกิจขนาดใหญ่ (ธนาคารพาณิชย์โดยทั่วไปย่อมอยากได้เงินสดคืนมาจำนวนหนึ่งอย่างเป็นกอบเป็นกำ แลกกับการยอมตัดหนี้สูญบางส่วน ถ้าเห็นแล้วว่าลูกหนี้ไม่สามารถชำระคืนหนี้ได้ทั้งหมด)

การที่ ธ.ก.ส. ไม่เคยมีนโยบาย haircut หนี้ ส่งผลให้เกษตรกรจำนวนมากต้องตกอยู่ในวังวนหนี้สินไม่สิ้นสุด เนื่องจากดังที่กล่าวไปแล้วข้างต้นว่า เกษตรกรที่ประสบปัญหาหนี้แทบทั้งหมดไม่สามารถชำระ เงินต้น ได้ การที่ธนาคารไม่ยอม haircut หรือแตะต้องเงินต้นเลย และธนาคารคิดดอกเบี้ยบนยอดเงินต้นสะสมไปเรื่อยๆ  จึงเท่ากับเป็นการซุกปัญหาไว้ใต้พรมและสะสมมัน แทนที่จะช่วยสะสางปัญหาหนี้ให้กับเกษตรกร 

อีกทั้งยังสะท้อนว่า ธ.ก.ส. อาจยังคงดำเนินกิจการโดยมี “ยอดสินเชื่อคงค้าง” เป็นตัวชี้วัดในการดำเนินธุรกิจ (KPI) ซึ่งเป็นตัวชี้วัดที่ขัดแย้งกับประโยชน์ของเกษตรกร – การที่ธนาคารมียอดสินเชื่อสูงขึ้น ย่อมมิได้หมายความว่าเกษตรกรมีความสามารถในการชำระหนี้เพิ่มขึ้น ข้อเท็จจริงอาจตรงกันข้าม

ด้วยเหตุนี้ หากเราจะแก้ปัญหาหนี้สินของเกษตรกรได้อย่างยั่งยืน การให้ ธ.ก.ส. เปลี่ยนแนวคิดและวิถีปฏิบัติในการปล่อยกู้ หันมาเน้นสินเชื่อที่เป็นธรรม หรือ “fair loan” จึงเป็นส่วนสำคัญที่ขาดไม่ได้ของ “กระดุมเม็ดที่สอง” ก่อนที่เราจะได้เห็นเกษตรกรในวงกว้างสามารถยกระดับผลผลิตและสร้างมูลค่าเพิ่ม กลัด “กระดุมเม็ดที่สี่” หรือเป็น “smart farmer” ตามคำศัพท์ของ ธ.ก.ส. ได้อย่างแท้จริง

Tags: , , ,